ECLI:CZ:NSS:2022:4.AS.419.2021:44
sp. zn. 4 As 419/2021 - 44
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: R. N., zast. Mgr. Evou
Lachmannovou, LL.M., advokátkou, se sídlem Slavětínská 1146/39, Praha 9, proti žalovanému:
statutární město Hradec Králové, se sídlem Československé armády 408, Hradec Králové,
o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalobce
proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 29. 11. 2021, č. j. 30 A 59/2021 - 63,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Krajský soud v Hradci Králové usnesením ze dne 29. 11. 2021, č. j. 30 A 59/2021 - 63, odmítl
žalobu na ochranu proti nezákonnému zásahu žalovaného. Nezákonný zásah měl podle žalobce
spočívat v bodech III. a IV. usnesení ze dne 31. 5. 2021, č. ZM/2021/1203 (dále jen „předmětné
usnesení“), jimiž zastupitelstvo žalovaného zákonem nepředpokládaným postupem zasáhlo
do procesu zpracování územního plánu způsobem nepřípustně zasahujícím do vlastnického práva
žalobce k jeho pozemku parc. č. 226/1 v katastrálním území Svinary.
[2] V odůvodnění usnesení krajský soud nejprve vyjmenoval pět podmínek vymezených
v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65,
č. 603/2005 Sb. NSS, jež musí být splněny při podání zásahové žaloby. Dále se zabýval konkrétně
druhou z vyjmenovaných podmínek, tj. zkrácení na právech žalobce v důsledku zásahu orgánu
veřejné moci. Posuzování této otázky je přitom obvykle součástí meritorního rozhodování soudu,
výjimkou jsou však případy, kdy je na první pohled zjevné, že o zásah podle §84 zákona
č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), jít nemůže.
Z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160,
č. 3687/2018 Sb. NSS, současně vyplývá, že jednotlivé procesní úkony správního orgánu
směřující k vydání rozhodnutí zásah do práv účastníka řízení nepředstavují, jelikož chybí
podmínka řízení spočívající v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu.
[3] V posuzovaném případě však krajský soud předmětné usnesení, kterým byl uložen pokyn
ke zpracování návrhu územního plánu, za nezákonný zásah neshledal. Představoval
totiž projev vůle územního samosprávného celku ohledně budoucího uspořádání jeho území,
a to bez závaznosti uvedeného záměru pro výsledek řešení v územním plánu. Jinými slovy
zmíněný požadavek územního samosprávného celku nemusí být bez dalšího zachován a přejat
do konečné podoby územního plánu. Procesní pojistky zákonnosti procesu přípravy územního
plánu pak vyplývají z §53 odst. 4 a §54 odst. 5 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „stavební zákon“).
Navíc zákonnost procesu přijímání územního plánu je součástí přezkumu zahájeného na základě
návrhu podaného podle §101a a násl. s. ř. s. Nyní posuzovaný případ tak lze analogicky přirovnat
k jednotlivým procesním rozhodnutím činěným v průběhu správního řízení, jehož výsledkem
je správní rozhodnutí a jejichž samostatný přezkum je vyloučen.
[4] Předmětné usnesení současně podle krajského soudu závazně ani s konečnou platností
nevymezilo zařazení pozemku žalobce do konkrétní funkční plochy, nýbrž pouze zachytilo vůli
územního samosprávného celku ohledně budoucího záměru uspořádání jeho území.
Nepředstavuje tak nezákonný zásah definovaný v §82 s. ř. s. Závěrem krajský soud odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95,
podle něhož není žádoucí rozkouskovat správní řízení na jednotlivé procesní úkony, které samy
o sobě zpravidla nepředstavují zásah do práv účastníka řízení.
II. Obsah kasační stížnosti a dalších podání účastníků řízení
[5] Proti tomuto usnesení krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včasnou
blanketní kasační stížnost, v níž označil důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
[6] V jejím prvním doplnění, jež Nejvyšší správní soud obdržel v zákonné měsíční lhůtě,
stěžovatel nejprve uvedl, že se v posuzovaném případě jedná již o druhý pokus o vyřazení
jeho pozemku z ploch pro bydlení, které byly na dotčeném území vymezeny již v minulosti.
Poprvé totiž proti jeho nezařazení do ploch pro bydlení úspěšně brojil námitkou již po zveřejnění
konceptu územního plánu. Součástí vypořádání této námitky byl závazný pokyn č. 371, kterým
bylo pořizovateli územního plánu uloženo pozemek stěžovatele zapracovat do ploch určených
pro bydlení. Závazná povaha zásahovou žalobou napadeného usnesení zastupitelstva žalovaného
pak vyplývá například již z usnesení ze dne 2. 11. 2020, č. ZN/2020/919. Komise místní
samosprávy přitom v zákonné lhůtě žádné připomínky nevznesla a až po čtyřech letech od přijetí
závazného pokynu č. 371 navrhla původní řešení podle konceptu územního plánu a jakési
„přeschválení“ předmětného závazného pokynu. Následně takto Komise místní samosprávy
jednala v součinnosti s developerem, který měl konkurenční stavební záměr. V souvislosti
s procesem vymezení konkrétních funkčních ploch obce se pak konal seminář zastupitelů
žalovaného, k němuž však stěžovatel nebyl přizván. Pořizovatel územního plánu autoritativní
pokyn zastupitelstva žalovaného formulovaný ve zmíněném usnesení ze dne 2. 11. 2020,
č. ZN/2020/919, splnil, přičemž předložil návrhy přímo odporující obsahu závazného pokynu
č. 371. Popsané politické tlaky tak ohrožují nezávislost a postavení pořizovatele územního plánu,
kterému bylo postupem zastupitelstva žalovaného odebráno jeho zákonem vymezené pravomoci
jako orgánu státní správy.
[7] Ve druhém doplnění kasační stížnosti stěžovatel dále namítl, že jeho zásahová žaloba
byla podána proti postupu žalovaného, který je pojmově způsobilý být nezákonným zásahem.
V této souvislosti odkázal na relevantní judikaturu Nejvyššího správního soudu a zdůraznil,
že samotná povaha tvrzeného nezákonného zásahu je až otázkou meritorního posouzení žaloby.
Předmětné usnesení pak zcela vybočilo ze zákonné regulace řízení o vydání územního plánu.
Aby bylo možné předmětné usnesení posoudit jako dílčí úkon v řízení směřující k vydání
územního plánu obce, musela by být příslušná pravomoc k jeho vydání zakotvena v zákoně.
K takovému závěru však krajský soud nedospěl. Naopak následně v odstavci 23 odůvodnění
napadeného usnesení nepřímo uznal, že k jeho vydání nemělo zastupitelstvo žalovaného
pravomoc. Krajský soud si tak protiřečil, pokud předmětné usnesení nejprve označil
za formalizovaný procesní úkon v budoucnu přezkoumatelný v řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy, následně jej však nazval toliko nezávazným projevem vůle územního
samosprávného celku.
[8] Stěžovatel dále zdůraznil, že bylo dotčeno jeho právo vlastnit majetek, resp. legitimní
očekávání na zhodnocení jeho pozemku zařazeného do plochy určené k bydlení. Takové
legitimní očekávání požívá ochrany podle čl. 1 dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně
lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) a k jeho obraně má být v souladu s čl. 13
Úmluvy zajištěn účinný prostředek ochrany. V této souvislosti odkázal na judikaturu Evropského
soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) a Ústavního soudu. Takový prostředek ochrany
však krajský soud stěžovateli v posuzovaném případě odepřel.
[9] Co se týče obsahu předmětného usnesení, stěžovatel konstatoval, že jeho účelem
nebylo projevit pouze nezávazný názor, jak uvedl krajský soud. V roce 2011 totiž byl na základě
předchozí právní úpravy zpracován koncept územního plánu podle §48 stavebního zákona,
ve znění účinném do 31. 12. 2012. Podle přechodného ustanovení čl. II bodu 6 věty první
za středníkem novelizačního zákona č. 350/2012 Sb. mělo zastupitelstvo žalovaného
po projednání konceptu pravomoc přijmout na návrh zpracovatele pokyny pro zpracování
návrhu územního plánu podle §49 odst. 3 stavebního zákona, ve znění účinném do 31. 12. 2012.
Zastupitelstvo žalovaného následně pokynem č. 371 určilo, že pozemek stěžovatele
se měl nacházet v území určeném pro bydlení. Na základě citovaného pokynu pak byl zpracován
odpovídající návrh územního plánu. Uvedený postup se však následně zastupitelstvo žalovaného
snažilo předmětným usnesením zvrátit, přičemž neodkázalo na jediné zmocňující zákonné
ustanovení. Sám krajský soud zřejmě žádné obdobné ustanovení stavebního zákona nenalezl,
a proto předmětné ustanovení označil za pouze neformální projev vůle územního
samosprávného celku. Z použitých formulací však jasně vyplývá snaha ovlivnit proces tvorby
územního plánu. Takový postup neodpovídá zásadě enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí
zakotvené v čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
[10] Stěžovatel zdůraznil, že pořizovatelem územního plánu je Magistrát města Hradec
Králové. Zmínil opětovně uspořádání semináře zastupitelů dne 1. 4. 2021 bez jeho účasti
a nerespektování právních závěrů odborníků o nezákonnosti výše popsaného postupu
zastupitelstva žalovaného, jehož vyústěním je předmětné usnesení. Stěžovatel dále namítl,
že v řízení o jeho návrhu na zrušení opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s.
by již nebylo možné popsaný nezákonný nátlak zastupitelstva žalovaného jakkoli napravit.
Pouze včasným rozhodnutím soudu tak lze zajistit účinnou ochranu práv stěžovatele,
kdy po vydání územního plánu by již nebylo možné určit, jak by se celý proces jeho pořízení
vyvíjel jinak.
[11] Stěžovatel konstatoval, že nezpochybňuje pravomoc zastupitelstva žalovaného zasahovat
do procesu přijímání územního plánu v zákonem předvídaných fázích, případně možnost
dotčených osob podávat námitky proti navrženému řešení. Zásadní však je, že takové námitky,
případně přepracování navrženého územního plánu musí posoudit pořizovatel územního plánu,
přičemž v této souvislosti stěžovatel odkázal na §53 odst. 1 a §51 odst. 3 stavebního zákona.
Jinak řečeno zastupitelstvo žalovaného má pravomoc schválit nový pokyn k přepracování
územního plánu pouze tehdy, dospěje-li k závěru o nutnosti jeho přepracování právě pořizovatel,
což se v posuzovaném případě nestalo. Stavební zákon zastupitelstvu obce nestanoví žádnou
pravomoc z vlastní iniciativy pokyny měnit, respektive až po případném předložení návrhu
územního plánu jeho pořizovatelem může takový návrh vrátit s pokyny k úpravě.
V posuzovaném případě však předmětný postup zastupitelstvo žalovaného nesplnilo,
a proto jej nelze ani označit za součást řízení o pořízení územního plánu. Takový akt je nicotný.
[12] Z odkazu krajského soudu na procesní pojistky zakotvené v §53 odst. 4 stavebního
zákona pak podle stěžovatele vyplývá závěr, že by se předmětným usnesením neměl pořizovatel
územního plánu řídit. V takovém případě však není stěžovateli zřejmé, proč zásahovou žalobu
neposoudil meritorně. Závěrem stěžovatel zdůraznil, že se podanou zásahovou žalobou
nezamýšlí řízení o územním plánu zablokovat či jej nepřípustně rozdělit na jednotlivé dílčí úkony.
Naopak se podanou žalobou snaží před samotným vydáním územního plánu zajistit zákonnost
postupu jeho vydání. Takový postup je pak bezesporu vhodnější než až následně napadnout
samotný územní plán. Ani v minulosti nebrojil samostatnými zásahovými žalobami
proti jednotlivým úkonům v řízení o vydání územního plánu, k nimž měly dané správní orgány
zákonem stanovenou pravomoc. Podaná zásahová žaloba představuje jedinou účinnou procesní
obranu proti nezákonnému zásahu zastupitelstva žalovaného.
[13] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadené
usnesení krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[14] Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti nejprve ztotožnil s právním posouzením
věci krajským soudem. Konstatoval, že stěžovatel zásahovou žalobou napadl dílčí postup
v procesu pořizování územního plánu, který je současně opatřením obecné povahy
přezkoumatelným v řízení o zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části podle §101a
a násl. s. ř. s. Předmětný dílčí postup tak lze napadat v odkazovaném řízení, nikoli zásahovou
žalobou, což je v souladu se zásadou její subsidiarity akcentované v judikatuře Nejvyššího
správního soudu. Nadto je zřejmé, že předmětným usnesením nebyl definitivně zařazen pozemek
stěžovatele do konkrétní funkční plochy.
[15] Dále žalovaný zdůraznil, že vlastníci pozemků nemají právní nárok na jejich zařazení
do zastavitelných ploch v obci, a to ani tehdy, byl-li takový pozemek v určité fázi pořizování
územního plánu do zastavitelné plochy původně zařazen. Odkázal dále na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95, a uvedl, že proces pořizování
územního plánu je dynamický a nepočítá se zachováváním určitého statu quo. To ostatně
odpovídá příslušným ustanovením stavebního zákona. V posuzovaném případě přitom
zastupitelstvo žalovaného dospělo k závěru o přílišné velikosti dotčené zastavitelné plochy
v návrhu územního plánu, o nepřizpůsobení charakteru území a jeho vybavení nezbytnou
infrastrukturou i občanskou vybaveností a o nadměrném dopravním zatížení, což vyplývá
z důvodové zprávy a jejích příloh. Dotčené území obce je nedostatečně dopravně napojeno,
v důsledku jeho zastavění by nadto došlo k nepříznivým dopadům na životní prostředí
a rovnoměrný rozvoj okrajových částí města. Zmíněné změny přitom od schválení závazného
pokynu č. 371, na který odkazuje stěžovatel, zásadně ovlivnily aktuální situaci v území.
[16] S ohledem na tyto skutečnosti žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
[17] V replice k vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti stěžovatel zopakoval, že zásahovou
žalobou brojí proti mimoprocesnímu postupu zastupitelstva žalovaného, které k přijetí
předmětného usnesení postrádalo jakékoli zákonné zmocnění. Tím porušilo princip
enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí, v důsledku čehož je analogicky jako v případě ochrany
proti nicotným veřejnosprávním aktům potřeba brojit právě zásahovou žalobou. Stěžovatel
dále zopakoval rozhodné důvody pro podání zásahové žaloby a rozebral postup přijímání změn
v územním plánu podle stavebního zákona. Zdůraznil, že ani ve vyjádření ke kasační stížnosti
žalovaný neodkázal na žádné konkrétní ustanovení stavebního zákona. Ačkoli proces pořizování
územního plánu označil za „dynamický“, i nadále je však v souladu s principy fungování veřejné
správy nutno trvat na striktním dodržování zákonného rámce. Žalovaný ani nijak nereagoval
na odkazy na relevantní judikaturu ESLP a Ústavního soudu. Přitom to bylo právě zastupitelstvo
žalovaného, které v pokynu ke zpracování návrhu územního plánu zařadilo dotyčný pozemek
do zastavitelné plochy, čímž vzniklo legitimní očekávání, že takový závazný pokyn bude měněn
pouze zákonem předpokládanými způsoby. Zastupitelstvo žalovaného však legitimní očekávání
porušilo. V posuzovaném případě současně z předmětného usnesení vyplývá, že pořizovatel
územního plánu nezákonné požadavky zastupitelstva žalovaného splní. Stěžovatel zopakoval,
že nebyl přizván ani k semináři zastupitelů žalovaného k územnímu plánu.
[18] K údajné změně poměrů v dotčeném území oproti stavu v době přijetí závazného pokynu
č. 371 stěžovatel nejprve uvedl, že žádná ani podstatná změna poměrů v dotčeném území
nemůže zhojit nedostatek pravomoci zastupitelstva žalovaného k „přeschválení“ zmíněného
pokynu. Nadto je zřejmé, že všechny předestřené argumenty žalovaného musely
být jeho zastupitelstvu zřejmé již v době přijetí závazného pokynu č. 371. Nemůže se tak jednat
o důvody rozhodné pro mimořádný zásah do procesu pořízení územního plánu. Nedostatečná
dopravní obslužnost pak logicky přímo vyplývá z absence rodinné zástavby v dotčeném území.
Zemědělská půda v dané lokalitě současně není vyšší hodnoty, nýbrž je podle závěrů semináře
konaného dne 19. 4. 2021 vhodná k zástavbě. Stěžovatel dále vysvětlil, z jakých důvodů
nelze uvažovat ani o dopravní přetíženosti dotčeného území. Uzavřel, že k lokalitě Svinary
zastupitelstvo žalovaného ve srovnání s ostatními částmi obce přistupuje nerovně,
přičemž přednesenými argumenty se snaží pouze o dodatečné zdůvodnění nezákonného postupu.
Závěrem stěžovatel podotkl, že jednání zastupitelstva žalovaného je motivováno snahou
upřednostnit konkurenční stavební záměry jiného developera v lokalitě Malšovická střelnice,
což vyplývá z rozpravy při zasedání zastupitelstva dne 31. 5. 2021. Takový postup pak vzbuzuje
v adresátech veřejné správy značnou nejistotu, a proto je účelné proti nezákonnému zásahu
zastupitelstva žalovaného brojit právě zásahovou žalobou. S ohledem na tyto skutečnosti
stěžovatel setrval na svém původním procesním návrhu.
III. Posouzení kasační stížnosti
[19] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v souladu s §109 odst. 3 a 4 s. ř. s.,
podle nichž byl vázán rozsahem a důvody, jež stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Přitom neshledal vady uvedené v §109 odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti. Stěžovatel v kasační stížnosti odkázal na důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s., podle něhož kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí
návrhu nebo o zastavení řízení.
[20] Stěžovatel v posuzovaném případě zejména namítal, že k přijetí předmětného usnesení
nebylo zastupitelstvo žalovaného vůbec zmocněno stavebním zákonem, respektive že se jedná
o mimoprocesní akt. Pokud totiž dospělo k závěru o nutnosti úprav či změn návrhu územního
plánu, mělo postupovat v souladu s §51 odst. 3 a §53 odst. 1 stavebního zákona, tj. předložit
takový návrh k rozhodnutí pořizovateli územního plánu. Zastupitelstvo žalovaného
však za účelem dosažení konkurenčních zájmů představovaných stavebními záměry
developera nezákonně ovlivnilo proces vydání územního plánu. V této souvislosti stěžovatel
dále uvedl, že se v podstatě jedná o opakovanou snahu zastupitelstva žalovaného
zařadit jeho pozemek do nezastavitelných ploch i přes platný závazný pokyn č. 371,
čímž porušuje jeho legitimní očekávání na zhodnocení pozemku po jeho zařazení
do zastavitelných ploch. Nadto zastupitelstvo žalovaného uspořádalo seminář k popsané
problematice, k němuž však stěžovatele nepřizvalo.
[21] Nejvyšší správní soud k uvedeným skutečnostem konstatuje, že stěžovatel v zásahové
žalobě brojil proti konkrétnímu postupu zastupitelstva žalovaného v řízení o vydání územního
plánu. Z §101a odst. 1 věty první s. ř. s. současně vyplývá, že návrh na zrušení opatření obecné povahy
nebo jeho částí je oprávněn podat ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným
správním orgánem, zkrácen. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu dále v usnesení
ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb. NSS, konstatoval, že „přípustný
je tedy ten návrh, který tvrdí zkrácení navrhovatele na jeho právech příslušným opatřením obecné povahy.
Navrhovatel tedy musí v první řadě tvrdit, že existují určitá jemu náležející subjektivní práva, která
jsou opatřením obecné povahy dotčena.“ V citovaném usnesení rozšířený senát rovněž připustil ochranu
procesních práv navrhovatele, jež byla při procesu přijetí opatření obecné povahy porušena,
prostřednictvím návrhu na zrušení opatření obecné povahy. Součástí řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy podle §101a a násl. s. ř. s., kterým je i územní plán, tedy může
být i posouzení námitek stěžovatele ohledně nezákonnosti postupu zastupitelstva žalovaného
při procesu vydání územního plánu, resp. absence jeho pravomoci přijmout předmětné usnesení.
Uvedené platí tím spíš, pokud je podle stěžovatele předmětné usnesení z důvodu absence
zákonného zmocnění k jeho vydání nicotné. V odkazovaném řízení tak může stěžovatel namítat
rovněž tvrzené porušení zásady enumerativnosti veřejnoprávních pretenzí zastupitelstvem
žalovaného. Nejvyšší správní soud doplňuje, že stěžovatel ostatně nijak nevysvětlil, z jakých
důvodů nelze v posuzovaném případě proti tvrzenému nezákonnému postupu zastupitelstva
žalovaného v procesu vydání územního plánu brojit právě v řízení podle §101a a násl. s. ř. s.
Kasační námitka, že řízení podle §101a a násl. s. ř. s. není účinným prostředkem nápravy
a obrany práv a oprávněných zájmů stěžovatele, je tak vzhledem k uvedenému nedůvodná.
[22] Nejvyšší správní soud v této souvislosti považuje dále za vhodné poukázat na závěry
plynoucí z jeho dosavadní judikatury týkající se povahy jednotlivých žalobních typů a jejich
vzájemného vztahu. Rozšířený senát v rozsudku ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160,
č. 3687/2018 Sb. NSS, konstatoval, že zásahová žaloba je subsidiární k ostatním žalobním typům
zakotveným v soudním řádu správním, a právě tyto jiné žalobní typy mají přednost.
Ačkoli byl odkazovaný rozsudek zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018,
sp. zn. II. ÚS 635/18, výše citované závěry rozšířeného senátu obstojí i nadále,
neboť nebyly rozhodnutím soudního orgánu ochrany ústavnosti dotčeny.
[23] Nejvyšší správní soud současně již v rozsudku ze dne 17. 3. 2005, č. j. 2 Aps 1/2005 - 65,
č. 603/2005 Sb. NSS, konstatoval, že ochrana podle §82 a násl. s. ř. s. je důvodná tehdy, jsou-li -
a to kumulativně, splněny následující podmínky: Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen
na svých právech (2. podmínka) nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením
(„zásahem“ správního orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4.
podmínka), a byl zaměřen přímo proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo
zasaženo (5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo
musí hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek
splněna, nelze ochranu podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout.
[24] V rozsudku ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95, dále Nejvyšší správní soud
konstatoval, že „prostřednictvím žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nelze podrobovat testu
zákonnosti jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které zpravidla směřují k vydání rozhodnutí
a samy o sobě nepředstavují zásah do práv účastníka řízení.“ K obdobnému závěru pak Nejvyšší
správní soud dospěl rovněž například v usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016,
č. j. 1 Afs 183/2014 - 55. Lze zároveň souhlasit s krajským soudem, že extenzivní
výklad pojmu „zásah“ by mohl vést k nepřípustnému rozdělení řízení o vydání opatření
obecné povahy na jednotlivé samostatně ve správním soudnictví přezkoumatelné dílčí
úkony. Takový postup by však mohl uvedené řízení zablokovat, ačkoli Nejvyšší správní soud
nemá za to, že by to stěžovatel v posuzovaném případě zamýšlel.
[25] Pokud je zároveň zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže
být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem „zásahem“ ve smyslu
legislativní zkratky v §84 s. ř. s., i kdyby byla tvrzení žalobce pravdivá, musí být taková žaloba
odmítnuta podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající
v připustitelném (plausibilním) tvrzení nezákonného zásahu (srov. rozsudek rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, č. 3687/2018 Sb.
NSS). Podle rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 7. 2006, č. j. 8 Aps 2/2006 - 95
(viz shodně usnesení rozšířeného senátu ze dne 16. 11. 2016, č. j. 1 Afs 183/2014 - 55),
mezi úkony veřejné správy, které nezákonným zásahem nejsou a nemohou být, patří
rovněž jednotlivé procesní úkony správního orgánu, které směřují k vydání rozhodnutí,
tedy i analogicky k vydání opatření obecné povahy, a samy o sobě nepředstavují zásah do práv
účastníka řízení.
[26] V posuzovaném případě je přitom zřejmé, že stěžovatel zásahovou žalobou brojil
proti dílčímu úkonu zastupitelstva žalovaného v řízení o vydání územního plánu. Vzhledem
k výše citovaným judikatorním závěrům Nejvyššího správního soudu tak stěžovatel označil
za nezákonný zásah úkon veřejné správy, který nezákonným zásahem podle §84 s. ř. s.
zcela zjevně vzhledem ke své povaze není. Krajský soud proto rozhodl správně, pokud
zásahovou žalobu stěžovatele podle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl. Důvod kasační stížnosti
uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. tak nebyl naplněn.
[27] Vzhledem k výše uvedenému se již Nejvyšší správní soud věcně nezabýval dalšími
námitkami stěžovatele. Bude totiž na něm, aby po vydání územního plánu, který konečným
a závazným způsobem zařadí jeho pozemek do konkrétní funkční plochy, své vlastnické právo
a oprávněné zájmy případně hájil v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy či její části.
IV. Závěr a náklady řízení
[28] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl. Současně
podle §60 odst. 1 věty první a §120 s. ř. s. nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť stěžovatel v něm neměl úspěch a žalovanému
v něm nevznikly žádné náklady přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 12. května 2022
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu