ECLI:CZ:NSS:2022:4.AS.28.2022:131
sp. zn. 4 As 28/2022-131
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: PRAGON s.r.o.,
IČ 26454238, se sídlem Imrychova 883/9, Praha 4, zast. JUDr. Petrem Folprechtem, advokátem,
se sídlem Nádražní 344/23, Praha 5, proti žalovanému: 1) Státní zemědělská a potravinářská
inspekce, Ústřední inspektorát, se sídlem Květná 15, Brno, 2) Státní zemědělská
a potravinářská inspekce, Inspektorát v Praze, se sídlem Za Opravnou 300/6, Praha 5,
3) Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, o žalobě na ochranu před
nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 5. 1. 2022, č. j. 11 A 179/2021-154,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Dosavadní průběh řízení
[1] Žalobou ze dne 31. 8. 2021 se žalobkyně domáhala ochrany před nezákonným zásahem
žalovaného, který spatřovala v tom, že houba coriolus versicolor (outkovka pestrá), jako jedna
ze složek doplňku stravy, který žalobkyně v rámci své obchodní činnosti prodává, je jednak
zapsána v tzv. systému RASFF (Rapid Alert System for Food and Feed; Systém rychlého
varování pro potraviny a krmiva) a jednak považována za potravinu nového typu, přičemž
je uvedena v seznamu (katalogu) označeném jako „Novel food catalogue“, který je doplňován
na podnět expertní skupiny Evropské komise CAFAB (Competent Authority Food Assesment
Body).
[2] Městský soud v Praze usnesením ze dne 5. 1. 2022, č. j. 11 A 179/2021-154, tuto žalobu
odmítl pro opožděnost. Podstatou popsaného zásahu je totiž podle něho jednorázový faktický
úkon, jímž došlo k zaevidování informací o coriolus versicolor v katalogu a v systému RASFF,
byť jsou tyto údaje stále v těchto registrech uvedeny, a účinky namítaného zásahu tedy i nadále
trvají. Nelze však akceptovat výklad, že se jedná o trvající zásah, neboť k předmětnému zásahu
mohlo dojít pouze tím, že v určitý (jeden) okamžik byl produkt coriolus versicolor zaevidován
v databázích sloužících k varování před nebezpečnými potravinami. V daném případě se nejedná
o kontinuální konání či naopak nečinnost správního orgánu v tom smyslu, že by tímto způsobem
byl udržován namítaný protiprávní stav, tedy nezákonný zásah.
[3] Žalobou popsaný zásah je tedy podle městského soudu jednorázovým zásahem s trvajícími
následky, nikoliv zásahem trvajícím. V této souvislosti městský soud vycházel z judikatury
vztahující se k zápisu údajů do katastru nemovitostí záznamem. Ze skutkových tvrzení uvedených
v žalobě přitom vyplývá, že žalobkyně podala žalobu až po marném uplynutí subjektivní
i objektivní lhůty, v níž tak mohla učinit. Jestliže žalobkyně tvrdí, že dopisem ze dne 11. 11. 2013
byla informována o zveřejnění coriolus versicolor v katalogu, a zejména že dne 24. 7. 2019 nabylo
právní moci rozhodnutí, které zrušilo předchozí rozhodnutí jakožto podklad pro provedení
zápisu v systému RASFF, je zřejmé, že nejpozději ke dni 24. 7. 2019 se dozvěděla o nezákonném
zásahu. Subjektivní dvouměsíční lhůta pro podání žaloby proto uplynula nejpozději dnem
25. 9. 2019. Bez ohledu na případné jiné okolnosti určující počátek běhu subjektivní lhůty
je rovněž nutno konstatovat, že v daném případě marně uplynula i dvouletá objektivní lhůta
pro podání žaloby. Ta začala běžet okamžikem, kdy k tvrzenému nezákonnému zásahu mělo
dojít, tj. počínaje listopadem 2013, pokud jde o zveřejnění coriolus versicolor v katalogu, respektive
od 6. 1. 2014, kdy došlo k vložení coriolus versicolor do systému RASFF.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[4] Proti tomuto usnesení městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou
kasační stížnost z důvodu podle §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[5] V kasační stížnosti stěžovatelka namítla, že napadené usnesení je nepřezkoumatelné, neboť
městský soud se v něm nevypořádal s námitkami, jež vznášela v žalobě. Rovněž odmítla závěr
městského soudu o tom, že žalovaný zásah je zásahem jednorázovým s trvajícími účinky.
Podle stěžovatelky je naopak žalovaný zásah nutno považovat za zásah trvající. V takovém
případě nemohlo dojít k uplynutí lhůt k podání žaloby. Vyslovení nezákonnosti zásahu přitom
podle žalobkyně bylo pouze částí jejího žalobního návrhu. I pokud by tedy bylo v této části
možno považovat žalobu za opožděnou, byl městský soud povinen rozhodnout i o jejím zbytku,
tedy o zjednání nápravy v uvedených databázích. V opačném případě by se jednalo o odepření
spravedlnosti. Stěžovatelka rovněž namítla, že i okolnosti splnění lhůt k podání žaloby je nutno
dokazovat, avšak městský soud žádné dokazování nevedl, ačkoli stěžovatelka důkazy navrhovala.
Pokud měl soud pochybnosti o dodržení lhůty, měl stěžovatelku nejdříve vyzvat k upřesnění
jejích tvrzení, což rovněž neučinil. Z uvedených důvodů stěžovatelka navrhla zrušení napadeného
usnesení a vrácení věci městskému soudu k dalšímu řízení.
[6] Žalovaní se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnili se závěry městského soudu
a navrhli zamítnutí kasační stížnosti. Stěžovatelka, aby se vyhnula zjevné opožděnosti své žaloby,
v kasační stížnosti fakticky účelově přenáší těžiště svoji argumentaci z tvrzení, že nezákonný
zásah spočíval v zařazení coriolus versicolor mezi potraviny nového typu, do tvrzení, že nezákonný
zásah spočívá v tom, že žalovaní tento zápis neopravili po roce 2019. Účelovost takového
postupu je zjevná již z obsahu podané žaloby, např. z textu žalobního petitu.
III. Posouzení kasační stížnosti
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Přitom
neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
V kasační stížnosti stěžovatelka označila důvod podle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., podle nějž
kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení
řízení.
[8] Ústřední spornou otázkou projednávaného případu je včasnost podané žaloby
proti nezákonnému zásahu správního orgánu. Pro posouzení včasnosti podané žaloby je nutné
posoudit, o jaký typ nezákonného zásahu se jedná, neboť od toho se odvíjí počítání lhůty
pro podání žaloby. V obdobné věci stejné stěžovatelky na základě kasační stížnosti založené
na takřka totožné argumentaci Nejvyšší správní soud rozhodl rozsudky ze dne 9. 12. 2021,
č. j. 8 As 216/2021-79, a ze dne 11. 8. 2022, č. j. 6 As 300/2021-88. V nyní projednávané věci
Nejvyšší správní soud neshledal důvod se od závěrů v těchto rozsudcích učiněných odchýlit,
a proto z nich v nyní projednávané věci vycházel.
[9] Podle §82 s. ř. s., každý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen „zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný. Podle §84 odst. 1 s. ř. s., žaloba musí být podána
do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu. Nejpozději lze žalobu podat do dvou let
od okamžiku, kdy k němu došlo.
[10] Městský soud žalobou napadený zásah připodobnil k zápisu údajů o právních vztazích
a jiných údajů do katastru nemovitostí záznamem a s odkazem na usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 10. 2015, č. j. 7 As 107/2014-53, dospěl k závěru,
že napadený zásah je jednorázovým zásahem s trvajícími účinky. Stěžovatelka v kasační stížnosti
s touto paralelou nesouhlasila a uvedla, že se jedná o trvající zásah. Stěžovatelka tak sice právní
názor městského soudu rozporuje, ale neuvedla kvalifikované právní argumenty na podporu své
námitky a argumentaci městského soudu nereflektuje. Nejvyšší správní soud není povinen
a ani oprávněn domýšlet za stěžovatelku relevantní stížnostní argumentaci, uvedenou otázkou
se tedy zabýval jen v mezích daných stěžovatelkou formulovanou námitkou. Typové
připodobnění zásahu správního orgánu spočívajícího v zápisu určitých údajů do systému RASFF
k záznamu údajů do katastru nemovitostí se Nejvyššímu správnímu soudu s ohledem na povahu
úkonu jeví přiléhavé, a dále tedy Nejvyšší správní soud vycházel z relevantně nezpochybněného
závěru městského soudu, že v projednávané věci se jedná o jednorázový zásah s trvajícími účinky.
[11] Městský soud dospěl k dílčímu závěru, že subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby
započala běžet nejpozději dne 24. 7. 2019, kdy nabylo právní moci rozhodnutí zrušující
podkladový akt k vkladu do RASFF. Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu,
z níž vycházely i rozsudky téhož soudu ze dne 9. 12. 2021, č. j. 8 As 216/2021-79, a ze dne
11. 8. 2022, č. j. 6 As 300/2021-88, je nutné za počátek subjektivní lhůty označit okamžik,
kdy se do sféry žalobce dostanou takové informace, na jejichž základě mohl seznat, v čem jednání
veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá a že je zaměřeno proti němu;
subjektivní lhůta však nemůže spočívat jen na přesvědčení žalobce a jeho žalobním tvrzení,
že se o rozhodných okolnostech dozvěděl v určitý okamžik, nýbrž na objektivním zjištění,
které rozhodné okolnosti to jsou a kdy se dostaly do sféry žalobce (srov. např. rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 6. 2020, č. j. 2 As 388/2018-39, ze dne 22. 9. 2020,
č. j. 2 As 263/2020-22, ze dne 21. 10. 2020, č. j. 2 As 316/2020-19). Z rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 6. 2011, č. j. 5 Aps 5/2010-293, č. 2386/2011 Sb. NSS, vyplývá,
že rozhodující je přitom znalost žalobce o skutkových okolnostech, z nichž vyplývá konání
či nekonání správního orgánu, v němž je spatřován nezákonný zásah. Okamžik, kdy žalobce
nabyl přesvědčení o tom, že předmětné konání či nekonání správního orgánu naplňuje veškeré
znaky nezákonného zásahu definované v §82 s. ř. s., není pro běh lhůty rozhodný.
[12] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem, že stěžovatelka se o tvrzeném zásahu
dozvěděla nejpozději nabytím právní moci rozhodnutí Státní zemědělské a potravinářské
inspekce, Inspektorátu v Praze, jímž byl zrušen podkladový akt k vkladu do RASFF, tedy dnem
24. 7. 2019. Pokud by žalovaný na základě této skutečnosti měl povinnost vymazat zápisy,
pak by tuto povinnost měl okamžitě, jakmile se o dané skutečnosti dozvěděl. S ohledem
na relevantně nezpochybněné východisko, že žalobou byl napaden jednorázový zásah s trvajícími
účinky, se pak nejpozději tímto dnem slovy rozšířeného senátu stěžovatelka dozvěděla
„v čem jednání veřejné správy, jež má být nezákonným zásahem, spočívá“. Subjektivní lhůta k podání žaloby
tak skončila dne 25. 9. 2019, jak správně uvedl městský soud. Žalobkyně však podala zásahovou
žalobu až dne 31. 8. 2021.
[13] Již v rozsudku ze dne 13. 10. 2021, č. j. 8 As 147/2021-46, Nejvyšší správní soud zdůraznil,
že není přípustné, aby se subjektivní lhůta k podání zásahové žaloby odvíjela od vůle žalobce.
Rozhodné tedy je, že nejpozději od 24. 7. 2019 stěžovatelka věděla o zrušení podkladového aktu
k vkladu do RASFF, tedy nejpozději po tomto datu měly správní orgány stěžovatelkou tvrzenou
povinnost provést opravu zápisu do katalogu a databází.
[14] Stěžovatelka v kasační stížnosti nesouhlasila ani se závěrem městského soudu o uplynutí
objektivní lhůty k podání zásahové žaloby. Touto námitkou se však Nejvyšší správní soud
pro nadbytečnost již nezabýval. I kdyby totiž byla úvaha stěžovatelky ve vztahu k běhu objektivní
lhůty správná, nic by to nezměnilo na tom, že stěžovatelka podala žalobu po uplynutí subjektivní
lhůty. Opožděné podání žaloby způsobuje i marné uplynutí subjektivní lhůty. Z §46 odst. 1
písm. b) s. ř. s. vyplývá, že nutným následkem opožděného podání žaloby je její odmítnutí.
Tento následek se vztahuje ke všem žalobním petitům. Proto stěžovatelčino tvrzení, že soudy
v případě opožděné žaloby nic nezbavuje povinnosti zjednat nápravu, nemá oporu v zákoně.
[15] Stěžovatelka dále namítla, že pokud měl městský soud pochybnosti o dodržení lhůt, měl ji
vyzvat k upřesnění a doložení lhůt. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 12. 8. 2010,
č. j. 7 Afs 63/2010-65, uvedl, „že je povinností správního soudu, pokud dospěje oproti žalobci k závěru,
že napadené rozhodnutí bylo doručeno (oznámeno) žalobci v jiný den než v den jak bylo uvedeno v žalobě, a tato
okolnost by měla mít za následek odmítnutí žaloby pro opožděnost, umožnit žalobci vyjádřit se k této okolnosti
a navrhnout na podporu svých tvrzení důkazní prostředky. Teprve po té lze uvážit otázku včasnosti podané
žaloby. Pokud tak krajský soud neučiní a bez dalšího žalobu odmítne, tak jak to učinil v této věci, zatíží své
řízení vadou, která ve svém důsledku mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, resp. měla
za následek, že o věci samé nebylo vůbec rozhodováno. Usnesení o odmítnutí žaloby založené na takové vadě
řízení před krajským soudem Nejvyšší správní soud zruší pro jeho nezákonnost.“ Obdobně se Nejvyšší
správní soud vyjádřil též např. v rozsudcích ze dne 23. 9. 2010, č. j. 5 Afs 31/2010-105,
ze dne 27. 10. 2011, č. j. 6 Ads 123/2011-41, ze dne 31. 7. 2013, č. j. 1 As 43/2013-22, ze dne
13. 8. 2015, č. j. 9 As 316/2014-36, ze dne 14. 1. 2016, č. j. 9 As 244/2015-47. Smyslem tohoto
požadavku je poskytnutí žalobci prostoru k tomu, aby se vyjádřil k zásadním skutkovým
okolnostem před vydáním rozhodnutí a měl možnost soudu vyvrátit jeho předběžný názor
o opožděnosti žaloby. Jednalo se však výlučně o situace, kdy žalobce v žalobě uvedl určité datum
doručení rozhodnutí a soud ze správního spisu zjistil odlišné datum. Byl tak dán rozpor
mezi tvrzením účastníka a obsahem správního spisu, aniž by o této situaci žalobce věděl. V nyní
projednávané věci však popisovaná situace nenastala. Mezi stěžovatelkou a městským soudem
není sporu o tom, kdy nastaly tvrzené skutečnosti. Odlišný názor však mají na to, od kterého
okamžiku odvozovat počátek běhu objektivní a subjektivní lhůty pro podání žaloby, resp. která
skutečnost zakládá počátek běhu lhůt. Nejvyšší správní tedy uzavírá, že městský soud neměl
povinnost umožnit stěžovatelce, aby se k otázce včasnosti žaloby dále vyjádřila.
[16] Stěžovatelka rovněž namítla, že i okolnosti splnění lhůt je třeba dokazovat. Jak již bylo
uvedeno, v projednávané věci není sporný skutkový stav věci, který by bylo nutné dokazovat,
ale stěžovatelka a městský soud dospěly k odlišnému právnímu posouzení relevantních
skutkových okolností. K přezkumu právního názoru však dokazování neslouží. Naopak k tomu
je určen institut kasační stížnosti.
[17] Lze tedy konstatovat, že napadené usnesení o odmítnutí zásahové žaloby pro její opožděnost
je zákonné, přičemž v něm městský soud náležitě objasnil, na základě jakých úvah tento závěr
učinil. Důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tak nebyl naplněn.
IV. Závěr a náklady řízení
[18] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
podle §60 odst. 1 věty první a §120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatelka v něm neměla úspěch a žalovaným v něm
nevznikly žádné náklady přesahující rámec jejich běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 23. září 2022
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu