ECLI:CZ:NSS:2022:4.AS.136.2022:78
sp. zn. 4 As 136/2022 - 78
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobců: a) Ing. P. D., b) P. N. a c) M.
N., všichni žalobci zast. JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., advokátkou, se sídlem Panská
895/6, Praha 1, proti žalovanému: Krajský úřad Středočeského kraje, se sídlem Zborovská 11,
Praha 5, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Bydlení Brandýs s.r.o., IČO: 107 02 458,
se sídlem Javorník 2, Proseč pod Ještědem, zast. Mgr. Petrem Sedlatým, advokátem, se sídlem
Vinohradská 2828/151, Praha 3, II) R. Č. a III) E. Č., proti rozhodnutí žalovaného ze dne
4. 11. 2019, č. j. 149438/2019/KUSK, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I)
proti výroku I. rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. 4. 2022, č. j. 43 A 13/2020 - 136,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Osoba zúčastněná na řízení I) je p ov in na zaplatit každému ze žalobců a), b) a c)
na nákladech řízení o kasační stížnosti 6.500 Kč do jednoho měsíce od právní moci
tohoto rozsudku, k rukám zástupkyně žalobců JUDr. Petry Humlíčkové, Ph.D.,
advokátky, se sídlem Panská 895/6, Praha 1.
III. Žalovaný n em á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osoby zúčastněné na řízení II) a III) n emaj í právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Městský úřad Brandýs nad Labem – Stará Boleslav rozhodnutím ze dne 14. 9. 2018,
č. j. OSÚÚPPP-79896/2018-JANJI, sp. zn. Výst. 23543/2017/JJ, povolil stavbu 4 bytových
domů a protihlukové zdi na pozemcích parc. č. XA, XB, XC v k. ú. B. n. L.
[2] Žalovaný výrokem a) v záhlaví uvedeného rozhodnutí změnil toto rozhodnutí
stavebního úřadu v části výroku na str. 1 tak, že bytové domy budou obsahovat celkem 303 bytů
(168 + 45 + 45 + 45) a na str. 3 do výčtu účastníků řízení, na něž se vztahuje rozhodnutí
správního orgánu, doplnil AMZ Financial Group, s.r.o. Výrokem b) zamítl podle §92 odst. 1
zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, odvolání několika odvolatelů jako nepřípustné.
[3] Žalobce a) a žalobci b) a c) brojili proti rozhodnutí žalovaného žalobami obsahujícími
stejnou argumentaci. Žalobce a) upozornil, že je vlastníkem pozemku vzdáleného od povolené
stavby pouze cca 30 metrů. Žalobci b) a c) uvedli, že jsou vlastníky nemovitosti na pozemku
vzdálené od povolované stavby pouze cca 6 metrů. Jsou tak vystaveni negativním vlivům
stavebních prací a bezprostředně ohroženi případným požárem, který se může rozšířit
z povolované stavby v důsledku nesprávně posouzené požární bezpečnosti této stavby. Namítli
pochybení stavebního úřadu spočívající v tom, že okruh účastníků vymezil pouze na mezující
sousedy. Stavební úřad se žalobci nejednal jako s účastníky řízení. Žalobci stejně jako jiné dotčené
osoby tak neměli v řízení možnost hájit svá práva a zájmy, čímž došlo k zásahu do jejich práva
na spravedlivý proces. Žalovaný až v rámci odvolacího řízení na základě změny v požárně
bezpečnostním řešení změnil využívání části povolované stavby. Nepožadoval po stavebníku
úpravu projektové dokumentace, která je tak v rozporu s požárně bezpečnostním řešením
i vydaným rozhodnutím. Veškerá závazná stanoviska dotčených orgánů státní správy jsou vydána
k projektové dokumentaci, která je rozporná s napadeným rozhodnutím.
[4] Sdělení k žádosti o přezkoumání závazného stanoviska vydané Generálním
ředitelstvím Hasičského záchranného sboru ČR (dále též „GŘ HZS“) ze dne 26. 7. 2019,
č. j. MV-9135-6/PO-OVL-2019, poukázalo na celou řadu nezákonností v předloženém
požárně bezpečnostním řešení i závazném stanovisku Hasičského záchranného sboru
Středočeského kraje ze dne 8. 9. 2017, č. SB 695-2/2017/PD. Toto závazné stanovisko
však nezrušilo, protože vycházelo z nesprávného výkladu §4 odst. 9 stavebního
zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon). Žalobci
poukázali na veřejnou metodiku Ministerstva pro místní rozvoj ze září 2019, která výslovně
dovozuje použití §4 odst. 9 stavebního zákona pouze na přezkum závazného stanoviska
v přezkumném řízení a nikoliv v řízení odvolacím.
[5] Žalobci dále upozornili, že stavebník v rámci odvolacího řízení doplnil spis o nové
požárně bezpečnostní řešení zpracované J. M. v červenci 2019 a nové závazné stanovisko
Hasičského záchranného sboru ze dne 30. 7. 2019, č. SB – 434-2/2019/PD, kterým dokládá
odstranění vytýkaných vad. Ve svých námitkách žalobci obsáhle argumentovali, proč upravené
bezpečnostní řešení neodstraňuje všechny vytýkané vady. Žalovaný však v rozporu s požadavkem
§149 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, nepředložil nové závazné stanovisko
k přezkumu nadřízenému orgánu, ale sám jej posoudil jako věcně správné. Závěrem žalobci
namítli, že stavební úřad nezákonně upustil od ústního jednání.
[6] Krajský soud řízení o žalobě žalobce a) a řízení o žalobě žalobců b) a c) vedené spojil
ke společnému řízení.
[7] Krajský soud následně v záhlaví uvedeným rozsudkem výrok a) rozhodnutí žalovaného
zrušil, věc mu vrátil v tomto rozsahu k dalšímu řízení (výrok I. rozsudku) a ve zbytku žaloby
odmítl a rozhodl o nákladech řízení. Konstatoval, že žalobci byli jakožto vlastníci sousedních
pozemků nebo staveb, kteří mohli být na svých právech přímo dotčeni, ve správním řízení
považováni za vedlejší účastníky řízení podle §109 písm. e) a f) stavebního zákona. S poukazem
na §65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) konstatoval, že žalobci
nemohou brojit proti výroku napadeného rozhodnutí, kterým žalovaný zamítl odvolání jiných
osob pro nepřípustnost a který se žalobců nijak nedotýká. Žalobci jsou oprávněni hájit pouze svá
práva, nikoli práva ostatních (byť i opomenutých) účastníků stavebního řízení. Soud proto odmítl
žaloby žalobců směřující proti výroku b) napadeného rozhodnutí podle §46 odst. 1 písm. c)
s. ř. s. a věcně je projednal pouze v rozsahu směřujícím proti výroku a) rozhodnutí žalovaného.
[8] GŘ HZS k žádosti o potvrzení či změnu závazného stanoviska podle §149 odst. 5
správního řádu vydalo sdělení, ve kterém závazné stanovisko HZS sice věcně posoudilo
a shledalo v něm podstatné nedostatky, zároveň však konstatovalo, že jej s ohledem na §4 odst. 9
stavebního zákona nemůže změnit ani zrušit. Krajský soud uvedl, že výkladem §4 odst. 9
stavebního zákona, ve znění účinném od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2020, se již podrobně zabýval
v rozsudku ze dne 10. 12. 2020, č. j. 55 A 34/2019 - 91, č. 4142/2021 Sb. NSS, a dospěl k závěru,
že zmíněné ustanovení nijak nedopadá na přezkoumání závazného stanoviska dotčeného orgánu
v řízení o odvolání proti rozhodnutí podle stavebního zákona, jestliže proti závaznému
stanovisku směřuje odvolací námitka. Možnost změny závazného stanoviska v odvolacím řízení
podle §149 odst. 5 správního řádu není §4 odst. 9 stavebního zákona jakkoliv dotčena
či limitována. Jestliže by po uplynutí jednoroční lhůty skutečně nebylo možné závazné stanovisko
k řádně uplatněné odvolací námitce změnit, byl by odvolatel zcela zbaven možnosti domoci
se úplného správního přezkumu v souladu se zásadou dvouinstančnosti. Podle soudu je zcela
neakceptovatelné, aby se žádný správní orgán nevypořádal s řádně uplatněnými odvolacími
námitkami.
[9] Krajský soud navázal, že GŘ HZS i žalovaný vyložili §4 odst. 9 stavebního zákona
chybně. Zvláštní právní úprava přezkumu závazných stanovisek obsažená ve stavebním zákoně
totiž nebránila „standardnímu“ přezkumu závazného stanoviska v odvolacím řízení postupem
podle §149 odst. 5 správního řádu. Shledalo-li GŘ HZS v závazném stanovisku HZS podstatné
vady, mělo jej samo změnit, tedy vydat nesouhlasné závazné stanovisko. Namísto toho
ale ponechalo původní vadné závazné stanovisko v platnosti. Závěr, podle kterého předložené
požárně bezpečnostní řešení není dostatečným podkladem pro posouzení požární bezpečnosti
navrhovaných bytových domů, tak zůstal pouhým konstatováním bez závazných procesních
důsledků. Taková situace je stěží akceptovatelná.
[10] Krajský soud dále přisvědčil žalobcům, že nové závazné stanovisko HZS a upravené
požárně bezpečnostní řešení odstranění vytčených vad nedokládají. Závazné stanovisko HZS
ze dne 30. 7. 2019 je totiž velice stručné a omezuje se pouze na konstatování souladu upraveného
požárně bezpečnostního řešení s příslušnými vyhláškami, aniž by obsahovalo úvahy, které HZS
k tomuto závěru vedly. Především však stanovisko nijak nereaguje na vady vytčené GŘ HZS
původnímu požárně bezpečnostnímu řešení stavby a nelze z něj seznat, zda byly tyto vady
odstraněny. Žalobcům je třeba přisvědčit, že sám žalovaný fakticky potvrdil, že k odstranění vad
nedošlo, neboť v napadeném rozhodnutí konstatoval, že původní a nové požárně bezpečnostní
řešení se od sebe liší pouze jedinou úpravou, jíž byla změna účelu užívání některých bytových
jednotek na sušárny tak, aby maximální počet bytových jednotek chráněných jednou únikovou
cestou nebyl větší než 12. Konstatování HZS, podle kterého je upravené požárně bezpečnostní
řešení nyní v souladu s požadavky příslušných vyhlášek, je tímto podstatně zpochybněno
a pro absenci vlastního odůvodnění je nepřezkoumatelné.
[11] Krajský soud nepřehlédl, že žalobci v žalobě nepravdivě tvrdí, že proti novému
závaznému stanovisku ze dne 30. 7. 2019 uplatnili v odvolacím řízení námitky. S ohledem
na povahu vytčených vad však měl žalovaný s ohledem na svou povinnost dbát na dodržování
právních předpisů a ochranu veřejného zájmu zajistit i bez konkrétní námitky, že stavební
povolení nebude vydáno, dokud nebudou takto podstatné nedostatky odstraněny. Ochrana
před požárně nebezpečnými stavbami představuje veřejný zájem, jehož ochranu by měly dotčené
orgány ve spolupráci se stavebním úřadem zajistit z úřední povinnosti, a to i bez návrhu
(§2 odst. 4 správního řádu). Zároveň nelze tvrdit, že by žalobci nebyli oprávněni v žalobě vznést
námitku nesprávného výkladu §4 odst. 9 stavebního zákona a s tím související námitku
neodstranění vad identifikovaných GŘ HZS.
[12] Nedostatečné hodnocení požární bezpečnosti stavby se potenciálně může promítnout
do vlastnických práv žalobců, neboť nelze vyloučit, že by jejich nemovitosti ve vzdálenosti 6 m
a 30 m od sporné stavby mohly být případným požárem šířícím se ze sporné stavby dotčeny.
Nelze proto tvrdit, že by se v tomto případě (na rozdíl od některých jejich jiných námitek
uplatněných v odvolání) žalobci ve všech částech uplatněné námitky jen pasovali do role
dohlížitele nad veřejným zájmem.
[13] K nesouhlasu žalobců s tím, že žalovaný na základě změny v požárně bezpečnostním
řešení (dále též „PBŘ“) změnil využívání části povolované stavby, krajský soud uvedl,
že se nejedná o skutečnost, která by mohla negativně zasáhnout do práv žalobců, a jedná se proto
o nedůvodnou námitku. Krajský soud nepřisvědčil ani námitce nezákonnosti postupu stavebního
úřadu spočívající v tom, že upustil od ústního jednání, neboť shledal, že odůvodnění tohoto
postupu ze strany stavebního úřadu i přes svou stručnost obstojí. Žalobci navíc ani v odvolání
nijak neupřesnili, jaké konkrétní skutečnosti měl podle nich stavební úřad zohlednit a projednat
při ústním jednání a o jaké skutečnosti opírají své tvrzení, že stavební úřad nezjistil dostatečně
skutečný stav věci.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření účastníků řízení
[14] Proti výroku I. uvedeného rozsudku krajského soudu podala osoba zúčastněná
na řízení I) (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost. S poukazem na nález Ústavního soudu
ze dne 1. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 871/21, stěžovatel namítl, že krajský soud ve věci rozhodl,
aniž by vyčkal vyjádření stěžovatele k věci samé. Vyjádření stěžovatele k návrhu žalobce a)
na vydání předběžného opatření a přiznání odkladného účinku žalobě krajský soud v odůvodnění
kasační stížností napadeného rozsudku nereflektoval, byť by v některých ohledech mohly mít
předestřené argumenty přesah i do merita věci. Krajský soud nereagoval na to, že stěžovatel
avizoval své vyjádření k věci samé. Tím krajský soud porušil procesní práva stěžovatele jako
osoby zúčastněné na řízení, zejména jeho právo vyjádřit se k věci samé.
[15] Stěžovatel v této souvislosti zdůraznil, že porušení jeho procesních práv v řízení
před krajským soudem mělo za následek nezákonné rozhodnutí ve věci samé. Pokud by totiž
krajský soud vyčkal vyjádření stěžovatele, byl by seznámen se zásadními argumenty stěžovatele
týkajícími se merita věci. Za podstatnou v tomto ohledu stěžovatel označil zejména argumentaci
týkající se požárně bezpečnostního řešení stavby. Podle stěžovatele nemohou obstát závěry
krajského soudu, že žalobci mohli být dotčeni na svých právech problematikou požárně
bezpečnostního řešení stavby, jelikož by jejich vlastnická práva k nemovitým věcem umístěným
ve vzdálenosti 6 m a 30 m mohla být tímto dotčena. Jak vyplývá z projektové dokumentace
a požárně bezpečnostního řešení stavby z roku 2017 a 2019, požárně nebezpečný prostor
stanovený v souladu s právními předpisy a příslušnými technickými normami se nachází výhradně
na pozemcích ve vlastnictví stěžovatele a žádným způsobem nezasahuje do nemovitých věcí
ve vlastnictví žalobců, ani se k nim nepřibližuje. K prokázání těchto skutečností stěžovatel
odkázal na koordinační situační výkres C. 02, jenž je součástí projektové dokumentace
ke stavebnímu povolení, na kterém je hranice požárně nebezpečného prostoru přehledně
zakreslena, a dále na znalecký posudek vypracovaný Ing. Josefem Setničkou, znalcem v oboru
požární ochrana, ze dne 9. 6. 2022, ze kterého vyplývá, že požárně nebezpečný prostor stavby byl
stanoven v souladu s právními předpisy a technickými normami.
[16] Pokud měl snad krajský soud pocit, že požárně bezpečnostní řešení stavby se může
dotýkat práv žalobců, měl si k tomu vyžádat odborné vyjádření či posudek. Je zde totiž rozdíl
mezi posouzením dotčení na právech prováděním stavby a posouzením dotčení požárně
bezpečnostním řešením stavby. Z ustálené rozhodovací praxe soudů vyplývá závěr, že ochrana
veřejných zájmů, v tomto případě požární bezpečnosti, je v rámci stavebního řízení
podle §4 stavebního zákona svěřena dotčeným orgánům a nikoli soukromým osobám. Žalobci
tak mohou chránit svá veřejná subjektivní práva správní žalobou pouze, pokud by stavebním
povolením mohli být dotčeni na svých právech, což v tomto případ nebylo z výše uvedených
důvodů naplněno.
[17] Krajský dále neměl přijmout argumenty žalobců, že výhrady GŘ HZS nebyly v opravném
požárně bezpečnostním řešení z roku 2019 napraveny. V této souvislosti stěžovatel odkázal
na stanovisko autorizované inženýrky pro oblast požární ochrany, paní Jitky Moravcové, autora
požárně bezpečnostního řešení stavby daného projektu, ze kterého vyplývá odstranění vytčených
nedostatků, nové stanovisko HZS Středočeského kraje a rovněž výše uvedený znalecký posudek.
Napadený rozsudek v tomto ohledu trpí nepřezkoumatelností, jelikož z něj není patrné,
proč nevzal v potaz vyjádření stěžovatele, resp. proč na jeho vyjádření, které mohlo mít zásadní
vliv na posouzení věci, nevyčkal. Z odůvodnění napadeného rozsudku dále není zřejmé, z jakého
důvodu soud dospěl k závěru, že žalobci mohou být dotčeni požárně bezpečnostním řešením
stavby, když z obsahu správního spisu vyplývá opak. Krajský soud nemohl sám posoudit,
zda mohou být nemovité věci žalobců dotčeny požárem v případě požáru bytových domů
a zda nové požárně bezpečnostní řešení z roku 2019 dokládá zhojení vytýkaných nedostatků
původní dokumentace z roku 2017. Krajský soud k posouzení těchto otázek měl ustanovit znalce
či vyžádat si odborné vyjádření.
[18] Skutkové zjištění krajského soudu, že vzdálenosti mezi stavbou bytových domů a hranicí
nemovitých věcí žalobců činí 6 m, resp. 30 m, neodpovídá skutečnosti. Vzdálenost
mezi nejbližším bytovým domem a rodinným domem žalobce a) činí 67,5 m (vzdálenost k hranici
pozemku pak 31,5 m) a nejmenší vzdálenost mezi bytovým domem a rodinným domem žalobců
b) a c) činí 14,75 m (k hranici pozemku pak 9,75 m). Kritérium vzdálenosti přitom bylo
pro rozhodnutí krajského soudu zcela zásadní a na základě tohoto kritéria byla nesprávně
posouzena věcná legitimace žalobců.
[19] Názor GŘ HZS o aplikovatelnosti §4 odst. 9 stavebního zákona byl potvrzen jednou linií
judikatury správních soudů (rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2020,
č. j. 10 A 73/2020 - 54). GŘ HZS postupovalo v souladu s §4 odst. 9 stavebního zákona.
Stavebník na namítané nedostatky promptně zareagoval a názory GŘ HZS reflektoval,
když nechal v roce 2019 vyhotovit nové požárně bezpečnostní řešení a požádal o vydání nového
závazného stanoviska, které reflektovalo nedostatky vytýkané GŘ HZS. Závěr krajského soudu,
že roční lhůta k přezkumu závazného stanoviska z právní úpravy nevyplývá, není správný.
[20] Závěrem stěžovatel uvedl, že v důsledku zrušení rozhodnutí žalovaného krajským
soudem došlo k narušení principu právní jistoty, jakož i dobré víry stavebníka (stěžovatele)
v existenci pravomocného a účinného stavebního povolení.
[21] Žalobci ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedli, že nález Ústavního soudu ze dne
1. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 871/21, na který stěžovatel odkazuje v souvislosti s tvrzeným
porušením svých práv, se týká skutkově odlišné věci. Vyjádřili nesouhlas se stěžovatelem
tvrzeným ztotožněním požárně nebezpečného prostoru s prostorem, ve kterém mohou být
dotčena práva ostatních vlastníků. Požárně nebezpečný prostor není jediným prostorem,
ve kterém se negativně projeví účinky požáru. Jedná se o prostor kolem hořící stavby, ve kterém
je nebezpečí přenesení požáru. Účelem požárně nebezpečného prostoru tak není vymezit prostor,
kde dochází k dotčení práv sousedních vlastníků, ale vymezit prostor, ve kterém je zakázáno
umísťovat další hořlavé objekty. Práva sousedních vlastníků pak budou dotčena negativními vlivy
požáru a jeho samotným hašením i mimo požárně nebezpečný prostor. Stěžovatelem namítaný
rozdíl ve vzdálenosti mezi nemovitostmi žalobců a povolovanou stavbou není markantní
a nezdůvodňuje jiné posouzení dotčenosti na právech vlastníků rodinných domů. Zásah
do veřejných subjektivních práv žalobců je reálný a přímý. Žalobci proto nevystupují v pozici
ochránce veřejného zájmu.
[22] Žalovaný ani osoby zúčastněné na řízení II) a III) se ke kasační stížnosti stěžovatele
nevyjádřili.
III. Posouzení kasační stížnosti
[23] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší
správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti dle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s.,
k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[24] Kasační stížnost není důvodná.
[25] Podle §4 odst. 9 stavebního zákona ve znění účinném, od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2020,
nezákonné závazné stanovisko dotčeného orgánu, vydané pro účely řízení podle tohoto zákona, lze zrušit
nebo změnit správním orgánem nadřízeným dotčenému orgánu pouze v rámci odvolacího řízení proti rozhodnutí,
které bylo závazným stanoviskem podmíněno, postupem podle §149 odst. 4 správního řádu. Na postup
nadřízeného správního orgánu se přiměřeně použijí ustanovení o přezkumném řízení podle §94 a násl. správního
řádu, včetně lhůt podle §96, s tím, že lhůta jednoho roku se počítá ode dne vydání závazného stanoviska
dotčeného orgánu.
[26] Podle §149 odst. 5 správního řádu, ve znění účinném, od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2020,
jestliže odvolání směřuje proti obsahu závazného stanoviska, vyžádá odvolací správní orgán potvrzení nebo změnu
závazného stanoviska od správního orgánu nadřízeného správnímu orgánu příslušnému k vydání závazného
stanoviska. Tomuto správnímu orgánu zasílá odvolání spolu s vyjádřením správního orgánu prvního stupně
a s vyjádřením účastníků. Po dobu vyřizování věci nadřízeným správním orgánem správního orgánu,
který je příslušný k vydání závazného stanoviska, lhůta podle §88 odst. 1 neběží.
[27] Podle odst. 6 téhož ustanovení v témže znění, nezákonné závazné stanovisko lze zrušit
nebo změnit v přezkumném řízení, k němuž je příslušný nadřízený správní orgán správního orgánu, který vydal
závazné stanovisko. Jestliže správní orgán při své úřední činnosti zjistí, že jiný správní orgán učinil nezákonné
závazné stanovisko, dá podnět správnímu orgánu příslušnému k přezkumnému řízení a vyčká jeho rozhodnutí.
[28] Nejvyšší správní soud se v prvé řadě zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti kasační
stížností napadeného rozsudku, kterou stěžovatel spatřoval v tom, že není zřejmé, proč soud
nevzal v potaz doručená vyjádření stěžovatele, resp. proč nevyčkal jeho vyjádření k věci samé.
Další důvod nepřezkoumatelnosti spatřoval stěžovatel v tom, že není zřejmé, z jakého důvodu
soud dospěl k závěru, že žalobci mohou být dotčeni požárně bezpečnostním řešením stavby.
[29] Za nepřezkoumatelná pro nedostatek důvodů jsou považována zejména taková
rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při hodnocení
skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal s argumenty účastníků řízení
(srov. např. rozsudek NSS ze dne 29. července 2004, č. j. 4 As 5/2003 - 52). Soudy však nemají
povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace (srov. rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2014,
č. j. 7 As 126/2013 - 19). Podstatné je, aby se správní soud ve svém rozhodnutí vypořádal
se všemi stěžejními námitkami účastníka řízení, což může v některých případech konzumovat
i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (srov. rozsudek NSS ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 7 Afs 85/2013 - 33). Nepřezkoumatelnost přitom není projevem nenaplněné subjektivní
představy stěžovatelů o tom, jak podrobně by měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní
překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí
(srov. rozsudek NSS ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24).
[30] Nejvyšší správní soud konstatuje, že napadený rozsudek takovými vadami netrpí,
neboť krajský soud se s veškerou žalobní argumentací vypořádal a své závěry řádně zdůvodnil.
Skutečnost, že se krajský soud přímo nevyslovil k vyjádření stěžovatele k návrhu žalobce a)
ze dne 16. 3. 2020 na přiznání odkladného účinku nebo předběžného opatření, nezakládá
nepřezkoumatelnost kasační stížností napadeného rozsudku, neboť v situaci, kdy krajský soud
rozhodl o věci samé a o tomto návrhu žalobce a) proto již nerozhodoval, nebylo již na místě,
aby se vypořádával s vyjádřením stěžovatele k tomuto návrhu žalobce a). Stěžovatelem
spatřovaný důvod nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatečném zdůvodnění dotčení žalobců
požárně bezpečnostním řešením stavby řešením stavby rovněž není dán, neboť krajský soud
tento svůj závěr v bodu 63 rozsudku dostatečně zdůvodnil, když konstatoval, že nedostatečné
zhodnocení požární bezpečnosti stavby se potenciálně může promítnout do vlastnických práv
žalobců, neboť nelze vyloučit, že by jejich nemovitost ve vzdálenosti 6 m a 30 m od sporné
stavby mohly být jejím případným požárem dotčeny.
[31] K námitce stěžovatele, v níž s poukazem na nález Ústavního soudu ze dne 1. 6. 2021,
sp. zn. III. ÚS 871/21, krajskému soudu vytýká, že ve věci rozhodl, aniž by vyčkal vyjádření
stěžovatele k věci samé, Nejvyšší správní soud v prvé řadě uvádí, že právní předchůdce
stěžovatele v postavení stavebníka, resp. osoby zúčastněné na řízení R. A. přípisem ze dne
10. 12. 2020 požádal krajský soud o zaslání žaloby. Krajský soud této žádosti vyhověl a zaslal
mu poučení, žalobu, vyjádření k žalobě a repliku. Tyto písemnosti mu byly doručeny dne
14. 12. 2020. Přípisem ze dne 22. 12. 2020 R. A. soudu sdělil, že jakožto stavebník uplatňuje své
právo být osobou zúčastněnou na řízení a využívat s tím spojená práva. Přípisem ze dne
12. 1. 2021 se R. A. k věci vyjádřil a podáním ze dne 25. 2. 2021 své vyjádření doplnil. Dne
5. 8. 2021 a 12. 10. 2021 R. A. do soudního spisu nahlédl prostřednictvím svého zmocněnce.
[32] Následně již stěžovatel dne 1. 3. 2022 zaslal krajskému soudu oznámení o uplatnění svých
práv jakožto osoby zúčastněné, neboť od R. A. nabyl předmětné nemovitosti spolu se záměrem,
který je předmětem stavebního povolení. Ve dnech 8. 3., 9. 3. a 8. 4. 2022 nahlížel do spisu. Dne
14. 4. 2022 se stěžovatel vyjádřil k návrhu žalobce a) na vydání předběžného opatření a návrhu
na přiznání odkladného účinku, v němž mimo jiné uvedl, že k meritu věci se vyjádří následně.
Poté již krajský soud ve věci dne 19. 4. 2022 rozhodl.
[33] V návaznosti na výše uvedené Nejvyšší správní soud konstatuje, že právní předchůdce
stěžovatele byl o řízení informován, bylo mu umožněno se k věci vyjádřit a tohoto svého práva
využil. Po převodu vlastnictví z R. A. na stěžovatele se stěžovatel stal právním nástupcem R. A.
v soudním řízení, a tím i osobou zúčastněnou na řízení. Došlo tedy k singulární sukcesi,
v důsledku které stěžovatel vstoupil do řízení na místo R. A. Nejvyšší správní soud ostatně již
ve svém rozsudku ze dne 31. 3. 2008, č. j. 8 As 20/2006 - 129, č. 1601/2008 Sb. NSS),
konstatoval, že „[o]sobou zúčastněnou na řízení dle §34 odst. 1 s. ř. s. je i subjekt, na který přešla příslušná
práva a povinnosti i v průběhu řízení před soudem, včetně případů singulární sukcese.“ Ten, kdo nastupuje
do řízení na místo dosavadního účastníka řízení, musí přijmout stav řízení, jaký tu je v době jeho
nástupu do řízení, to platí přiměřeně i pro osoby zúčastněné na řízení (§107a odst. 3, §107
odst. 4 o. s. ř. ve spojení s §64 s. ř. s.). Jestliže tedy stěžovatel vstoupil do řízení poté, co se jeho
právní předchůdce v postavení osoby zúčastněné na řízení k věci již vyjádřil, je třeba vycházet
z toho, že osoba zúčastněná na řízení se již k věci vyjádřila. Nejednalo se tedy o situaci, kdy
by stěžovatel nebyl informován o probíhajícím řízení a nebylo mu umožněno vyjádřit
se k projednávané věci, jak tomu bylo v nálezu sp. zn. II. ÚS 310/04, na který stěžovatel
poukazuje prostřednictvím nálezu téhož soudu ze dne 1. 6. 2021, sp. zn. III. ÚS 871/21. Nejvyšší
správní soud dále uvádí, že stěžovatel měl nejpozději ode dne 1. 3. 2022, kdy zaslal krajskému
soudu oznámení o uplatnění svých práv jakožto osoby zúčastněné na řízení, resp. ode dne
8. 3. 2022, kdy poprvé nahlížel do spisu, dostatek času (více jak 5 týdnů) se vyjádřit k věci samé,
resp. doplnit vyjádření podané již jeho právním předchůdcem, pokud to považoval za potřebné.
[34] Přestože krajský soud nepochybil, když za dané situace rozhodl, aniž by vyčkal vyjádření
stěžovatele k věci samé, s ohledem na to, že stěžovatel v podání ze dne 14. 4. 2022 avizoval
své vyjádření samé, se zdejšímu soudu jako vhodnější a ke stěžovateli vstřícnější jeví postup,
kdy by stěžovatele vyzval k urychlenému vyjádření, resp. mu k tomu stanovil krátkou lhůtu,
neboť krajský soud evidentně hodlal s ohledem na procesní stadium věci a návrh žalobce a)
na přiznání odkladného účinku nebo předběžného opatření ve věci urychleně rozhodnout.
[35] Rozhodující důvod pro zrušení výroku a) rozhodnutí žalovaného bylo neodstranění vad
závazného stanoviska HZS. Došlo totiž k tomu, že GŘ HZS ve svém sdělení ze dne 26. 7. 2019
shledalo, že předložené požárně bezpečnostní řešení není podle §41 odst. 4 vyhlášky o požární
prevenci dostatečným podkladem pro posouzení požární bezpečnosti navrhovaných bytových
domů a nejsou zde řádně a dostatečně řešeny technické podmínky požární ochrany. GŘ HZS
však na základě svého výkladu §4 odst. 9 stavebního zákona dospělo k závěru, že nemůže
závazné stanovisko HZS zrušit ani změnit, jelikož již uplynula lhůta jednoho roku od jeho vydání.
Tento výklad krajský soud vyhodnotil jako nezákonný. Jak bude dále uvedeno, na existenci
tohoto důvodu pro zrušení rozhodnutí žalovaného argumentace stěžovatele nic nemění. Nelze
proto stěžovateli přisvědčit ani v tom, že nevyčkání na jeho vyjádření zatížilo řízení před krajským
soudem vadou mající vliv na rozhodnutí o věci.
[36] Stěžovatelem zmíněná skutečnost, že požárně nebezpečný prostor nezasahuje
na pozemky žalobců, představuje pouze jeden z aspektů komplexní problematiky požární
bezpečnosti předmětné stavby. Požárně nebezpečný prostor je relevantní především z hlediska
vymezení odstupových vzdáleností mezi stavbami z hlediska požární bezpečnosti. O správnosti
vymezení požárně nebezpečného prostoru lze navíc mít vážné pochyby v situaci, kdy GŘ HZS
v uvedeném sdělení mimo jiné uvedlo, že v požárním řešení stavby nejsou dostatečným
způsobem stanoveny odstupové vzdálenosti a provedeno vymezení požárně nebezpečného
prostoru. Dále nejsou uvedeny požárně nebezpečné prostory stávajících okolních staveb a jejich
vzdálenosti od posuzovaných objektů bytových domů. Není tedy provedeno dostatečné
zhodnocení odstupových vzdáleností od stávajících okolních staveb a jejich případný vliv
na navrhovanou stavbu. Ve sdělení GŘ HZS ze dne 26. 7. 2019 jsou navíc uvedeny další vady
požárně bezpečnostního řešení stavby. S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud
konstatuje, že argumentace stěžovatele ohledně požárně nebezpečného prostoru nevyvrací závěr
krajského soudu, že nedostatečné hodnocení požární bezpečnosti stavby se potencionálně může
promítnout do vlastnických práv žalobců.
[37] Stěžovateli lze přisvědčit potud, že je rozdíl mezi posouzením dotčení na právech
prováděním stavby a posouzením dotčením požárně bezpečnostním řešením stavby. Jedná
se totiž vskutku o odlišné působení posuzované stavby na práva vlastníků okolních nemovitostí.
Nejvyšší správní soud zjistil k námitce stěžovatele o nesprávnosti skutkového zjištění krajského
soudu ohledně vzdálenosti mezi povolovanou stavbou bytových domů a nemovitostmi
žalobců z Katastrálního situačního výkresu C.03 ze dne 3. 8. 2017, který je jako součást
projektové dokumentace v měřítku 1:500 založen ve spisech správních orgánů, že vzdálenost
mezi pozemkem žalobců b) a c) parc. č. XD v k. ú. B. a stavebním objektem SO05 činí přibližně
8 m, vzdálenost mezi rodinným domem těchto žalobců na pozemku X v k. ú. B. a tímto
stavebním objektem činí přibližně 15 m. Vzdálenost mezi pozemkem žalobce a) p. č. XE v k. ú.
B. a stavebním objektem SO02 C činí přibližně 37 m, vzdálenost mezi rodinným domem žalobce
a) na pozemku p. č. X v k. ú. B. a tímto stavebním objektem činí přibližně 65 m. Tyto vzdálenosti
se tedy vskutku liší od vzdáleností, z nichž vycházel krajský soud při posouzení věci (6 m a 30 m).
Přinejmenším vzdálenost cca. 8 m mezi pozemkem žalobců b) a c) a povolovanou stavbou
čtyřpodlažního bytového domu nicméně Nejvyšší správní soud považuje za natolik krátkou,
že skutečně nelze vyloučit dotčení práv těchto žalobců požárně bezpečnostním řešením stavby,
resp. případným požárem. K tomuto závěru není třeba vyhotovovat odborné vyjádření
či posudek, neboť to, že ohrožení případným požárem a jeho hašením je na takto krátkou
vzdálenost dáno, považuje Nejvyšší správní soud za obecně známou skutečnost. Závěr krajského
soudu o možném ohrožení nemovitostí žalobců b) a c) požárem ze sporné stavby proto obstojí.
[38] V případě žalobce a) činí vzdálenosti mezi jeho pozemkem a povolovanou stavbou 37 m.
Tuto vzdálenost již považuje Nejvyšší správní soud za hraniční z hlediska možného dotčení práv
požárně bezpečnostním řešením stavby a spíše se přiklání k tomu, že na takovouto vzdálenost
již ohrožení požárně bezpečnostním řešením stavby není zcela zjevné. Vzhledem k tomu,
že došlo ke spojení věcí, žaloby obsahují totožnou argumentaci a vzdálenost mezi nemovitostí
žalobců b) a c) od stavby je natolik krátká, že vskutku nelze vyloučit dotčení případným požárem
stavby, obstojí ve vztahu k posouzení věci jako celku závěr krajského soudu o ohrožení
vlastnictví žalobců případným požárem, resp. dotčení jejich vlastnických práv požárně
bezpečnostním řešením stavby. Na tom již nic nemění, zda je toto ohrožení, resp. dotčení
na právech dané také v případě žalobce a). Přinejmenším ve vztahu k žalobcům b) a c) tedy platí,
že mohou být stavebním povolením (rozhodnutím žalovaného), konkrétně z důvodu požárně
bezpečnostního řešení dotčeni na svých veřejných subjektivních právech, a nelze proto přisvědčit
námitce stěžovatele, v níž tvrdí opak.
[39] Krajský soud v bodu 58 kasační stížností napadeného rozsudku konstatoval, že závazné
stanovisko HZS ze dne 30. 7. 2019 je velice stručné a omezuje se pouze na konstatování souladu
upraveného požárně bezpečnostního řešení s příslušnými vyhláškami, aniž by obsahovalo úvahy,
které k tomuto závěru vedly. Nereaguje na vady vytčené GŘ HZS původnímu požárně
bezpečnostnímu řešení stavby a nelze z něj seznat, zda byly tyto vady odstraněny. Nejvyšší
správní soud se po zhodnocení obsahu tohoto závazného stanoviska a sdělení GŘ HZS ze dne
26. 7. 2019 s tímto závěrem krajského soudu plně ztotožňuje.
[40] V odůvodnění závazného stanoviska HZS ze dne 30. 7. 2019 je totiž uvedeno, že HZS
Středočeského kraje vycházela při jeho vydání z požárně bezpečnostního řešení zpracovaného J.
M., datum zpracování 7/2019. Dále je v něm uvedeno pouze následující: „Posouzením předložené
projektové dokumentace dle ustanovení §46 odst. 1 vyhlášky č. 246/2001 Sb., o stanovení podmínek požární
bezpečnosti a výkonu státního požárního dozoru (vyhláška o požární prevenci), ve znění
vyhlášky č. 221/2014 Sb., v rozsahu výše uvedených podkladů dospěl HZS Středočeského kraje k závěru,
že požárně bezpečnostní řešení splňuje obsahové náležitosti dle ustanovení §41 vyhlášky o požární prevenci.
Z obsahu posouzeného požárně bezpečnostního řešení vyplývá, že jsou splněny technické podmínky požární ochrany
kladené na danou stavbu vyhláškou č. 23/2008 Sb., o technických podmínkách požární ochrany staveb ve znění
vyhlášky č. 268/2011 Sb.“
[41] GŘ HZS přitom ve svém sdělení ze dne 26. 7. 2019 k žádosti o přezkoumání závazného
stanoviska vytýká předloženému požárně bezpečnostnímu řešení stavby (dále též „PBŘ“) celou
řadu nedostatků v rozporu s §41 odst. 2 písm. b), c), d), e), f), g), h), j) a l)
vyhlášky č. 246/2001 Sb., o stanovení podmínek požární bezpečnosti a výkonu státního
požárního dozoru (vyhláška o požární prevenci).
[42] Poukázalo na nedostatečný popis stavby z hlediska stavebních konstrukcí. Uvedlo,
že v návaznosti na hodnocení požární odolnosti nosných konstrukcí střech není z požárně
bezpečnostního řešení jasné, zda jsou objekty zastřešeny sedlovou střechou s dřevěnou nosnou
konstrukcí v celém jejich rozsahu nebo jsou v místě chráněné únikové cesty zastřešeny i plochou
střechou s železobetonovou nosnou konstrukcí, jelikož v požárně bezpečnostním řešení jsou
uvedeny obě varianty. Dále není dostatečně uvedeno rozdělení stavby do požárních úseků.
V rámci rozdělení stavby do požárních úseků je uveden jejich výčet, ve kterém však nejsou
uvedeny požární úseky šachet sloužící pro odkouření plynových kotelen, větrání chráněných
únikových cest a rozvod elektroinstalací. Grafické označení hranic požárních úseků bytů
v půdoryse 5. nadzemního podlaží bytových domů sekce E, F a G obsahuje nepřesnosti
a nekoresponduje s vymezením požárních úseků popsaným v textové části. V požárně
bezpečnostním řešení není dostatečně stanoveno požární riziko. U požárních úseků
nechráněných únikových cest není stanoveno výpočtové požární zatížení p
v
a je uvedeno pouze
nahodilé požární zatížení p
n
. Nejsou dostatečným způsobem zhodnoceny navržené stavební
konstrukce z hlediska požární odolnosti. Nejsou dostatečně stanoveny požární odolnosti
požárních ucpávek procházejících skrz požárně dělicí konstrukce požárních úseků prodejen
N1.10 a N1.11 sekce G. Nejsou zhodnoceny větrací mřížky umístěné v požárně dělicích
konstrukcích podle čl. 9.2.5 a 9.2.6 ČSN 73 0810. Mimo chráněné únikové cesty se nosné
konstrukce střech nacházejí nad stropy bez požární odolnosti, a nosné konstrukce střech tak musí
samy splnit požadovanou požární odolnost. Nejsou dostatečným způsobem zhodnoceny
navržené stavební hmoty z hlediska stupně hořlavosti. Nejsou stanoveny požadavky na třídu
reakce na oheň výplní parapetů a teras, plnících funkci balkónů či lodžií.
[43] V požárně bezpečnostním řešení dále dle GŘ HZS není dostatečným způsobem
zhodnocena evakuace osob a vybavení únikových cest. V bytových domech sekce B, D, E, F a G
není navržen dostatečný počet chráněných únikových cest. V PBŘ je rozpor ve zhodnocení
větrání chráněných únikových cest typu B. Není dostatečně zhodnocena šířka únikových cest,
chybí uvedení jejich skutečné šířky. V požárních úsecích sklepů v bytových domech sekce E a F
jsou překročeny mezní délky nechráněných únikových cest vedoucích do chráněných únikových
cest nebo přímo na venkovní prostranství, např. únik ze sklepní kóje 3.00.SK.38 v sekci E
a ze sklepní kóje 5.00.SK.49 v sekci F. Z požárních úseků sklepů v sekci D a E se uniká
do chráněných únikových cest dveřmi otvíranými proti směru úniku, což je v rozporu s čl. 9.13.2
ČSN 73 0802.
[44] V požárně bezpečnostním řešení taktéž nejsou dostatečným způsobem stanoveny
odstupové vzdálenosti a provedeno vymezení požárně nebezpečného prostoru. Dále nejsou
uvedeny požárně nebezpečné prostory stávajících okolních staveb a jejich vzdálenosti
od posuzovaných objektů bytových domů. Není tedy provedeno dostatečné zhodnocení
odstupových vzdáleností od stávajících okolních staveb a jejich případný vliv na navrhovanou
stavbu.
[45] Dále není dostatečným způsobem zhodnocena přístupová komunikace k posuzovaným
objektům bytových domů a technická zařízení stavby z hlediska požadavků požární bezpečnosti.
Nejsou zhodnoceny zásady větrání plynových kotelen podle kap. 6 ČSN 07 0703. Nejsou
stanoveny podmínky umístění tepelných soustav a zařízení v bezpečné vzdálenosti od výrobků
třídy reakce na oheň B až F. Není jednoznačně stanoveno, jakými zařízeními bude
vzduchotechnické potrubí skutečně vybaveno pro zabránění šíření požáru do sousedních
požárních úseků v případě požáru. Na základě výše uvedených nedostatků GŘ HZS uzavřelo,
že předložené řešení požární bezpečnosti není v souladu s §41 odst. 4 vyhlášky o požární
bezpečnosti.
[46] Přiléhavý je rovněž závěr krajského soudu, že žalovaný fakticky potvrdil, že k odstranění
vad nedošlo, neboť v napadeném rozhodnutí konstatoval, že původní a nové požárně
bezpečnostní řešení se od sebe liší pouze změnou účelu užívání některých bytových jednotek
na sušárny tak, aby maximálně počet bytových jednotek chráněných jednou únikovou cestou
nebyl větší než 12.
[47] K poukazu stěžovatele na stanovisko J. M. a znalecký posudek Ing. Josefa Setničky
Nejvyšší správní soud uvádí, že pro posouzení věci z hlediska odstranění vad v požární
bezpečnosti stavby je rozhodující, že GŘ HZS se postupem podle §149 odst. 5 správního řádu
nevyjádřilo, zda jím zmíněné vady byly odstraněny a nepotvrdilo závazné stanovisko HZS ze dne
30. 7. 2019. Nelze totiž v průběhu odvolacího řízení vady vytýkané nadřízeným správním
orgánem závaznému stanovisku podřízeného orgánu odstranit dalším závazným stanoviskem
podřízeného správního orgánu, které již není posouzeno nadřízeným správním orgánem.
V projednávané věci navíc, jak již bylo uvedeno, ze závazného stanoviska HZS ze dne 30. 7. 2019
ani nevyplývá, že by vady v požární bezpečnosti stavby vytýkané GŘ HZS byly odstraněny,
resp. jakým způsobem. Za této situace, kdy není znám názor nadřízeného správního orgánu
(GŘ HZS), nelze než konstatovat, že závazné stanovisko HZS ze dne 30. 7. 2019,
ani stěžovatelem zmíněné stanovisko Jitky Moravcové a znalecký posudek Ing. Josefa Setničky
nemohou zhojit vadu řízení spočívající v nedodržení procesního postupu dle §149 odst. 5
správního řádu. Za situace, kdy GŘ HZS ve svém sdělení v průběhu odvolacího řízení
konstatovalo, že předložené požárně bezpečnostní řešení stavby není v souladu s §41 odst. 4
vyhlášky o požární bezpečnosti, bylo možné tento závažný nedostatek projektové dokumentace
stavby odstranit pouze závazným stanoviskem tohoto správního orgánu. K tomu
však v posuzované věci nedošlo.
[48] Za této situace nebylo na místě ohledně zhodnocení odstranění vytýkaných nedostatků
původního požárně bezpečnostního řešení z roku 2017 ustanovit znalce, či vyžádat odborné
vyjádření, jak se toho stěžovatel domáhá v kasační stížnosti, popř. provést další důkazy
stěžovatelem navržené, neboť tento postup by na absenci závazného stanoviska GŘ HZS
nic nezměnil. Stěžovatelem navržený postup by rovněž ve svém důsledku znamenal, že Nejvyšší
správní soud by zcela nahradil správní orgány, neboť by namísto správního orgánu k tomu
kompetentního (GŘ HZS) jako první posuzoval dostatečnost a správnost nového požárně
bezpečnostního řešení. Nejvyšší správní soud proto nepřisvědčil stěžovateli, že krajský soud
nesprávně přijal argumenty žalobců o tom, že výhrady GŘ HZS nebyly v PBŘ z roku 2019
napraveny.
[49] Při výkladu §4 odst. 9 stavebního zákona, ve znění účinném od 1. 1. 2018
do 31. 12. 2020, Nejvyšší správní soud předně uvádí, že žalovaný i GŘ HZS nesprávně dovodily
aplikovatelnost právě citovaného ustanovení již z důvodu přehlédnutí přechodných stanovení
k zákonu č. 225/2017 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a další související zákony, jímž
bylo ustanovení §4 odst. 9 do stavebního zákona s účinností od 1. 1. 2018 vloženo. Článek II.
bod 10. zákona č. 225/2017 Sb., v němž jsou obsažena přechodná ustanovení k novele
stavebního zákona, totiž stanoví, že [s]právní řízení, která nebyla pravomocně ukončena přede dnem nabytí
účinnosti tohoto zákona, dokončí stavební úřad podle dosavadních právních předpisů. V posuzované věci bylo
stavební řízení zahájeno podáním žádosti [právního předchůdce stěžovatele] o vydání stavebního
povolení, a to dne 7. 8. 2017 a je nesporné, že ke dni účinnosti zákona č. 225/2017 Sb.,
tj. k 1. 1. 2018 toto správní řízení nebylo pravomocně skončeno, protože se tak stalo až právní
mocí napadeného rozhodnutí žalovaného, tedy dne 17. 12. 2019 (dle doložky vyznačené
na originálu uvedeného rozhodnutí založeném ve spise žalovaného). Je tedy zřejmé,
že na stavební řízení, včetně řízení odvolacího, které zahrnuje i potvrzení či změnu závazného
stanoviska HZS napadeného v rámci odvolacích námitek, mělo být aplikováno přechodné
ustanovení obsažené v čl. II bod 10. zákona č. 225/2017 Sb., podle nějž mělo být postupováno
dle stavebního zákona ve znění účinném do 31. 12. 2017, které sporné ustanovení §4 odst. 9
neobsahovalo. Jakkoli ani krajský soud při posouzení věci tuto neaplikovatelnost §4 odst. 9
stavebního zákona ratione temporis nezohlednil, nelze z tohoto důvodu považovat napadený
rozsudek za nezákonný, neboť krajský soud ve výsledku dospěl ke správnému názoru
o neaplikovatelnosti §4 odst. 9 stavebního zákona, a to na základě správné úvahy.
[50] Nejvyšší správní soud potvrzuje názor krajského soudu, že správní řád umožňuje dvě
formy „přezkumu“ závazného stanoviska (v širším smyslu), a to v procesu potvrzení či změny
závazného stanoviska v odvolacím řízení podle §149 odst. 4 ve znění účinném do 31. 12. 2017
(resp. odst. 5 ve znění účinném do 31. 12. 2020, od 1. 1. 2021 se jedná o §149 odst. 7)
a v přezkumném řízení (přezkum ve vlastním smyslu slova) podle §149 odst. 5 správního řádu,
ve znění účinném do 31. 12. 2017 (resp. odst. 6 ve znění účinném do 31. 12. 2020,
poté je ustanovení shodného znění označeno jako §149 odst. 8). Na předmětné řízení zahájené
před 1. 1. 2018, které nebylo před tímto datem pravomocně skončeno, měl být aplikován správní
řád ve znění účinném do 31. 12. 2017 (čl. XLII bod 1. zákona č. 225/2017 Sb.).
[51] Žalobci v rámci svého odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí stavebního úřadu
zpochybnili zákonnost a správnost závazného stanoviska HZS ze dne 8. 9. 2017, které bylo
podkladem tohoto rozhodnutí. V odvolacím řízení proto bylo na místě postupovat podle §149
odst. 4 správního řádu, tj. předložit jej spolu se závazným stanoviskem nadřízenému orgánu
dotčeného orgánu a vyčkat vydání závazného stanoviska nadřízeného orgánu o změně
či potvrzení zpochybněného závazného stanoviska HZS. Tomuto postupu §4 odst. 9 stavebního
zákona, ve znění účinném od 1. 1. 2018 do 31. 12. 2020 nebrání, resp. nebránil by, ani kdyby byla
na věc aplikovatelná právní úprava účinná od 1. 1. 2018. Aplikace druhé věty §4 odst. 9
stavebního zákona by v těchto případech znamenala, že by po uplynutí jednoroční lhůty
již odvolatel neměl možnost domoci se nápravy nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně vyplývající z nezákonného závazného stanoviska. Nejvyšší správní soud považuje
stejně jako krajský soud za nepřípustné, aby se žádný správní orgán věcně nevypořádal s řádně
uplatněnými odvolacími námitkami, resp. aby nebylo možné v případě jejich důvodnosti zjednat
nápravu. Takovýto postup by totiž byl v rozporu s veřejným zájmem na povolování pouze řádně
posouzených staveb z příslušných hledisek a v neposlední řadě rovněž v rozporu se zásadou
legality, materiální pravdy a rovněž s ústavně zaručeným právem na spravedlivý proces a ochranu
vlastnického práva.
[52] Také doktrína zastává názor, že §4 odst. 9 stavebního zákona se nevztahuje na potvrzení
či změnu závazného stanoviska v rámci odvolacího řízení podle §149 odst. 5 správního řádu
(účinného od 1. 1. 2018). Nejvyšší správní se plně ztotožňuje se závěry uvedenými v článku
Josefa Vedrala (VEDRAL, J., K přezkumu závazných stanovisek podle novely stavebního
zákona. Stavební právo. Bulletin. 3/2017), v němž v prvé řadě zmínil, že úprava §4 odst. 9 až 11
stavebního zákona je pozměňovacím návrhem přijatým v Poslanecké sněmovně. Chybí k němu
důvodová zpráva a ani ze záznamů z projednávání návrhu zákona nelze vyčíst, jaké byly důvody
přijetí této úpravy a jaké byly úmysly jejích tvůrců. Autor dospěl k závěru, že z obsahu úpravy
obsažené v §4 odst. 9 stavebního zákona a ze vzájemného vztahu této úpravy k úpravě
přezkumu závazných stanovisek ve správním řádu vyplývá, že jde o speciální úpravu pouze
k §149 odst. 6 správního řádu, zatímco proces upravený v §149 odst. 5 správního řádu zůstal
touto úpravou nedotčen. Tento závěr opřel o několik důvodů. V prvé řadě uvedl, že ustanovení
§4 odst. 9 stavebního zákona odkazuje na §149 odst. 4 správního řádu, v němž od 1. 1. 2018
není upraven žádný postup, v rámci kterého by bylo možné rušit nebo měnit závazné stanovisko
(„přezkum“).
[53] Navázal, že v §4 odst. 9 stavebního zákona se upravuje zvláštní způsob změny
nebo zrušení nezákonného závazného stanoviska. V případě potvrzení či změny závazného
stanoviska v odvolacím řízení podle §149 odst. 5 správního řádu se ale na rozdíl od přezkumu
dle odst. 6 hodnotí závazné stanovisko jako takové, tzn. nejen zákonnost ale i věcná správnost.
Bylo by z praktického hlediska procesně neuskutečnitelné, pokud by se dospělo k závěru,
že postup dle §149 odst. 5 správního řádu je úpravou obsaženou v §4 odst. 9 stavebního zákona
vyloučen, jen pokud jde o přezkum zákonnosti závazného stanoviska, nikoli však, jde-li
o vypořádání námitek jeho věcné nesprávnosti, tedy že v důsledku omezení vyplývajícího
z §4 odst. 9 stavebního zákona se tento postup vztahuje jen na případnou nezákonnost, nikoliv
však též na případnou věcnou nesprávnost posuzovaného závazného stanoviska.
[54] Dalším důvodem, ze kterého vyplývá, že úprava obsažená v §4 odst. 9 stavebního zákona
vylučovala jen úpravu obsaženou v §149 odst. 6 správního řádu, je druhá věta tohoto odstavce.
Výsledkem postupu nadřízeného dotčeného orgánu podle §149 odst. 5 správního řádu,
při kterém se v rámci odvolacího řízení potvrzuje nebo mění závazné stanovisko, je úkon
nadřízeného správního orgánu, který je z obsahového i formálního hlediska opět závazným
stanoviskem. „S tím je z procesního hlediska neslučitelná úprava, která pro účely přezkumu závazného
stanoviska odkazuje na přiměřené použití ustanovení o přezkumném řízení, čímž se propůjčuje úkonu
přezkoumávajícího orgánu formu rozhodnutí, které je výsledkem přezkumného řízení.“ (viz cit. odborný
článek).
[55] Dalším důvodem, pro který je třeba §4 odst. 9 stavebního zákona pokládat za speciální
ustanovení pouze k §149 odst. 6 správního řádu, je skutečnost, že v §4 odst. 9 stavebního
zákona se mluví o zrušení nebo změně nezákonného závazného stanoviska dotčeného orgánu,
ale v případě podle §149 odst. 5 správního řádu nejde o postup, jehož výsledkem by mohlo být
zrušení nebo změna závazného stanoviska, nýbrž pouze potvrzení nebo změna.
[56] Pokud by ustanovení o lhůtě jednoho roku pro zahájení přezkumného řízení mělo platit
i pro postup v odvolacím řízení podle §149 odst. 5 správního řádu, mohlo by to (přinejmenším
v některých řízeních) vést k absurdnímu závěru, že takové hodnocení závazného stanoviska
v rámci odvolacího řízení již není možné vzhledem k uplynutí času, a to navzdory tomu,
že odvolání proti rozhodnutí podmíněnému závazným stanoviskem bude směřovat proti obsahu
závazného stanoviska. „Zejména ve složitých správních řízeních lhůta jednoho roku ode dne vydání závazného
stanoviska dotčeného orgánu často uplyne dříve, než bude vydáno prvostupňové rozhodnutí, které je oním
závazným stanoviskem podmíněno, případně alespoň dříve, než bude o odvolání proti tomuto rozhodnutí
rozhodovat odvolací orgán, který může o odvolání rozhodnout jen na základě posouzení závazného stanoviska
nadřízeným správním orgánem toho orgánu, který závazné stanovisko vydal, pokud odvolání směřuje,
ať již výlučně nebo mimo jiné, proti obsahu závazného stanoviska. Pokud by mělo platit, že po uplynutí jednoho
roku ode dne vydání závazného stanoviska už nelze obsah tohoto stanoviska v rámci odvolacího řízení s ohledem
na úpravu v §4 odst. 9 stavebního zákona přezkoumávat, vedl by takový výklad a z něj vycházející praxe
k nepřípustné a ničím neodůvodněné diskriminaci některých účastníků správních řízení odporující §7 odst. 1 větě
první a koneckonců i §2 odst. 4 správního řádu, neboť v některém správním řízení by odvolací orgán o odvolání
rozhodoval ještě před uplynutím jednoroční lhůty od vydání závazného stanoviska a pak by ho bylo možné v rámci
odvolacího řízení přezkoumávat, zatímco v jiném odvolacím řízení by o odvolání rozhodoval již po uplynutí této
lhůty, a pak by závazné stanovisko přezkoumávat možné nebylo. Taková situace by ostatně mohla nastat
i v rámci jednoho správního řízení, neboť všechna závazná stanoviska nebudou vydána ve stejný den a lhůty
pro jejich přezkum na základě §4 odst. 9 stavebního zákona by končily různě, takže některá závazná
stanoviska by v rámci odvolacího řízení bylo možné ještě přezkoumat a jiná už ne, což by byl další nejen absurdní
ale hlavně diskriminační důsledek takového výkladu. Ten, kdo podá včasné a přípustné odvolání, má procesní
subjektivní právo na to, aby se o jeho odvolání rozhodovalo stejným způsobem jako o odvolání každého jiného
účastníka řízení, který podal včasné a přípustné odvolání. Průběh odvolacího řízení a postup odvolacího orgánu
se nemůže lišit podle toho, jaká lhůta uplynula od vydání toho kterého závazného stanoviska, které bylo
podkladem rozhodnutí posuzovaného v odvolacím řízení, ale všechna odvolací řízení musejí probíhat podle stejných
pravidel.“ (cit. článek J. Vedrala).
[57] V návaznosti na výše uvedené zdejší soud konstatuje, že krajský soud dospěl
ke správnému závěru, že věta druhá §4 odst. 9 stavebního zákona míří pouze na případy,
kdy lze závazné stanovisko přezkoumat bez toho, že by bylo napadeno odvolací námitkou,
tj. na přezkum závazného stanoviska v přezkumném řízení, nikoli na případ, o který se jednalo
v posuzované věci, kdy žalobci v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí stavebního úřadu
brojili rovněž proti závaznému stanovisku a bylo proto na místě postupovat podle §149 odst. 5
správního řádu. Také Nejvyšší správní soud považuje za ústavně konformní výklad, že zvláštní
úprava přezkumu závazných stanovisek obsažená v §4 odst. 9 stavebního zákona se nedotýká
posouzení závazného stanoviska v odvolacím řízení postupem podle §149 odst. 5 správního řádu
a časově jej nelimituje. Jako pomocný argument lze poukázat též na další vývoj právní úpravy,
kdy další novelou stavebního zákona provedenou zákonem č. 403/2020 Sb., poněkud
zavádějícím způsobem formulované ustanovení §4 odst. 9, které „zmátlo“ v posuzované věci
správní orgány, bylo upraveno novou formulací obsaženou v §4 odst. 11 stavebního zákona,
ve znění účinném od 1. 1. 2021 s obdobným obsahem, avšak nyní již jednoznačně směřující
pouze k přezkoumání zákonnosti závazného stanoviska v přezkumném řízení.
[58] Výše uvedené závěry nezpochybňuje ani poukaz stěžovatele na rozsudek Městského
soudu v Praze ze dne 2. 9. 2020, č. j. 10 A 73/2020 - 54, který dospěl k závěru, že §4 odst. 9 věta
poslední stavebního zákona neumožňuje přezkum závazného stanoviska v rámci odvolacího
řízení podle §149 odst. 5 správního řádu po uplynutí lhůty podle §96 správního řádu. Nejvyšší
správní soud konstatuje, že městský soud v tomto rozsudku nepřihlédl ke všem výše uvedeným
skutečnostem v souvislostech, které je třeba zohlednit při aplikaci §4 odst. 9 stavebního zákona
na přezkum závazných stanovisek podle §149 odst. 5 a 6 správního řádu. Nejvyšší správní soud
proto uzavírá, že důvodná není ani námitka stěžovatele o pochybení krajského soudu při výkladu
§4 odst. 9 stavebního zákona. Krajský soud se namísto toho správně opřel o rozsudek téhož
krajského soudu ze dne 10. 12. 2020, č. j. 55 A 34/2019 - 91, který byl v rámci sjednocovací
činnosti tohoto soudu schválen plénem Nejvyššího správního soudu jako správný a publikován
pod č. 4142/2021 Sb. NSS.
[59] K argumentaci stěžovatele, že zrušením rozhodnutí žalovaného krajským soudem došlo
k narušení principu právní jistoty, jakož i dobré víry stavebníka (stěžovatele) v existenci
pravomocného a účinného stavebního povolení, Nejvyšší správní soud uvádí, že zrušením výroku
a) rozhodnutí žalovaného do práv stěžovatele vyplývajících z rozhodnutí žalovaného nepochybně
zasaženo bylo, neboť stěžovatel tato práva pozbyl. Nejvyšší správní soud má pochopení
pro ekonomicky složitou situaci stěžovatele, popsanou v návrhu na přiznání odkladného účinku
stížnosti, která nastala v důsledku zrušení výroku a) rozhodnutí žalovaného. Zrušení rozhodnutí
žalovaného však představuje právem předpokládaný zásah v důsledku soudního přezkumu,
neboť byla zjištěna výše popsaná závažná vada při vypořádání námitek žalobců ohledně
závazného stanoviska mající za následek nezákonnost rozhodnutí žalovaného. Jedná se tudíž
o opodstatněný zásah do právní sféry stěžovatele, k němuž krajský soud přistoupil v zájmu
ochrany práv žalobců. Nejvyšší správní soud dodává, že ochranu vlastníků sousedních
nemovitostí a veřejnosti zajištěním požární bezpečnosti staveb nelze chápat jako marginální
či pouze formální aspekt staveb, nýbrž jako součást smyslu a účelu veřejného stavebního práva
od jeho počátku.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[60] Nejvyšší správní soud shledal nedůvodnými všechny stěžovatelem uplatněné námitky,
kasační stížnost je proto nedůvodná. Nejvyšší správní soud tedy dle §110 odst. 1 věty druhé
s. ř. s. kasační stížnost zamítl.
[61] O nákladech řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §60
odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Procesně úspěšní žalobci mají právo na náhradu odměny
právního zástupce za dva úkony právní služby (převzetí a příprava zastoupení, vyjádření
ke kasační stížnosti ze dne 1. 7. 2022), podle §11 odst. 1 písm. a) a d) a §9 odst. 4 písm. d)
ve spojení s §7 vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátní tarif] ve výši 3.100 Kč. S ohledem
na skutečnost, že zástupkyně žalobců společně zastupovala tři žalobce, náleží za každého
ze žalobců odměna snížená o 20% podle §12 odst. 4 advokátního tarifu, tj. celkem 14.880 Kč.
Žalobci se dále prostřednictvím své zástupkyně dne 26. 5. 2022 vyjádřili k návrhu stěžovatele
na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti. Za tento úkon náleží každému ze žalobců
náhrada odměny zástupkyně ve výši jedné poloviny standardní mimosmluvní odměny,
tj. 1.240 Kč [ §11 odst. 3 ve spojení s §11 odst. 2 písm. a) advokátního tarifu], celkem
tedy 3.720 Kč. Odměna zástupkyně žalobců tak činí celkem 18.600 Kč. Dále zástupkyni žalobců
náleží ke každému z těchto dvou úkonů právní služby náhrada hotových výdajů ve výši 300 Kč
(§13 odst. 4 advokátního tarifu), tj. 900 Kč, a celkem tedy odměna a náhrada hotových výdajů
činí 19.500 Kč. Jelikož zástupkyně žalobců nedoložila, že je plátkyní DPH, odměna a náhrada
hotových výdajů se o částku odpovídající této dani nezvyšuje. Celkově tedy je stěžovatel,
který nebyl ve věci úspěšný, povinen zaplatit na nákladech řízení o kasační stížnosti každému
ze žalobců a), b) a c) 6.500 Kč, celkem tedy 19.500 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto
rozsudku, k rukám jejich zástupkyně.
[62] Žalovanému nevznikly v řízení o kasační stížnosti žádné uplatnitelné náklady řízení.
[63] Osoba zúčastněná na řízení má podle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu jen těch
nákladů řízení, které jí vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil. V tomto
řízení však osobám zúčastněným na řízení II) a III) žádná povinnost uložena nebyla a Nejvyšší
správní soud neshledal ani jinou okolnost zvláštního zřetele hodnou, a proto tyto osoby
zúčastněné na řízení nemají právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. srpna 2022
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu