ECLI:CZ:NSS:2022:4.AS.391.2021:51
sp. zn. 4 As 391/2021 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Aleše Roztočila a soudců
JUDr. Jiřího Pally a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Nezávislé Odbory Teva Czech
Industries, IČO: 014 58 108, se sídlem Ostravská 305/29, Opava, zast. Mgr. Davidem
Zahumenským, advokátem, se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého nám. 375/4, Praha 2, o žalobě na ochranu
před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu
v Praze ze dne 5. 11. 2021, č. j. 11 A 168/2021 - 56,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2021, č. j. 11 A 168/2021 – 56,
se z r ušuj e a věc se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Přehled dosavadního řízení
[1] Žalobou na ochranu před nezákonným zásahem se žalobce domáhal ochrany
před povinnostmi a zákazy vyplývajícími z mimořádných opatření žalovaného ze dne
1. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-16/MIN/KAN, a ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR 47828/
2020-28/MIN/KAN, které dopadají na zaměstnance v souvislosti s podrobením se testům
na přítomnost viru či antigenu viru SARS-CoV-2. Stěžovatel s poukazem na rozsudek
ze dne 21. 6. 2018, č. j. 2 As 132/2016 – 86, v němž Nejvyšší správní soud mimo jiné vyslovil,
že i nečinnost žalovaného za situace, kdy byl povinen konat, je nezákonným zásahem za splnění
dalších podmínek uvedených v rozsudku NSS ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 – 65, uvedl,
že analogicky je potřeba zhodnotit zásah do práv zaměstnanců v důsledku trvání mimořádného
opatření žalovaného ze dne 1. 3. 2021. Míru omezení plynoucí z mimořádných opatření
žalovaného označil žalobce za nepřiměřenou a neproporcionální. Vyjádřil přesvědčení,
že žalovaný nezohlednil aktuální epidemiologickou situaci ohledně nemoci covid-19 podle §3
odst. 1 a odst. 7 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění
Covid-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále též „pandemický zákon“).
[2] Žalobce tuto žalobu podal u Nejvyššího správního soudu, který usnesením
ze dne 21. 6. 2021, č. j. Na 130/2021 – 38, rozhodl o postoupení věci věcně a místně příslušnému
Městskému soudu v Praze.
[3] Městský soud v Praze žalobu odmítl v záhlaví uvedeným usnesením. Konstatoval,
že z podané žaloby vyplývá, že tvrzený zásah spočívá v povinnostech a zákazech uvedených
v mimořádných opatřeních, které postihovaly v určitém období zaměstnance společnosti
Teva Czech Industries s. r. o. Žalobce v žalobě tedy zaměřuje své výhrady proti dopadu právní
regulace povinností a zákazů, které byly stanoveny formou mimořádných opatření; konkrétně
nesouhlasí s důvody, které žalované správní orgány k této regulaci vedly a které vyplývají
z odůvodnění těchto opatření. Napadená mimořádná opatření svou úpravou zasahují plošně
povinnosti všech zaměstnanců, zaměstnavatelů (nejen společnosti Teva Czech Industries s. r. o.),
dále osob samostatně výdělečně činných i poskytovatelů zdravotních služeb nebo orgánů
veřejného zdraví na území České republiky v souvislosti s testováním proti onemocnění Covid-
19. Z obsahu žalobního tvrzení však nevyplývá, že by žalovaný vůči žalobci konkrétně zasáhl a
bylo jednáno přímo proti němu.
[4] Judikatura se ustálila na závěru, že proti abstraktní právní regulaci (obecným účinkům)
vydaného mimořádného opatření (resp. opatření obecné povahy) se bez přímého zasažení práv
nelze úspěšně bránit individuální zásahovou žalobou. Právní (obecné) účinky mimořádného
opatření tak nemohou představovat individuální nezákonný zásah (viz zejm. rozsudky NSS
ze dne 19. 11. 2020, č. j. 8 As 34/2020 – 100, a ze dne 21. 5. 2020, č. j. 5 As 138/2020 - 80).
Na základě výše uvedeného městský soud dospěl k závěru, že napadené jednání žalovaného,
spočívající toliko v právní úpravě povinností a zákazů zaměřené na celospolečenskou ochranu
před onemocněním Covid-19 inkorporované do opatření obecné povahy, které má zčásti povahu
právního předpisu, nemůže být právně kvalifikováno jako nezákonný zásah, neboť není zásahem
ve smyslu §82 s. ř. s., a tedy ani žalovanému nepřísluší postavení správního orgánu, který
by provedl zásah. Městský soud uzavřel, že jednání žalovaného nemůže být předmětem žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem pokynem nebo donucením podle §82 s. ř. s., a žalobu
proto odmítl pro neodstranitelný nedostatek podmínek řízení podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného
[5] Proti tomuto usnesení podal žalobce (dále též „stěžovatel”) kasační stížnost. Uvedl,
že cílem podaného návrhu nebyl přezkum mimořádného opatření, ale posouzení jeho dopadů
za situace, kdy opatření zůstalo v platnosti příliš dlouho. V žalobě vysvětlil, proč je podle
jeho názoru přípustná zásahová žaloba proti určitým důsledkům mimořádného opatření. Napadal
nikoli samotné mimořádné opatření, ale nečinnost žalovaného, který mimořádné opatření nechal
bez zásadních změn působit na žalobce a zaměstnance, které jako odborová organizace zastupuje,
po zbytečně a neúměrně dlouhou dobu. S poukazem na nález Ústavního soudu ze dne
15. 5. 2018, sp. zn. II. ÚS 635/18, a rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2018, č. j. 2 As 132/2016 – 86,
stěžovatel uvedl, že judikatura NSS připouští možnost ochrany před dopady opatření obecné
povahy prostřednictvím zásahové žaloby. Postup městského soudu tak je odepřením přístupu
k soudu. V posuzovaném případě je třeba postupovat analogicky, neboť také on musí
mít možnost napadat neúměrně dlouho trvající povinnosti stanovené mimořádnými opatřeními,
a to zejména s ohledem na §3 odst. 7 pandemického zákona. Městskému soudu
vytknul, že se nevypořádal se stěžovatelem uplatněnou argumentací, a jeho rozhodnutí
je tedy nepřezkoumatelné. Městským soudem odkazovaná judikatura, podle níž účinky
mimořádného opatření nemohou představovat individuální nezákonný zásah, se vztahuje
k odlišné situaci a není na posuzovanou věc použitelná. Jednalo se totiž o případ, kdy se žalobci
snažili najít cestu pro zajištění soudního přezkumu mimořádných opatření, která již byla zrušena.
Ve druhém případě se navíc jednalo o přezkum krizového opatření a usnesení o vyhlášení
nouzového stavu. Stěžovatelem namítaná nečinnost žalovaného, který zbytečně nechal
mimořádné opatření v platnosti, přestože pro to nebyly dány důvody, je odlišná. Žalovaný
nepostupoval podle §3 odst. 7 pandemického zákona. Stěžovatel uzavřel, že jakýkoliv
jiný postup, než věcné projednání žaloby, by byl popřením práva na přístup k soudu.
[6] Žalovaný ve vyjádření ke kasační souhlasil s napadeným usnesením. Žalobce fakticky
napadá samotná mimořádná opatření. Ta však nejsou nezákonným zásahem, jelikož jejich
přezkumu se lze domáhat návrhem podle §101a a násl. s. ř. s. V této souvislosti žalovaný odkázal
na rozsudek NSS ze dne 30. 9. 2013, sp. zn. 8 Aps 2/2013, a rozsudek Městského soudu v Praze
ze dne 23. 4. 2020, sp. zn. 14 A 41/2020. K projednání návrhu na zrušení mimořádného opatření
podle pandemického zákona je příslušný Nejvyšší správní soud. Není proto možné,
aby se žalobce domáhal prostřednictvím zásahové žaloby toho, aby Městský soud v Praze
přikázal žalovanému zrušit či změnit mimořádné opatření.
[7] Stěžovatel v replice uvedl, že nenapadá mimořádná opatření žalovaného, ale zásahovou
žalobou napadá nečinnost žalovaného. Poukázal na usnesení rozšířeného senátu ze dne
16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 104, které vyložilo, proti jakým úkonům zásahová žaloba
chrání. Je z něj přitom zřejmé, že nezákonný zásah veřejné správy nemusí mít pouze formu
aktivního jednání, ale může mít i podobu opomenutí určitého jednání.
III. Posouzení kasační stížnosti
[8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti stěžovatele
a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a stěžovatel je v souladu s §105 odst. 2 s. ř. s.
zastoupen advokátem. Poté Nejvyšší správní soud přezkoumal důvodnost kasační stížnosti
dle §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů. Neshledal
přitom vady podle §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
[9] Kasační stížnost stěžovatele je důvodná.
[10] Podle §3 odst. 7 pandemického zákona [m]inisterstvo a krajská hygienická stanice mimořádná
opatření vydaná podle §2 odst. 4 nejméně jednou za 2 týdny od jeho vydání přezkoumá. Pokud pominuly
nebo se změnily důvody pro vydání mimořádného opatření podle §2 odst. 2, ministerstvo nebo krajská hygienická
stanice jej bezodkladně zruší nebo změní; v případě změny mimořádného opatření podle §2 odst. 2 se odstavce 1
až 6 použijí obdobně, v případě zrušení mimořádného opatření podle §2 odst. 2 se použije odstavec 6 obdobně.
[11] Z provedené rekapitulace je zřejmé, že v posuzované věci se jedná o posouzení,
zda městský soud postupoval správně, když žalobu odmítl podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
z důvodu, že jednání žalovaného, které stěžovatel napadl, nemůže být předmětem žaloby
na ochranu před nezákonným zásahem pokynem nebo donucením podle §82 s. ř. s.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve k námitce stěžovatele konstatuje, že nelze považovat
napadené usnesení městského soudu za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů.
Ačkoliv je odůvodnění usnesení městského soudu poměrně stručné, z kasační stížností
napadeného usnesení je patrné, z jakých důvodů městský soud žalobu odmítl.
[13] Nejvyšší správní soud v prvé řadě konstatuje, že si je vědom judikatury
zmíněné městským soudem (rozsudky zdejšího soudu ze dne č. j. 8 As 34/2020 – 100 a č. j. 5
As 138/2020 – 80), z níž vyplývá, že opatření obecné povahy nemůže být zásahem a že se proti
jeho vydání či důsledkům nelze bránit zásahovou žalobou. Žalobce se v podané žalobě (jak
vyplývá z jejího petitu) domáhal mj. ochrany proti zásahu žalovaného spočívajícímu v tom, že
zaměstnanci společnosti Teva Czech Industries s. r. o. jsou od 8. 6. 2021 (tj. od podání žaloby)
nadále podrobeni povinnosti 1x za 7 dnů se testovat na přítomnost viru či antigenu viru SARS-
CoV-2 a v případě, že se tomuto nepodrobí, tak se jim zakazuje přítomnost na pracovišti, jakož i
dalším povinnostem vyplývajícím z výše uvedených mimořádných opatření žalovaného.
Stěžovatel touto částí žaloby brojil proti důsledkům předmětných mimořádných opatření, které
však nemohou podle výše uvedené judikatury zdejšího soudu představovat nezákonný zásah.
V tomto rozsahu bylo na místě žalobu odmítnout podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
proto, že napadené jednání žalovaného z povahy věci nemůže být zásahem. Městský soud
tedy v této části žalobu správně odmítl.
[14] Stěžovatel se však v žalobě dále domáhal toho, aby městský soud žalovanému zakázal
pokračovat v nezákonném zásahu spočívajícím v tom, že žalovaný nezohlednil aktuální
epidemiologickou situaci ohledně nemoci Covid - 19 a znění §3 odst. 1 a odst. 7 pandemického
zákona. Stěžovatel také navrhl, aby městský soud žalovanému přikázal změnit či zrušit
mimořádné opatření ze dne 1. 3. 2021, č. j. MZDR 47828/2020-16/MIN-KAN,
aby byla zohledněna aktuální epidemiologická situace dle §3 odst. 1 a odst. 7 pandemického
zákona, a tedy aby mimořádné opatření bylo ve vztahu k zaměstnancům v Moravskoslezském
kraji, zejména pak zaměstnancům společnosti Teva Czech Industries s.r.o. zrušeno,
zejména pokud jde o povinnost podrobit se 1x za 7 dní testu na přítomnost viru či antgenu viru
SARS-CoV-2.
[15] V kasační stížnosti stěžovatel dále zdůraznil, že cílem podaného návrhu bylo posouzení
dopadů mimořádného opatření za situace, kdy zůstalo v platnosti příliš dlouho. Zdůraznil,
že napadal nikoli samotné mimořádné opatření, ale nečinnost žalovaného, který mimořádné
opatření ponechal bez zásadních změn působit na stěžovatele a jeho členy (zaměstnance)
po neúměrně dlouhou dobu. Stěžovatel poukázal na §3 odst. 7 pandemického zákona a vyjádřil
přesvědčení, že musí mít možnost napadat neúměrně dlouho trvající povinnosti stanovené
mimořádnými opatřeními.
[16] Z uvedené argumentace stěžovatele vyplývá, že nezákonný zásah spatřoval také
v tom, že žalovaný nepostupoval podle §3 odst. 7 pandemického zákona, resp. byl nečinný
v rozporu s tímto ustanovením. Postup žalovaného při posouzení, zda pominuly nebo se změnily
důvody pro vydání mimořádného opatření podle tohoto ustanovení pandemického zákona,
přitom není a nemůže být důsledkem mimořádného opatření. Důsledkem mimořádného opatření
jsou totiž především jednotlivé povinnosti uložené mimořádným opatřením. Na posouzení toho,
zda žalovaný postupoval v souladu §3 odst. 7 pandemického zákona, proto nelze aplikovat výše
uvedenou judikaturu zdejšího soudu, podle které opatření obecné povahy nemůže
být nezákonným zásahem a nelze se proti jeho důsledkům bránit zásahovou žalobou. Přiléhavý
je naproti tomu poukaz stěžovatele na rozsudek NSS ze dne 21. 6. 2018, č. j. 2 As 132/2016 – 86,
v němž zdejší soud mimo jiné vyslovil, že i nečinnost, nekonání (tj. omisivní jednání) žalovaného
– nevydání regulačního plánu - za situace, kdy byl povinen konat, je za splnění dalších
podmínek nezákonným zásahem. Stejně tak lze poukázat na usnesení rozšířeného senátu
ze dne 16. 11. 2010, č. j. 7 Aps 3/2008 – 98, v němž konstatoval, že zásahem může
být i nezákonná nečinnost spočívající v neučinění nějakého úkonu jiného než rozhodnutí
ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. či osvědčení. Za opodstatněnou považuje Nejvyšší správní soud
argumentaci stěžovatele, že musí mít s ohledem na §3 odst. 7 pandemického zákona možnost
napadat neúměrně dlouho trvající povinnosti stanovené mimořádnými opatřeními.
[17] Nejvyšší správní soud tak má na základě výše uvedeného za to, že v posuzované věci
nebylo na místě žalobu odmítnout v části, v níž stěžovatel namítal nezákonný zásah spočívající
v nečinnosti žalovaného při postupu (zohledňování aktuální situace) podle §3 odst. 7
pandemického zákona, který žalovanému ukládá změnit či zrušit mimořádné opatření, změnily-li
se důvody pro jeho vydání. Městský soud se měl (při zjištění, že jsou naplněny další podmínky
pro existenci nezákonného zásahu) zabývat tím, zda žalovaný postupoval v souladu s §3 odst. 7
pandemického zákona, resp. zda v rozporu s tímto ustanovením nebyl nečinný v situaci,
kdy mu zákon ukládá konat (přezkoumávat, zda pominuly nebo se změnily důvody pro vydání
mimořádného opatření) a zda se takovouto případnou nečinností (omisivním jednání) dopustil
nezákonného zásahu.
[18] Nejvyšší správní soud v této souvislosti konstatuje, že při posouzení, zda se žalovaný
dopustil nezákonného zásahu tím, že nepostupoval v souladu s §3 odst. 7 pandemického zákona,
je třeba, aby soud postupoval uvážlivě a zdrženlivě. Je totiž třeba respektovat určitou diskreci
správního orgánu při postupu podle §3 odst. 7 pandemického zákona. Na městském soudu
bude, aby postup žalovaného zhodnotil a přezkoumal primárně z hlediska, zda se žalovaný
nedopustil excesu (např. úplného ignorování své povinnosti přezkoumávat, zda pominuly
nebo se změnily důvody pro vydání mimořádného opatření), resp. zda při plnění své povinnosti
vyplývající z uvedeného ustanovení pandemického zákona nepostupoval zcela nerozumně.
IV. Závěr a rozhodnutí o nákladech řízení
[19] Nejvyšší správní soud shledal kasační stížnost důvodnou. Usnesení městského soudu
podle §110 odst. 1 věty prvé s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V něm bude městský
soud vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[20] Městský soud v novém rozhodnutí rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 3 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. května 2022
Mgr. Aleš Roztočil
předseda senátu