ECLI:CZ:NSS:2022:3.AS.267.2020:58
sp. zn. 3 As 267/2020 - 58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce
a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně Liberty
Ostrava a. s., se sídlem Ostrava, Vratimovská 689/117, proti žalovanému Ministerstvu
životního prostředí, se sídlem Praha 10, Vršovická 1442/65, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 28. 7. 2020, č. j. 3 A 210/2018-46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádnému z účastníků se n ep ři zn áv á náhrada nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
[1] Městský soud v Praze shora označeným rozsudkem zamítl žalobu proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 14. 8. 2018, č. j. MZP/2018/580/1009,43520, jímž bylo zamítnuto odvolání
žalobkyně proti rozhodnutí České inspekce životního prostřední (dále jen „ČIŽP“) ze dne
9. 5. 2018, č. j. ČIŽP/49/2018/4676. Tímto rozhodnutím byla žalobkyni uložena pokuta ve výši
1 800 000 Kč za spáchání přestupku podle §44 odst. 2 písm. h) zákona č. 477/2001 Sb.,
o obalech a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o obalech“), kterého se dopustila tím, že jako osoba, která uvedla v období od 1. 1. 2015
do 31. 12. 2015 na trh nebo do oběhu v České republice obaly nebo balené výrobky, nezajistila
v roce 2015 využití odpadů z obalů jí uvedených na trh nebo do oběhu v České republice
v rozsahu stanoveném přílohou č. 3 zákona o obalech, čímž porušila §12 odst. 1 zákona
o obalech, a dále za spáchání přestupku podle §44 odst. 2 písm. k) zákona o obalech, když jako
osoba, na kterou se vztahuje povinnost zapsat se do seznamu osob podle §14 zákona o obalech,
porušila povinnost dle §15 odst. c) tohoto zákona, tj. povinnost prokázat pravdivost údajů
vedených a ohlašovaných v ročním výkazu o obalech za rok 2015 podle §15 odst. 1 písm. a) a b)
zákona o obalech.
[2] Městský soud se nejprve zabýval námitkou, zda žalobkyně splnila povinnosti jí uložené
v §12 odst. 1 zákona o obalech, tj. zda prokázala, že se z obalů, které v posuzovaném období
uvedla na trh nebo do oběhu, nestaly odpady, a pokud staly, tak že byly využity v rozsahu
stanoveném přílohou č. 3 k zákonu o obalech. Uvedl, že podle §13 odst. 1 zákona o obalech
existují tři způsoby, jakými může osoba, jež uvádí na trh či do oběhu balené výrobky (žalobkyně),
tyto povinnosti splnit. Podle písm. a) může povinná osoba sama zajistit další využití či recyklaci
obalů, a to jak organizačně, tak technicky. Konkrétně musí (sama, smluvně s odběratelem
či se svozovou společností) zajistit, aby odpady z těchto obalů byly skladovány a evidovány
odděleně od ostatních odpadů z obalů a jiných odpadů, a zajistit, aby odběratel každoročně
informoval povinnou osobu o míře využití převzatých obalových odpadů. Podle písm. b)
má povinná osoba možnost povinnosti vyžadované §12 odst. 1 zákona o obalech přenést
na jinou osobu, avšak pouze společně s převedením vlastnického práva k obalům, k nimž se tyto
povinnosti vztahují, přičemž převedení tohoto vlastnického práva je možné pouze za účelem
dalšího uvedení obalů do oběhu, což musí výslovně stanovit smlouva o převodu tohoto
vlastnického práva. Podle písm. c) může povinná osoba uzavřít smlouvu o sdruženém plnění
s autorizovanou obalovou společností.
[3] Žalobkyně při nakládání s obaly zvolila průsečík variant ad a), b). V jejích smlouvách
s odběrateli je totiž sjednáno, že odběratelé mají v případě zájmu možnost vrátit odebrané obaly
žalobkyni na některém ze shromažďovacích míst s tím, že konečnou recyklaci nebo další využití
obalů zajistí žalobkyně [varianta a)]. Zároveň je touto smlouvou zakládán stav fikce, na jejímž
základě se má za to, že obaly, které odběratel nevrátil žalobkyni cestou zpětného odběru,
a ke kterým nepodal písemné informace o způsobu, jakým s nimi naložil, jsou odběratelem
uváděny dále do oběhu. Na takovou osobu se poté podle smlouvy pohlíží jako na osobu
dle §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech, na kterou byla převedena odpovědnost za zajištění
plnění povinností dle §12 odst. 1 tohoto zákona [varianta b)].
[4] Městský soud uvedl, že systém smluvních ujednání nastavený mezi žalobkyní a odběrateli
není souladný s §12 odst. 1 zákona o obalech. Žalobkyně obaly pouze distribuuje a následně
vyčkává, jak s nimi jednotliví odběratelé naloží; nemůže tedy prokázat, že se z distribuovaných
obalů nestaly odpady. K zákonnému postupu podle §13 odst. 1 písm. a) zákona o obalech
konstatoval, že žalobkyní nastavený systém smluv odběratelům neukládá povinnost využít
žalobkyní zřízeného zpětného odběru obalů a namísto toho jim tento odběr nabízí jen jako jednu
z možností naložení s obaly. Ačkoliv po žalobkyni nelze požadovat, aby sama vymáhala splnění
povinnosti vrácení obalů skrze zpětný odběr, založení této možnosti jako čistě fakultativní
nenaplňuje účel zákona o obalech. Stěžejním nedostatkem v postupu žalobkyně podle varianty
a) je kompletní absence ověřování dalšího osudu distribuovaných obalů z její strany. Přitom
zjišťování způsobu dalšího nakládání s obaly je pro naplnění povinností podle §12 v souvislosti
s §13 odst. 1 písm. a) zákona o obalech stěžejní. Má-li mít žalobkyně nastavený efektivní systém
podle varianty a), musí jí být známo, s jakými obaly a v jakém množství konkrétní odběratelé
nakládají a jaké je jejich další využití; ke splnění povinnosti dle §12 zákona o obalech musí
žalobkyně prokázat (například doklady o provedení recyklace), že se z takto distribuovaných
obalů nestaly na území České republiky odpady. Nevyužijí-li odběratelé zpětného odběru,
žalobkyně nemá jak prokázat, že se z obalů nestaly odpady.
[5] Městský soud dále podotkl, že čestná prohlášení odběratelů žalobkyně lze považovat
za dostatečný dokument prokazující plnění povinností dle §12 odst. 1 a §15 odst. 1 zákona
o obalech pouze v kombinaci s jinými doklady prokazujícími nakládání s obaly (například
s potvrzením od recyklační společnosti, jaké obaly a v jakém množství byly převzaty od
odběratele a jak byly recyklovány). Zdůraznil, že žalobkyně má povinnost spolehlivě
a prokazatelně doložit, že její obaly byly využity v rozsahu přílohy č. 3 zákona o obalech, přičemž
postupem podle varianty a) nemůže dojít k přenosu zákonné odpovědnosti na jinou osobu. Jinak
řečeno, převede-li povinná osoba (žalobkyně) smluvně povinnosti podle §13 odst. 1 písm. a)
zákona o obalech na své odběratele, je pouze v jejím zájmu, aby si od nich vyžádala veškeré
dokumenty, jimiž bude plnění svých zákonných povinností schopna prokázat. V rámci správního
řízení vyplynulo, že žalobkyni často nebyl znám způsob nakládání s obaly u jednotlivých
odběratelů. I to nasvědčuje závěru, že jí nastavený systém není funkční a průkazný.
[6] Dále městský soud uvedl, že postup podle §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech počítá
s výslovným ujednáním v kupní smlouvě, že žalobkyně převádí vlastnictví k obalům za účelem
jejich dalšího uvedení do oběhu. Za takové výslovné ujednání přitom nelze považovat nastolení
fikce. Jelikož žalobkyně ve smlouvách zavedla pouze eventualitu fikce, a ve výkazu o obalech
neevidovala přenesení povinnosti na odběratele ve smyslu §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech
(v ročním výkazu o obalech za rok 2015 uvedla ve sloupci „Povinnost přenesena na odběratele“ u všech
materiálů hodnotu nula), je třeba na tyto smluvní odběratele pohlížet jako na jiné konečné uživatele
ve smyslu §2 písm. j) zákona o obalech, tedy jako na osoby, které nakupují obaly nebo balené výrobky
pro svoji podnikatelskou činnost a neuvádí je dále do oběhu. Přenesení povinností dle §12 zákona
o obalech způsobem podle §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech je však možné pouze na osoby
uvádějící obaly dále do oběhu. Jelikož ze smluv žalobkyně nevyplývá, kteří odběratelé jsou
osobami dále uvádějícími obaly do oběhu a kteří jsou pouze koncovými uživateli, a žalobkyně
po svých odběratelích ani tyto informace nepožadovala, nelze spolehlivě prokázat splnění
povinnosti dle §12 odst. 1 zákona o obalech pouze doložením smluv s jednotlivými odběrateli,
neboť z nich jednoznačně nevyplývá, na které odběratele byla přenesena povinnost dle §13 odst.
1 písm. b) v souladu s tímto zákonem. Žalobkyně tak nesplnila zákonem požadovanou povinnost
ani užitím varianty b). Městský soud dodal, že se odběratelé uzavřením smluv se žalobkyní
nezavázali převzít povinnost z obalového hospodářství; nastolení režimu fikce lze považovat
toliko za projev srozumění s tímto způsobem převodu povinnosti.
[7] K žalobní námitce, dle které je žalobou napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné,
neboť se žalovaný nevypořádal s námitkou, že postup podle §13 odst. 1 písm. c) zákona
o obalech (uzavření smlouvy o sdruženém plnění s autorizovanou společností EKO-KOM a. s.)
není fakticky odlišný od smluvní sekvence nastavené žalobkyní, městský soud akceptoval názor
žalovaného, že je mimo rámec řízení posuzovat, zda autorizovaná společnost s odpady nakládá
efektivně. Způsob splnění povinností povinné osoby podle §13 odst. 1 písm. c) zákona
o obalech je alternativou pro ty, kteří nemají kapacity pro postup dle variant a) a b). Nezvládá-li
žalobkyně plnit své povinnosti podle těchto variant, nezbývá jí, než využít tuto možnost.
Posuzování rozdílu efektivity jednotlivých variant není potřebné; stěžejní rozdíl mezi smluvním
nastavením žalobkyně a mezi postupem podle §13 odst. 1 písm. c) zákona o obalech je v řádném
evidování osudu distribuovaných obalů v případě posledně uvedeném.
[8] Městský soud se neztotožnil ani s žalobní námitkou, že nedošlo k naplnění materiální
stránky deliktu. Uvedl, že odpovědnost za přestupek dle §44 odst. 2 písm. h) zákona o obalech
nastupuje v případě, že povinná osoba nesplní povinnost prokázat, že se z obalů nebo balených
výrobků, které uvádí na trh nebo do oběhu, nestaly na území České republiky odpady, případně
že nesplní povinnost zajistit, aby odpady z těchto obalů byly využity v rozsahu stanoveném
přílohou č. 3 k zákonu o obalech. Žalobkyně přitom tyto povinnosti nesplnila. Zákon o obalech
má za cíl mj. prevenci vzniku obalů a tím i vzniku odpadů z obalů. U vzniklých obalů je pak
cílem, aby co nejméně zatěžovaly životní prostředí, čehož lze dosáhnout jejich opětovným
uvedením do oběhu, případně recyklací. Nesplněním povinností podle §12 odst. 1 zákona
o obalech dochází k ohrožení zájmů na ochraně životního prostředí; není zde nutné prokazovat,
že k reálné škodě skutečně došlo, neboť se jedná o přestupek ohrožovacího charakteru.
Žalobkyně nesplnila povinnosti stanovené jí §12 odst. 1 zákona o obalech, skutkovou podstatu
předmětného přestupku tedy naplnila.
[9] Městský soud konečně označil za nedůvodnou i námitku, podle které mělo být žalobkyni
v souvislosti se změnou právní úpravy uloženo maximálně napomenutí, respektive že je výše
uložené pokuty nepřiměřená. Uvedl, že ani s nástupem nové právní úpravy správního práva
trestního se pro žalobkyni ve smyslu přísnosti sankcionování předmětného přestupku ničeho
nezměnilo; i nadále tak podle §45 zákona o odpadech nelze vyloučit možnost uložit za přestupek
podle tohoto zákona pokutu. Správní orgány pak podrobně odůvodnily, proč přistoupily právě
k uložení pokuty v dané výši (recidiva ze strany žalobkyně, která je významným producentem
obalů s vysokým ročním obratem). Pokuta ve výši 1 800 000 Kč byla uložena ve výši necelé
pětiny zákonem stanovené maximální sazby za spáchaný přestupek; soud proto neshledal důvody
ani pro její moderaci.
[10] Proti tomuto rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost,
jejíž důvody podřadila pod §103 odst. 1 písm. a) a d) soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s“).
[11] Stěžovatelka v prvé řadě vyjádřila nesouhlas s názorem městského soudu, že by byl výčet
způsobů, jak lze nakládat s obaly ve smyslu §13 odst. 1 zákona o obalech, taxativní. Takový
názor považuje za formalistický a nereflektující účel §12 zákona o obalech, tj. zajištění řádného
nakládání s obaly nebo s odpady z obalů.
[12] Dále stěžovatelka uvedla, že jí městský soud na jednu stranu vytkl, že nenutí odběratele
sdělovat předem, jak s obaly naloží, respektive že jim neukládá vymahatelnou povinnost využít
zpětného odběru obalů a neověřuje další osud obalů; na druhou stranu však uznal,
že po stěžovatelce nelze požadovat, aby sama vymáhala splnění povinnosti vrácení obalů skrze
zpětný odběr. Takový závěr je nepřezkoumatelný. Není totiž zřejmé, jak by mohla stěžovatelka
splnit své povinnosti podle §12 odst. 1 a §13 odst. 1 písm. a) zákona o obalech, pokud smluvní
zavázání odběratelů k vracení obalů nemůže fakticky vymáhat. Odběratel by se vždy mohl
například rozhodnout namísto vrácení obalů zaplatit smluvní pokutu. Dle stěžovatelky nelze
současně připustit, že povinná osoba nemá možnost vynutit splnění součinnosti evidence
nakládání s obaly od odběratelů, a zároveň po ní požadovat, aby prokázala, jak odběratelé s obaly
naložili. Jedinou zaručenou cestou vymáhání podkladů o nakládání s obaly po odběratelích
by bylo podání civilní žaloby, a to obzvlášť za situace, kdy městský soud uvedl, že ani čestné
prohlášení není k prokázání požadovaných skutečností dostačující (přičemž ani s tímto názorem
se stěžovatelka neztotožňuje). Závěry městského soudu stran aplikace §13 odst. 1 písm. a)
zákona o obalech jsou tedy nepřezkoumatelné kvůli rozporným požadavkům na vymáhání
povinností po odběratelích.
[13] Stěžovatelka dále zdůraznila, že povinnost doložit, jak bylo s obaly naloženo, přenesla
na odběratele ve smyslu §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech. Odběratelé jsou totiž při uzavření
kupní smlouvy se stěžovatelkou seznámeni s povinností, kterou dobrovolně přebírají – obaly
jsou povinni vrátit stěžovatelce v místě zpětného odběru, nebo jí poskytnout prokazatelné
doklady o tom, jak s obaly naložili; neučiní-li tak, vyjadřují tím, že na sebe přebírají povinnost
podle §12 odst. 1 zákona o obalech a jsou tedy osobou, která převzala obaly k jejich dalšímu
uvedení do oběhu. Podle stěžovatelky není rozdíl mezi výslovným smluvním ustanovením,
že odběratel je osobou uvádějící obaly dále do oběhu, a mezi zavedením fikce; z hlediska
právních účinků jde o jedno a to samé. U odběratelů stěžovatelky, kteří jí nevrátili obaly
a nesdělili, jak s nimi naložili, může příslušný orgán inspekce provést kontrolu. Kterých
odběratelů se to týká, vyplývá ze stěžovatelkou předložených smluv. I přes uvedené stěžovatelka
zdůraznila, že jejími smlouvami nebyla zakládána fikce, neboť povinnosti odběratelů byly jasně
stanoveny. Je absurdní, že kdyby koncový uživatel ve smlouvě výslovně prohlásil, že je osobou
uvádějící obaly dále do oběhu, avšak toto by nečinil, opět by byla odpovědnou za porušení
§12 zákona o obalech stěžovatelka, protože ani sjednáním smlouvy nezajistila požadovaný osud
obalu. Podle výkladu městského soudu je jediný splnitelný způsob povinností podle §12 odst. 1
zákona o obalech uzavření smlouvy s autorizovanou společností podle §13 odst. 1 písm. c)
zákona o obalech. Rozsudek je přitom v části, ve které se městský soud posuzováním této
varianty zabýval, rovněž nepřezkoumatelný. Pokud se městský soud neztotožnil s námitkou
nepřezkoumatelnosti správních rozhodnutí, a bez dalšího je převzal, je nepřezkoumatelný rovněž
jeho rozsudek.
[14] Stěžovatelka dále vyjádřila nesouhlas s uloženým trestem a jeho výměrou. Má za to,
že s ohledem na nekoncepčnost právní úpravy by mělo být přihlédnuto ke skutečnému dopadu
jejího jednání na zájem chráněný zákonem o obalech. Stěžovatelka měla být potrestána nejvýše
napomenutím, avšak pouze za předpokladu, že by správní soud logicky odůvodnil, proč
stěžovatelka v roce 2015 nesplnila svoji povinnost podle §12 zákona o obalech.
Závěr, dle kterého nebylo možné vyloučit uložení pokuty, je dalším příkladem vnitřně
rozporného názoru správního soudu.
[15] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se plně ztotožňuje s napadeným
rozsudkem. Kasační stížnost neobsahuje žádné nové skutečnosti nebo důkazy; žalobkyně pouze
opakuje námitky, které předkládala, již v rámci správního řízení. V kasační stížnosti je pak toliko
rozvíjí vytrháváním vět z napadeného rozsudku a jejich nesprávnou interpretací. Stěžovatelka
nemá nastavený smluvní vztah s odběrateli tak, aby odpovídal požadavkům §13 odst. 1 písm. a)
zákona o obalech. Na své odběratele nepřenesla povinnosti podle §12 odst. 1 tohoto zákona
ani tzv. variantou b). Stěžovatelka při sjednání smlouvy s odběrateli nemá jasno, zda daný
odběratel splňuje podmínku podle §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech; znění tohoto
ustanovení vylučuje smluvní možnost zavedení fikce. Na odběratele stěžovatelky je tedy třeba
pohlížet jako na „jiné konečné uživatele“. Stěžovatelka nebyla schopna určit, kdo z odběratelů je
jiným konečným uživatelem a kdo je osobou uvádějící obaly dále do oběhu. V ročním výkazu
o obalech 2015 stěžovatelka uvedla, že v tomto období nepřenesla povinnost k obalům
na žádného zákazníka.
[16] Stěžovatelka v replice uvedla, že městský soud, ani žalovaný, neumí vysvětlit, jaké
povinnosti stěžovatelka porušila. Žalovaný sice uvedl, že stěžovatelka měla zajistit u odběratelů
plnění povinností podle §12 odst. 1 zákona o obalech vhodnou sekvencí smluvních vztahů,
nevysvětlil však již, v čem není vymahatelná smluvní sekvence nastavená stěžovatelkou. Žalovaný
tedy popírá vymahatelnost smluvní sekvence stěžovatelky, ačkoli jím navržené smluvní řešení
není o nic vymahatelnější. Stěžovatelka zopakovala, že v jejích smlouvách s odběrateli bylo jasně
stanoveno, že pokud obaly nevrátí v místě zpětného odběru nebo neposkytnou prokazatelné
doklady o tom, jak s obaly naložili, vyjadřují tím, že na sebe přebírají povinnost podle §12 zákona
o obalech, a jsou tak osobou, která převzala obaly k jejich dalšímu uvedení do oběhu.
To je z hlediska právních účinků stejné, jako by bylo ve smlouvě výslovně stanoveno, že „kupující
nabývá vlastnické právo k obalům jako osoba je dále uvádějící do oběhu“. Žalovaný, ani městský soud
přezkoumatelně nevysvětlili rozdíl mezi takovým výslovným ujednáním a způsobem zvoleným
stěžovatelkou. Stěžovatelka doložila všechny smlouvy s odběrateli včetně údajů, se kterým
zbožím byly převedeny obaly na odběratele, a protože současně nebyly odběrateli žádné obaly
vráceny, mělo se na všechny odběratele pohlížet jako na osoby povinné plnit dle §12 zákona
o obalech.
[17] Žalovaný v duplice fakticky opakoval svou dřívější argumentaci. Stěžovatelka v následné
reakci opět zdůraznila, že jí užívaná sekvence smluvních vztahů je totožná s „výslovným stanovením“
ve smyslu §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech.
[18] Kasační stížnost není důvodná.
[19] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti rozsudku
městského soudu. Jak vyplývá z konstantní judikatury Ústavního soudu a Nejvyššího správního
soudu, má-li být soudní rozhodnutí přezkoumatelné, musí z něj být patrné, jaký skutkový stav
vzal soud za prokázaný, jakým způsobem postupoval při posuzování rozhodných skutečností,
proč považuje právní závěry účastníků řízení za nesprávné a z jakých důvodů považuje
argumentaci účastníků řízení za nedůvodnou (viz například nálezy Ústavního soudu ze dne
20. 6. 1996, sp. zn. III. ÚS 84/94, ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97 a ze dne 11. 4. 2007,
sp. zn. I. ÚS 741/06, a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003,
č. j. 2 Azs 47/2003 - 130, ze dne 29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52, ze dne 1. 6. 2005,
č. j. 2 Azs 391/2004 - 62, a ze dne 21. 8. 2008, č. j. 7 As 28/2008 - 75). Meritorní přezkum
rozsudku je tak možný pouze za předpokladu, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné,
které je opřeno o dostatek relevantních důvodů, z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak,
jak je uvedeno v jeho výroku. Tato kritéria napadený rozsudek splňuje, neboť je z něj zřejmé,
jak soud ve věci rozhodl, z jeho odůvodnění vyplývá, jakými úvahami byl při posouzení věci
v rozsahu žalobních bodů veden a k jakému závěru na jejich základě dospěl. Skutečnost,
že stěžovatelka se závěry městského soudu nesouhlasí, nepředstavuje důvod pro zrušení
napadeného rozsudku pro jeho údajnou nepřezkoumatelnost či vnitřní rozpornost.
[20] Pokud jde o tvrzení stěžovatelky, že je napadený rozsudek nepřezkoumatelný,
neboť městský soud toliko převzal závěry žalovaného, k této otázce bylo již v minulosti
Nejvyšším správním soudem opakovaně judikováno, že „je-li rozhodnutí žalovaného správního orgánu
řádně odůvodněno, je z něho zřejmé, proč žalovaný nepovažoval právní argumentaci účastníka řízení za důvodnou
a proč jeho odvolací námitky považoval za liché, mylné nebo vyvrácené, shodují-li se žalobní námitky s námitkami
odvolacími a nedochází-li krajský soud k jiným závěrům, je přípustné, aby si krajský soud správné závěry
se souhlasnou poznámkou osvojil“. (rozsudek ze dne 27. 7. 2007, č. j. 8 Afs 75/2005-130, publikovaný
pod č. 1350/2007 Sb. NSS). V souladu se zásadou hospodárnosti a ekonomie řízení není
smyslem soudního přezkumu stále dokola podrobně opakovat již jednou vyřčené, ale přezkoumat
dříve učiněné závěry správních orgánů; panuje-li mezi názorem soudu a odůvodněním žalobou
napadeného rozhodnutí shoda, není důvodu, proč by na něj nemohlo být v rozsudku
v podrobnostech odkázáno. Z pohledu standardu soudního přezkumu je v nyní posuzované věci
podstatné, že se městský soud zabýval všemi stěžovatelkou uplatněnými žalobními body
a vypořádal se se všemi jejími argumentačními pozicemi. Jeho závěry jsou přitom logické
a přezkoumatelné, na čemž nic nemění ani fakt, že v některých částech převzal právní názor
vyslovený již správními orgány, který aproboval.
[21] Kasační důvod ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. tedy naplněn není.
[22] Co se týká samotného právního posouzení věci [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], Nejvyšší
správní soud především nesouhlasí s názorem stěžovatelky, dle které je výčet způsobů, jak lze
nakládat s obaly ve smyslu §13 odst. 1 zákona o obalech toliko demonstrativní.
[23] Podle §13 odst. 1 zákona o obalech platí, že osoba, která uvádí na trh nebo do oběhu obaly, splní
povinnosti stanovené v §10 a 12, a) samostatně organizačně a technicky na vlastní náklady, nebo b) přenesením
těchto povinností na jinou osobu spolu s převedením vlastnického práva k obalu, k němuž se tyto povinnosti
vztahují, za účelem jeho dalšího uvedení do oběhu, jestliže tak smlouva o převedení vlastnického práva výslovně
stanoví, nebo c) uzavřením smlouvy o zajištění plnění povinnosti zpětného odběru a využití odpadu z obalů podle
tohoto zákona (dále jen „smlouva o sdruženém plnění“) pouze s jednou autorizovanou obalovou společností (§16)
ve vztahu ke všem obalům jí uváděným na trh nebo do oběhu; to neplatí, pokud jde o vratné zálohované obaly, pro
které lze tyto povinnosti plnit také způsobem podle §13 odst. 1 písm. a) nebo uzavřením smlouvy o sdruženém
plnění s autorizovanou obalovou společností zajišťující sdružené plnění výhradně pro vratné zálohované obaly.
[24] Z výše citovaného ustanovení zákona zřetelně vyplývá, že je povinným subjektům
stanoven přesný, úplný a konečný výčet možností, jak splnit své povinnosti vyplývající z §10
a §12 zákona o obalech. Dikce citovaného ustanovení nijak nenaznačuje, že by jeho obsahem
měl být pouze demonstrativní výčet možností splnění předmětných povinností, o čemž svědčí
i absence jakýchkoli formulací, jež se s demonstrativním výčtem obvykle pojí (typicky „například“,
„zejména“ a podobně). Jelikož stěžovatelka své tvrzení nepodpořila další právní argumentací,
lze pouze ve stručnosti doplnit, že k závěru o pouze demonstrativním výčtu možností uvedených
v §13 odst. 1 zákona o obalech nelze dospět ani výkladem teleologickým. Je evidentní, že cílem
rozebírané úpravy je zájem státu na transparentním nakládání s obaly, které mají být buď použity
opakovaně, nebo (ve stanoveném rozsahu) ekologicky zlikvidovány; tomu odpovídá
i jednoznačné stanovení konkrétních způsobů splnění značně přísných zákonných povinností
osob uvádějících obaly do oběhu, které tento cíl spolehlivě naplní. Městský soud tedy nepochybil,
pokud považoval výčet uvedený v §13 odst. 1 zákona o obalech za taxativní.
[25] Pokud jde o námitky stěžovatelky shrnuté v odstavci [12] odůvodnění tohoto rozsudku,
ani tyto nejsou důvodné. Především nelze tvrdit, že by argumentace městského soudu byla
vnitřně rozporná, co se týče (ne)vymahatelnosti zpětného odběru obalů cestou jejich zpětného
odběru stěžovatelkou [varianta ad a)]. Uvedl-li městský soud v odst. [39] odůvodnění svého
rozsudku, že „po žalobkyni nelze požadovat, aby sama vymáhala splnění povinností vrácení obalů skrze zpětný
odběr, ale založení této možnosti jako čistě fakultativní nenaplňuje účel a smysl zákona o obalech, neboť nelze
očekávat, zda konkrétní odběratel tento postup zvolí či nikoliv“ (zvýraznění doplněno), je zřejmé,
že městský soud pouze poukazoval na to, že stěžovatelkou zvolený způsob kontraktace s jejími
odběrateli se ukázal jako neefektivní pro splnění její zákonné povinnosti v případě postupu podle
varianty a). Městský soud netvrdil, že by stěžovatelka měla povinnost splnění zpětného odběru
obalů od svých dodavatelů vymáhat (viz též argumentace v bodě [41] odůvodnění napadeného
rozsudku) a shora vyslovený názor je třeba vykládat v kontextu celého odůvodnění, zejména odst.
[48], kde městský soud přiléhavě poukázal na rizika, která jsou pro povinnou osobu při využití
této varianty spojená s tím, že nejjistějším způsobem splnění zákonných povinností je využití
varianty c).
[26] Podle §13 odst. 1 písm. a) zákona o obalech, tj. podle varianty a), mohou povinné osoby
plnit své zákonné povinnosti vyplývající z §10 a §12 zákona o obalech, tj. povinnost prokázat,
že se z obalů jimi uvedených na trh nebo do oběhu nestaly odpady (tj. byly znovu jako obaly
využity), a pokud se odpady staly, prokázat, že byly využity v rozsahu stanoveném přílohou č. 3
k zákonu o obalech, samostatně organizačně a technicky na vlastní náklady. Je nasnadě, že povinné
osoby budou v rámci zajištění plnění předmětných povinností potřebovat součinnost od svých
odběratelů, například v podobě jejich využívání zpětného odběru obalů nebo vydání
kvalifikovaného potvrzení o recyklaci obalů autorizovanou společností. Jakým způsobem
(či zda vůbec) si povinné osoby takovou součinnost odběratelů zajistí, je zcela v jejich dispozici.
Je pravdou, že odběratelé i při sebelepším smluvním zajištění potřebnou součinnost poskytnout
nemusí, v důsledku čehož může povinná osoba fakticky ztratit možnost splnit své zákonné
povinnosti. Tuto eventualitu je však nutno považovat za riziko spojené s využitím této varianty,
kterému se dá v rozumné míře předejít například právě užitím vhodné smluvní úpravy. Jinými
slovy řečeno, při postupu dle varianty a) zůstává zákonná odpovědnost za plnění povinností
podle §10 a §12 zákona o obalech v plném rozsahu na povinné osobě, ačkoliv je zřejmé,
že ke splnění těchto povinností budou povinné osoby v praxi potřebovat součinnost třetích osob.
Nebudou-li schopny si ji včas vynutit (byť toliko soukromoprávními prostředky), vystaví se riziku
postihu ze strany správních orgánů. Nejvyšší správní soud tedy k posuzované námitce uzavírá,
že městský soud vystihl podstatu §13 odst. 1 písm. a) zákona o obalech správně.
Jeho argumentace je nejen srozumitelná, ale i věcně správná, přičemž ani vyslovený požadavek
na stěžovatelku stran zajištění dokladů, jak odběratelé s obaly naložili, není vnitřně rozporný.
[27] Ani námitka stěžovatelky, dle které přenesla svoji povinnost doložit, jak bylo s obaly
naloženo, na své odběratele postupem podle §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech,
není důvodná. Nejvyšší správní soud sice nesdílí názor městského soudu, že je zcela vyloučeno
přenesení povinností ve smyslu §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech na základě smluvně
zavedené fikce mezi povinnou osobou a odběratelem; tento nesprávný dílčí závěr městského
soudu však nemá vliv na správnost jeho úvah jako celku. Městský soud totiž rovněž uvedl,
že v posuzovaném případě stěžovatelce nelze dát za pravdu, že by přenesení povinností
podle §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech na její odběratele doložila, respektive že by toto
přenesení prokazatelně vyplývalo z jí předložených kupních smluv. Z odůvodnění rozhodnutí
správních orgánů se podává, že stěžovatelka v ročním výkazu o obalech za rok 2015 uvedla,
že v tomto období nepřenesla své povinnosti k obalům na žádného odběratele (což stěžovatelka
nerozporuje). Současně na výzvu správního orgánu nebyla schopna rozlišit, kdo z jejích
odběratelů je jiným konečným uživatelem ve smyslu §2 písm. m) zákona o obalech, a kdo je osobou,
která uvádí balené zboží dále do oběhu. Podle §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech je přitom
možné přenést předmětné povinnosti k obalům pouze na osoby, které uvádí obaly dále do oběhu
(respektive které to o sobě v kupní smlouvě prohlásí). Nebyla-li stěžovatelka schopna
své odběratele takto sama rozlišit, jen stěží to mohla požadovat po správních orgánech.
[28] Nejvyšší správní soud souhlasí se stěžovatelkou, že pokud dojde k přenesení povinností
podle §13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech na její odběratele, stěžovatelka již za osud obalů
neodpovídá, ani kdyby odběratelé (v rozporu se smlouvou) obaly do oběhu dál neuváděli.
V posuzovaném případě však stěžovatelka nebyla schopna doložit, zda smluvně zavedená fikce
přenesení povinností u jednotlivých odběratelů opravdu nastala, přičemž z jí evidovaných
a předložených údajů vyplývalo, že nikoli. Podle Nejvyššího správního soudu nebylo v takové
situaci úkolem správních orgánů z vlastní iniciativy zjišťovat od jednotlivých odběratelů
stěžovatelky, zda v jejich případě smlouvou předpokládaná fikce přenesení povinností ve smyslu
§13 odst. 1 písm. b) zákona o obalech odpovídá realitě, a zda mají konsekventně kontrolovat
splnění povinností vyplývajících z §12 tohoto zákona po nich či po stěžovatelce. Správní orgány
tedy postupovaly správně, pokud vycházely z toho, že stěžovatelka odpovídala za osud
jí distribuovaných obalů v plném rozsahu.
[29] Nejvyšší správní soud neshledal důvodnou ani poslední kasační námitku, dle které měla
být stěžovatelka, vzhledem k nekoncepčnosti právní úpravy a ke skutečnému dopadu jejího jednání
na zájem chráněný zákonem o obalech, potrestána nejvýše napomenutím. Městský soud
v odstavcích [52] a [53] odůvodnění svého rozsudku správně uvedl, že zákon o obalech upravuje
v ustanovení §45 možnost uložit za přestupky podle §44 téhož zákona pouze pokutu. Uvedl-li
dále, že i přesto lze připustit uložení trestu napomenutí, neboť takovou možnost zakotvuje
obecná úprava přestupků v §45 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení
o nich (přestupkový zákon), může taková argumentace působit prima vista poněkud rozporuplně,
jde však evidentně toliko o jistou argumentační neobratnost. Trest napomenutí lze totiž uložit
za jakýkoli přestupek (srov. dikci §45 přestupkového zákona s §46 odst. 1, §47 odst. 2 a §50
odst. 1 tohoto zákona), nestanoví-li zvláštní předpis jinak. Jelikož §45 zákona o odpadech
uložení tohoto trestu expressis verbis nevylučuje, je možné za přestupky zde uvedené uložit nejen
pokutu (předvídanou zákonem o obalech), ale i (obecně aplikovatelné) napomenutí, nikoli však
oba tyto tresty současně (viz §36 věta za středníkem přestupkového zákona). V tomto smyslu
je proto třeba interpretovat argumentaci městského soudu.
[30] Pokud jde o samotnou výši uložené pokuty, lze souhlasit se závěrem městského soudu,
že správní orgány výši i zvolený druh správního trestu dostatečně podrobně zdůvodnily.
Poukazuje-li stěžovatelka na to, že mělo být při ukládání trestu přihlédnuto ke skutečnému dopadu
jejího jednání na společensky chráněný zájem, opakuje tím fakticky pouze svou žalobní
argumentaci, se kterou se městský soud v odst. [50] odůvodnění svého rozsudku dostatečně
vypořádal poukazem na fakt, že spáchané přestupky jsou delikty ohrožovacími, u kterých není
rozhodné, že nedošlo k reálnému dopadu na společensky chráněný zájem (kterým je v nejširším
pojetí ochrana životního prostředí).
[31] Jelikož Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost nedůvodnou, podle ustanovení
§110 odst. 1 in fine s. ř. s. ji zamítl.
[32] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodl Nejvyšší správní soud podle
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka neměla ve věci úspěch, nemá proto
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovaná sice měla ve věci plný úspěch, nevznikly jí však žádné
náklady nad rámec běžné úřední činnosti. Nejvyšší správní soud proto rozhodl tak,
že se žádnému z účastníků náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. září 2022
Mgr. Radovan Havelec
předseda senátu