ECLI:CZ:NSS:2022:4.AZS.299.2021:27
sp. zn. 4 Azs 299/2021 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců
Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: K. M., zast. JUDr. Matějem
Šedivým, advokátem, se sídlem Václavské náměstí 831/21, Praha 1, proti žalované: Policie
České republiky, Ředitelství služby cizinecké policie, se sídlem Olšanská 2, Praha 3, o žalobě
proti rozhodnutí žalované ze dne 28. 6. 2021, č. j. CPR-14076-2/ČJ-2021-930310-V242, v řízení
o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 2. 9. 2021,
č. j. 2 A 24/2021 - 28,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalovaná je po v i n na zaplatit žalobci na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
částku 4.114 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta
JUDr. Matěje Šedivého.
Odůvodnění:
I. Shrnutí předcházejícího řízení
[1] Rozhodnutím Policie České republiky, Krajského ředitelství policie hlavního města Prahy
ze dne 13. 4. 2021, č. j. KRPA-89200-11/ČJ-2021-000022-SV, bylo žalobci uloženo správní
vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území
České republiky a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), přičemž doba, po kterou nelze cizinci umožnit vstup na území České
republiky, byla stanovena na 16 měsíců. Zároveň byla žalobci podle §118 odst. 3 zákona
o pobytu cizinců stanovena doba k vycestování z území členských států Evropské unie v délce
20 dnů ode dne nabytí právní moci rozhodnutí. Důvodem uložení správního vyhoštění
byla skutečnost, že žalobce pobýval na území České republiky bez platného oprávnění k pobytu
nejméně ode dne 28. 10. 2020 do dne 29. 3. 2021.
[2] Rozhodnutím ze dne 28. 6. 2021, č. j. CPR-14076-2/ČJ-2021-930310-V242, žalovaná
změnila prvoinstanční rozhodnutí tak, že slova „nelze cizinci umožnit vstup na území České republiky“
nahradila slovy „nelze cizinci umožnit vstup na území členských států Evropské unie“, neboť v řízení
o správním vyhoštění není možné dobu k vycestování vázat k českému území, ale výlučně
k území členských států Evropské unie. Ve zbylé části žalovaná prvoinstanční rozhodnutí
potvrdila, neboť se neztotožnila s věcnými námitkami žalobce a naopak dospěla k závěru,
že na území České republiky nepobýval nelegálně jen do dne 29. 3. 2021, nýbrž přinejmenším
až do dne 13. 4. 2021.
[3] Městský soud v Praze (dále jen „městský soud“) rozsudkem ze dne 2. 9. 2021,
č. j. 2 A 24/2021 - 28, uvedené rozhodnutí o odvolání zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu
řízení. V odůvodnění rozsudku městský soud uvedl, že při vymezení doby neoprávněného
pobytu žalobce na území České republiky nebyla nezohledněna skutečnost, že příslušné orgány
v rozporu s jasným příkazem obsaženým v ustanovení §50 zákona o pobytu cizinců
nevydaly žalobci výjezdní příkaz, v němž by stanovily lhůtu, kterou by měl na přípravu
k vycestování a k samotnému vycestování. Byť k tomu, že žalobci nebyl výjezdní příkaz vydán,
přispěl určitou měrou i on sám zejména svou pasivitou, nelze uvedené pochybení příslušných
orgánů přehlédnout. Přitom s ohledem na to, že se žalobce sám dobrovolně dostavil
k příslušnému správnímu orgánu, aby zjistil stav řízení ohledně jeho žádosti o prodloužení doby
platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, že se správními orgány spolupracoval,
že do protokolu o výslechu ze dne 13. 4. 2021 opakovaně vyjádřil svůj záměr vycestovat do země
původu, že na českém území bezproblémově pobývá již od roku 2018 a že zde nebyl naléhavý
důvod k jeho bezodkladnému vycestování, lze předpokládat, že v případě vydání výjezdního
příkazu by mu byla stanovena lhůta k vycestování v horní polovině zákonného rozpětí. Zároveň
by žalobce pravděpodobně výjezdní příkaz respektoval a ve stanovené lhůtě vycestoval. I pokud
by se tak nestalo a žalobce by nevycestoval ve lhůtě stanovené výjezdním příkazem, doba jeho
neoprávněného pobytu na území by byla kratší oproti době jeho neoprávněného pobytu
na českém území vymezené v rozhodnutí správních orgánů, a je tedy otázkou, jakým způsobem
by se tato skutečnost projevila v jejich úvaze ohledně přiměřenosti přijatého opatření, zejména
pokud jde o délku stanovené doby zákazu vstupu na území členských států Evropské unie.
V případě, že by byly veškeré tyto skutečnosti zohledněny, nabízelo by se uložení správního
vyhoštění žalobci s kratší dobou než šestnáctiměsíční stanovenou správními orgány.
[4] Jako částečně důvodnou shledal městský soud i žalobní námitku směřující do části
odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí. Ze správního spisu totiž nevyplývá, že by žalobcův
neoprávněný pobyt byl zjištěn činností policejního orgánu, a pokud by se tak nestalo, cizinec
by nadále neoprávněně pobýval na území České republiky, jak uvedla žalovaná.
Naopak ze spisového materiálu a z obsahu protokolu o výslechu ze dne 13. 4. 2021
je nepochybné, že se žalobce dostavil ke správnímu orgánu zcela dobrovolně a měl v úmyslu
v brzké době vycestovat.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce
[5] Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalovaná (dále jen „stěžovatelka“) kasační
stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“).
[6] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítla, že ve shodě s prvoinstančním správním orgánem
vycházela ze zákona o pobytu cizinců, v němž je výslovně stanoveno, ve kterých případech
se cizincům po zrušení platnosti dlouhodobého pobytu vydává výjezdní příkaz. Z žádného
ustanovení zákona o pobytu cizinců přitom nevyplývá povinnost vydat výjezdní příkaz cizinci
při zastavení řízení o žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu za použití §44a
téhož zákona. V posuzované věci bylo řízení vedeno na základě žádosti cizince a bylo na něm,
aby si střežil svá práva a pobýval na českém území v souladu se zákonem. Žalobce však svoji
situaci neřešil po dobu téměř šesti měsíců a sám před správními orgány zmínil, že věděl o svém
neoprávněném pobytu na území České republiky.
[7] Podle stěžovatelky nelze souhlasit ani s tou částí odůvodnění napadeného rozsudku,
kde městský soud odkázal na rozsudek sp. zn. 2 Azs 288/2017, v němž Nejvyšší správní soud
vyslovil právní názor, že příslušný orgán je povinen v zákonem stanovených případech vydat
výjezdní příkaz z moci úřední. Ustanovení §50 zákona o pobytu cizinců totiž v žádném případě
neukládá Ministerstvu vnitra povinnost udělit cizinci výjezdní příkaz v případě zastavení řízení
o jeho žádosti. Přestože se může jevit jako nelogické, že v těchto konkrétních případech správní
orgán výjezdní příkaz nevydá a tím vlastně způsobuje nelegální pobyt cizince následující den
po obdržení rozhodnutí v posledním stupni, nepřísluší cizinecké policii jakkoliv vykládat zákon
extenzivně. Státní orgán je totiž povinen postupovat v souladu se zákonem a nemůže si svou
působnost rozšiřovat.
[8] Nesprávnost závěrů městského soudu dále stěžovatelka spatřuje v tom, že její rozhodnutí
bylo shledáno nepřiměřeně přísným. Stěžovatelka k tomu uvádí, že cizinec byl před příjezdem
na území členských států Evropské unie povinen seznámit se s podmínkami vstupu a pobytu,
což evidentně neučinil. Tomu, že cizinci nebyl výjezdní příkaz vydán, ve velké míře přispěl
on sám svou pasivitou, neboť si měl být vědom toho, že nemá žádný právní titul opravňující
ho k pobytu na území České republiky, a tudíž bude muset vycestovat. S ohledem na dobu
nelegálního pobytu cizince na českém území od 28. 10. 2020 do 13. 4. 2021 je zřejmé,
že stanovená doba zákazu vstupu na území členských států Evropské unie v trvání 16 měsíců
je přiměřená a nevymyká se praxi v obdobných případech. I v případě, že by měl být cizinci
vydán výjezdní příkaz na dobu 60 dní, tak v době zahájení řízení o uložení správního vyhoštění
by se na území České republiky nacházel bez oprávnění k pobytu po dobu necelých čtyř měsíců.
I v takovém případě by byla stanovená šestnáctiměsíční doba zákazu vstupu přiměřená
a nijak by nevybočila z mezí správního uvážení.
[9] Stěžovatelka rovněž namítla nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu, neboť způsob
a rozsah důvodů, pro které bylo žalobou napadené rozhodnutí zrušeno, jsou ve vztahu k pojetí
zákona o pobytu cizinců nesrozumitelné. Odůvodnění napadeného rozsudku je totiž zmatečné,
neboť z něho nelze seznat, zda je rozhodnutí o odvolání nezákonné, nebo zda byla stanovena
nepřiměřeně dlouhá doba zákazu vstupu žalobce na území členských států Evropské unie.
[10] S ohledem na tyto skutečnosti stěžovatelka navrhla zrušení napadeného rozsudku a vrácení
věci městskému soudu k dalšímu řízení.
[11] Žalobce se ve svém vyjádření ztotožnil s rozsudkem městského soudu a navrhl zamítnutí
kasační stížnosti. Poukázal přitom na to, že stěžovatelka sama uznává nelogičnost jejího výkladu
zákona o pobytu cizinců, avšak nenabízí žádné řešení.
III. Posouzení kasační stížnosti
[12] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval,
že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, proti
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, a za stěžovatelku v souladu s §105
odst. 2 s. ř. s. jedná zaměstnankyně s vysokoškolským právnickým vzděláním.
[13] Před zahájením meritorního přezkumu věci se však Nejvyšší správní soud musel
zabývat otázkou přijatelnosti kasační stížnosti. Podle §104a odst. 1 s. ř. s., jestliže kasační stížnost
ve věcech, v nichž před krajským soudem rozhodoval specializovaný samosoudce, svým významem podstatně
nepřesahuje vlastní zájmy stěžovatele, odmítne ji Nejvyšší správní soud pro nepřijatelnost. V posuzované věci
přitom bylo žalobci uloženo správní vyhoštění, a proto v souladu s §31 odst. 2 s. ř. s. žalobu
proti tomuto rozhodnutí projednala samosoudkyně městského soudu. Vymezením institutu
nepřijatelnosti a výkladem konceptu přesahu vlastních zájmů stěžovatele se Nejvyšší správní soud
podrobně zabýval v usnesení ze dne 26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39, č. 933/2006 Sb. NSS.
Tuto judikaturu je možné přiměřeně aplikovat i na právní úpravu účinnou od 1. 4. 2021.
O přijatelnou kasační stížnost se podle tohoto usnesení může jednat i v případě, že se kasační
stížnost dotýká právních otázek, které dosud nebyly vůbec či nebyly plně řešeny judikaturou
Nejvyššího správního soudu. K takové situaci přitom došlo i v posuzované věci, neboť
v ní je řešena dosud Nejvyšším správním soudem nejudikovaná právní otázka, zda má být cizinci
vydán výjezdní příkaz po zastavení řízení o jeho žádosti o udělení dlouhodobého pobytu
na území České republiky.
[14] Kasační stížnost je tedy přijatelná, a proto Nejvyšší správní soud mohl přezkoumat napadený
rozsudek v souladu s ustanoveními §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., podle nichž byl vázán rozsahem
a důvody, jež stěžovatelka uplatnila v kasační stížnosti. Přitom neshledal vady uvedené v §109
odst. 4 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatelka v kasační stížnosti
označila důvody obsažené v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[15] Podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu tvrzené nezákonnosti
spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
[16] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. kasační stížnost lze podat pouze z důvodu nepřezkoumatelnosti
spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popřípadě v jiné vadě řízení před soudem,
mohla-li mít taková vada za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé.
[17] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval kasační námitkou nepřezkoumatelnosti
napadeného rozsudku. Její důvodnost by totiž sama o sobě postačovala k zrušení rozsudku
městského soudu bez nutnosti posouzení jeho zákonnosti. Nepřezkoumatelná pro nedostatek
důvodů jsou zejména taková rozhodnutí, u nichž není z odůvodnění zřejmé, jakými úvahami
se soud řídil při hodnocení skutkových i právních otázek a jakým způsobem se vyrovnal
s argumenty účastníků řízení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 - 52) nebo v nichž zcela opomenul vypořádat některou z námitek uplatněných
v žalobě (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005,
č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, či rozsudek ze dne 8. 4. 2004, č. j. 4 Azs 27/2004 - 74).
[18] Stěžovatelka tvrdí, že odůvodnění rozsudku je zmatečné i nesrozumitelné a nelze
z něj seznat, zda žalobou napadené rozhodnutí je nezákonné, či byla stanovena nepřiměřeně
dlouhá doba zákazu vstupu žalobce na území členských států Evropské unie. Nejvyšší správní
soud však považuje rozsudek městského soudu za jasný a přezkoumatelný. Důvodem pro zrušení
stěžovatelčina rozhodnutí totiž byla skutečnost, že při stanovování délky zákazu vstupu cizince
na území členských států Evropské unie nebylo zohledněno neudělení výjezdního příkazu.
Toto pochybení městský soud shledal natolik závažným, že mělo vliv na zákonnost rozhodnutí
stěžovatelky. Městský soud tak nehodnotil samotnou stanovenou délku zákazu vstupu,
nýbrž konstatoval, že stěžovatelka při jejím stanovení nezohlednila všechny relevantní
skutečnosti. Tento závěr je přitom z napadeného rozsudku zcela zřejmý a rovněž je řádně
odůvodněný.
[19] Poté, co Nejvyšší správní soud uzavřel, že rozsudek městského soudu je přezkoumatelný
a nebyl naplněn důvod kasační stížnosti uvedený v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., mohl se zabývat
dalšími kasačními námitkami. V nejvýznamnější z nich stěžovatelka vyjádřila nesouhlas
se závěrem městského soudu, že žalobci měl být vydán výjezdní příkaz po zastavení řízení o jeho
žádosti o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu na území České republiky.
[20] Ze správního spisu vyplývá, že dne 13. 4. 2021 byla policejní hlídka vyslána na pracoviště
odboru azylové a migrační politiky Ministerstva vnitra, kde se měl nacházet žalobce jako osoba
neoprávněně pobývající na území České republiky. Lustrací bylo zjištěno, že žalobce měl udělen
dlouhodobý pobyt za účelem podnikání s platností od 20. 6. 2018 do 19. 6. 2020. Dne 11. 6. 2020
podal žalobce žádost o prodloužení doby platnosti dlouhodobého pobytu podle §44a zákona
o pobytu cizinců. Usnesením vydaným dne 2. 9. 2020 bylo řízení o této žádosti zastaveno. Toto
usnesení nabylo právní moci dne 27. 10. 2020, v důsledku čehož žalobci skončilo oprávnění
k pobytu na území České republiky. Dne 13. 4. 2021 bylo proto s žalobcem zahájeno řízení
o správním vyhoštění podle §119 odst. 1 písm. b) bodu 4 zákona o pobytu cizinců. Ve svém
výslechu provedeném v rámci tohoto řízení žalobce uvedl, že naposledy přijel na území
schengenského prostoru v roce 2018 a od této doby se v něm stále nachází. Byl mu udělen
v České republice pobyt za účelem zaměstnání na dva roky a pracoval jako ochranná služba
v obchodním domě. Je si vědom toho, že mu pobyt skončil minulý rok, nepodal žádost o jeho
prodloužení a po uplynutí doby legálního pobytu nevycestoval, protože neměl peníze a musel
zaplatit živnostenský list. Uvědomuje si následky svého protiprávního jednání, a proto přišel
na pracoviště odboru azylové a migrační politiky, chtěl by již vycestovat, koupit si letenku a odjet
domů do konce dubna 2021.
[21] Ustanovení §50 zákona o pobytu cizinců stanoví, že
1) Výjezdní příkaz je doklad, který z moci úřední uděluje
a) policie po zrušení nebo uplynutí platnosti krátkodobého víza, po ukončení přechodného pobytu na území
nebo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště, k němuž se vízum nevyžaduje, při vydání rozhodnutí
o povinnosti opustit území nebo rozhodnutí, kterým byla stanovena nová doba k vycestování,
nebo při správním vyhoštění,
b) ministerstvo po zrušení nebo uplynutí platnosti dlouhodobého víza, po zamítnutí žádosti o povolení
k dlouhodobému nebo trvalému pobytu, pokud uplynula platnost víza, po zrušení nebo zániku platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu nebo povolení k trvalému pobytu, po zrušení přechodného pobytu občanu
Evropské unie, po ukončení přechodného pobytu rodinného příslušníka občana Evropské unie
nebo po ukončení poskytování ochrany na území podle zvláštního právního předpisu
3a
).
2) Výjezdní příkaz dále uděluje Ministerstvo zahraničních věcí po uplynutí doby platnosti nebo po prohlášení
neplatnosti diplomatického nebo zvláštního víza (§41), po uplynutí doby platnosti nebo po prohlášení
neplatnosti povolení k dlouhodobému pobytu vydávaného tímto ministerstvem (§49 odst. 5)
anebo po ukončení přechodného pobytu na území, k němuž se vízum nevyžaduje.
3) Výjezdní příkaz opravňuje cizince k přechodnému pobytu na území po dobu, která je nezbytná k provedení
neodkladných úkonů, a k vycestování z území; v době jeho platnosti není cizinec za pobytu na území
oprávněn podat žádost o udělení dlouhodobého víza nebo povolení k dlouhodobému nebo trvalému pobytu,
s výjimkou žádosti podané podle §33 odst. 1 a §42e. Platnost výjezdního příkazu zaniká vycestováním
cizince z území.
4) Není-li dále stanoveno jinak, doba přechodného pobytu cizince na výjezdní příkaz nesmí být delší
než 60 dnů, dobu pobytu stanoví a ve výjezdním příkazu vyznačuje policie, Ministerstvo zahraničních věcí
nebo ministerstvo.
5) Při ukončení pobytu občanu Evropské unie nebo jeho rodinnému příslušníkovi se stanoví doba pobytu
na výjezdní příkaz minimálně na 1 měsíc. Podmínka stanovení minimální doby pobytu neplatí, pokud
je důvodné nebezpečí, že by cizinec mohl při svém pobytu na území ohrozit bezpečnost státu, závažným
způsobem narušit veřejný pořádek nebo je zjištěno, že trpí nemocí uvedenou v požadavcích opatření
před zavlečením infekčního onemocnění.
[22] Jak správně uvedl městský soud, k povaze výjezdního příkazu se Nejvyšší správní soud
vyjádřil v rozsudku ze dne 15. 12. 2005, č. j. 3 Azs 16/2005 - 34, v němž z dikce §50 zákona
o pobytu cizinců dovodil, že oprávněné orgány jsou povinny udělit výjezdní příkaz z moci úřední
vždy, když nastane zákonem předvídaná skutečnost. Konkrétně uvedl, že „Policii, resp. ministerstvu
zahraničních věcí se zde neukládá rozhodnout, zda výjezdní příkaz udělí, či nikoli, jinými slovy neukládá
se mu posoudit, zda jsou v tom kterém případě dány podmínky pro jeho udělení, či nikoli, a podle toho
rozhodnout, nýbrž ukládá se mu tento příkaz udělit vždy, když nastane zákonem předvídaná skutečnost.“
[23] Městský soud rovněž poukázal na rozsudek ze dne 31. 1. 2018, č. j. 2 Azs 288/2017 - 22,
v němž Nejvyšší správní soud posuzoval případ cizinky, které nebyl vydán výjezdní příkaz poté,
co byla zamítnuta její žádost o zaměstnaneckou kartu. V tomto rozsudku Nejvyšší správní soud
uvedl, že „příslušný orgán (policie či Ministerstvo vnitra) je ve všech případech, na něž dopadají ustanovení §50
zákona o pobytu cizinců, povinen z vlastní iniciativy vydat výjezdní příkaz … Jeho smysl a účel je zcela zřejmý
z §50 odst. 3 zákona o pobytu cizinců - dát cizinci, který má opustit Českou republiku, krátký, avšak
přiměřený časový prostor k uspořádání si svých záležitostí a k vycestování z území. Zákon zde dává nad rámec
pobytového oprávnění, které cizinci uplynulo, jakousi lhůtu k přípravě na vycestování a k provedení vycestování …
v případě stěžovatelky nelze odhlédnout od pochybení státu spočívajícího v tom, že příslušné orgány v rozporu
s jasným příkazem v §50 zákona o pobytu cizinců nevydaly stěžovatelce výjezdní příkaz, v němž by stanovily
lhůtu, kterou by měla na přípravu vycestování a samotné vycestování. Stěžovatelka by se především v důsledku
vydání výjezdního příkazu dostala do režimu dočasného legálního pobytu na území České republiky. Je velmi
pravděpodobné, že vzhledem k dlouhé době, po kterou předtím stěžovatelka legálně a bezproblémově pobývala
na území České republiky, a k tomu, že nebyla patrná žádná naléhavá potřeba, aby stěžovatelka opustila území
České republiky bezodkladně, by tato lhůta byla stanovena poblíž horní hranice zákonného rozpětí.“
[24] Městský soud sice výše uvedenou citaci judikátu uvedl konstatováním, že byla vyslovena
v obdobném případě, nicméně Nejvyšší správní soud musí dát stěžovatelce za pravdu v tom,
že mezi těmito případy je jeden zásadní rozdíl. Ve věci rozhodnuté výše citovaným rozsudkem
Nejvyššího správního soudu totiž byla žádost cizinky o změnu účelu dlouhodobého pobytu
zamítnuta (protože se bez omluvy nedostavila na pohovor), zatímco v projednávané věci bylo
řízení o prodloužení povolení k dlouhodobému pobytu žalobce zastaveno (protože ke své žádosti
ani na výzvu správního orgánu nedoložil některé přílohy, konkrétně doklad o zajištění ubytování;
doklad prokazující, že cizinec má dostatečné příjmy; doklad o zdravotním pojištění a doklad
prokazující, že cizinec nemá dluhy u finančního úřadu ani u správy sociálního zabezpečení).
[25] Se stěžovatelkou je nutné souhlasit i v tom, že doslovné znění §50 odst. 1 písm. b) zákona
o pobytu cizinců ve výčtu případů, kdy je správní orgán povinen vydat výjezdní příkaz, opravdu
na rozdíl od zamítnutí žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu neuvádí zastavení řízení
o takové žádosti. Nelze však již přisvědčit dalšímu tvrzení stěžovatelky, že jí nepřísluší jakkoliv
vykládat zákon extenzivně, neboť státní orgán je povinen postupovat v souladu s ním
a není oprávněn si svou působnost rozšiřovat. Jak totiž ve vztahu k dotváření práva uvedl
Ústavní soud v nálezu ze dne 27. 3. 2014, sp. zn. III.ÚS 2264/13, „ pokud zákon výslovně stanoví,
že dopadá na skutkové podstaty A, B, C, má soudce a priori dvě možnosti, jak nastolenou otázku posoudit
ve vztahu ke skutkovým podstatám D, E, F (a dalším). Obecně může postupovat podle doslovného výkladu
vykládaného ustanovení, např. za použití argumentu a contrario, a zákon na skutečnosti výslovně neuvedené (D,
E, F a další) nepoužít. … Nicméně obecně akceptovatelná je i cesta jiná. Soudce by si totiž měl položit otázku,
zda případný interpretační závěr, získaný argumentem a contrario, nezakládá bezdůvodnou diferenciaci,
což by bylo v rozporu s principem bezrozpornosti právního řádu a principem rovnosti. Tyto principy
jsou legitimačním důvodem pro dotváření práva cestou analogie legis (za pomoci argumentu a simili či a fortiori).
Nejde o tvorbu práva, nýbrž o dotváření práva, kterým soudce "toliko" domýšlí existující právní řád do důsledků,
čímž soudce stále zůstává na půdě platného práva a toliko vychází z presumpce racionálního zákonodárce. Toto
dotváření práva je třeba odlišit od právně politické představy soudce rozporné s platným právem, jejíž realizace
by byla možná jen cestou změny zákona. Hranicí mezi tvorbou práva a (ještě) dotvářením práva je kritérium,
zda bezdůvodná diferenciace mezi komparovanými skutkovými podstatami je vědomým rozhodnutím zákonodárce,
či nikoli. Soudce zásadně není oprávněn vyplnit vědomou mezeru v zákoně.“
[26] S ohledem na výše uvedená východiska vyslovená v citovaném nálezu Ústavního soudu
tedy Nejvyšší správní soud nemůže akceptovat závěr, podle nějž se povinnost vydat výjezdní
příkaz v případech zastavení řízení ve věci žádosti o udělení dlouhodobého pobytu neuplatní
jen proto, že není výslovně uvedena v příslušném ustanovení. Aby takovýto závěr bylo možné
považovat za správný, musí mu předcházet posouzení toho, zda je v souladu s vůlí zákonodárce
a se smyslem daného ustanovení.
[27] Institut výjezdního příkazu byl do zákona o pobytu cizinců implementován novelou
č. 222/2003 Sb., která nabyla účinnosti dne 1. 1. 2004. V důvodové zprávě k této novele
se však k institutu výjezdního příkazu uvádí pouze to, že „do návrhu novely jsou dále zapracována
doporučení, která vyplynula ze závěrečné zprávy „Vízového modulu“ programu Phare Horizontal, který
pro kandidátské země organizovali představitelé Francie ve spolupráci s představiteli dalších členských států
Evropské unie za účelem posouzení současného stavu legislativy kandidátských zemí na úseku vstupu a pobytu
cizinců a cílem tohoto programu bylo navrhnout konkrétní doporučení pro zajištění kompatibility s předpisy
EU/Schengen. České republice bylo zejména doporučeno nahradit stávající výjezdní vízum a vízum za účelem
převzetí povolení k pobytu, neboť uvedené druhy dosud udělovaných českých víz nelze podřadit pod žádný
ze schengenských druhů víz (výjezdní vízum bude nahrazeno institutem „výjezdního příkazu“ a na místo víza
za účelem převzetí rozhodnutí o povolení trvalého pobytu bude udělováno vízum k pobytu nad 90 dnů s omezenou
dobou pobytu).“ V důvodové zprávě k původnímu znění zákona o pobytu cizinců je pak k institutu
výjezdního víza uvedeno pouze to, že „výjezdní vízum neopravňuje ke vstupu cizince na území České
republiky. Uděluje se na žádost cizinci, který již pobývá na území. Bude možné jej udělit též bez žádosti (z moci
úřední), např. při správním vyhoštění.“
[28] Z těchto důvodových zpráv tedy není možné usuzovat, že odlišný režim v případě zamítnutí
žádosti o dlouhodobý pobyt a zastavení řízení o této žádosti by byl důsledkem vědomého
rozhodnutí zákonodárce. V této souvislosti je rovněž nutné zmínit, že řízení o stěžovatelově
žádosti bylo zastaveno podle §66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád,
jež stanoví, že řízení o žádosti správní orgán usnesením zastaví, jestliže žadatel v určené lhůtě neodstranil
podstatné vady žádosti, které brání pokračování v řízení. Správní řád však vstoupil v účinnost
až dne 1. 1. 2006. V době, kdy byl přijímán zákon o pobytu cizinců i jeho novela zakotvující
institut výjezdního příkazu, platil správní řád č. 71/1967 Sb., který ohledně možnosti zastavení
řízení stanovil pouze, že správní orgán zastaví řízení, vzal-li účastník návrh na jeho zahájení zpět
a souhlasí-li s tím ostatní účastníci řízení, nebo odpadl-li důvod řízení zahájeného z podnětu správního orgánu.
Jakési sankční zastavení řízení tedy tehdy platný správní řád vůbec neznal.
[29] S ohledem na tyto skutečnosti Nejvyšší správní soud dovodil, že neuvedení zastavení řízení
ve výčtu §50 zákona o pobytu cizinců nepředstavuje vědomý projev vůle zákonodárce.
[30] Za této situace byl povinen posoudit, zda existuje nějaký legitimní důvod, proč by s cizinci,
jejichž žádost o povolení k dlouhodobému pobytu byla zamítnuta, mělo být zacházeno jinak
než s cizinci, u nichž bylo řízení o této žádosti zastaveno. Vzhledem k účelu institutu výjezdního
příkazu přitom Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že žádný takový důvod zde není dán.
Smyslem výjezdního příkazu totiž je dát cizinci, který nesplní podmínky pro vyhovění jeho
žádosti o povolení k pobytu, alespoň krátkou lhůtu na to, aby si zařídil své záležitosti a opustil
území České republiky bez toho, aby mu hrozilo okamžité vyhoštění spojené se zákazem vstupu.
V tomto ohledu je nepodstatné, zda cizinec nesplnil věcné podmínky a jeho žádost
byla zamítnuta či zda nesplnil podmínky procesní a řízení o jeho žádosti bylo zastaveno. V obou
těchto případech totiž cizinec k dalšímu pobytu na území České republiky není oprávněn,
a pokud by mu nebylo uděleno aspoň krátkodobé pobytové oprávnění v podobě výjezdního
příkazu, byl by nucen opustit Českou republiku prakticky okamžitě nebo se na jejím území
zdržovat protiprávně. Není proto opodstatněné, aby nesplnění formálních podmínek žádosti
o udělení dlouhodobého pobytu mělo být postihováno takto výrazně přísněji, než nesplnění
podmínek věcných. To platí tím spíše, že sankcí za nesplnění formálních podmínek je pro cizince
fakticky již to, že jeho žádost, která by potenciálně mohla být úspěšná, vůbec nebude věcně
projednána. Není proto žádný důvod, proč by mu po zastavení řízení o jeho žádosti nemělo
být přiznáno alespoň takové postavení jako cizinci, jehož žádost byla zamítnuta.
[31] Proto se Nejvyšší správní soud ztotožnil se závěrem městského soudu, že i v případě
zastavení řízení o žádosti o dlouhodobý pobyt je namístě vydání výjezdního příkazu dotyčnému
cizinci. V případě, že výjezdní příkaz cizinci v rozporu s tímto požadavkem vydán nebude, je
nutné tuto skutečnost zohlednit při případném rozhodování o délce zákazu vstupu na území
členských států Evropské unie stanovené v rámci uložení správního vyhoštění.
[32] Argument stěžovatelky, že povinnost vydat výjezdní příkaz není výslovně uvedena přímo
v ustanovení §44a zákona o pobytu cizinců upravujícím některé otázky spojené s povolením
k dlouhodobému pobytu Nejvyšší správní soud rovněž shledal nedůvodným. Jak totiž uvedl
již ve výše citovaném rozsudku sp. zn. 2 Azs 288/2017, povinnost vydat výjezdní příkaz
v případě zamítnutí žádosti o povolení k dlouhodobému pobytu zakotvuje přímo §50 odst. 1
písm. b) zákona o pobytu cizinců. Není tedy žádný důvod, aby se analogicky podle tohoto
ustanovení nemohlo postupovat i v případě zastavení řízení o takové žádosti.
[33] Tím, že stěžovatelka nevydání výjezdního příkazu žalobci po zastavení řízení o jeho žádosti
o udělení dlouhodobého pobytu nijak nezohlednila, zatížila své rozhodnutí vadou, která mohla
mít za následek nezákonnost žalobou napadeného rozhodnutí. Jelikož maximální délka
dočasného pobytového oprávnění na základě výjezdního příkazu (60 dnů) představuje více
než třetinu doby nelegálního pobytu žalobce, nemohl se Nejvyšší správní soud ztotožnit
ani se stěžovatelčinou námitkou, že délka zákazu vstupu na území členských států Evropské unie
je i přesto přiměřená. Vzhledem k tomu, že v žalobcově případě nebyly dány žádné jiné přitěžující
okolnosti, než je právě délka nelegálního pobytu na českém území, je logické, že by se její snížení
mělo odrazit v délce zákazu vstupu, nebo by přinejmenším mělo být v rozhodnutí stěžovatelky
přesvědčivě vysvětleno, proč i za této výrazné změny okolností je nutné ji považovat
za přiměřenou, k čemuž však v posuzované věci nedošlo.
[34] Lze tedy shrnout, že městský soud posoudil příslušnou právní otázku správně, napadený
rozsudek je zákonný, a tudíž nebyl naplněn ani důvod kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s.
IV. Závěr a náklady řízení
[35] S ohledem na všechny shora uvedené skutečnosti dospěl Nejvyšší správní soud k závěru,
že kasační stížnost není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
[36] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první s. ř. s. ve spojení s §120 téhož zákona. Stěžovatelka nebyla v řízení o kasační
stížnosti úspěšná, nemá tedy právo na náhradu nákladů tohoto řízení. Žalobci jako v řízení
o kasační stížnosti úspěšnému účastníkovi náleží náhrada jeho nákladů. Ta sestává z odměny
zástupce žalobce za jeden úkon právní služby spočívající v sepisu vyjádření ke kasační stížnosti
ve výši 3.100 Kč podle §7 a §9 odst. 4 a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.,
o odměnách a náhradách advokátů za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „advokátní tarif“), a z paušální náhrady hotových výdajů s tímto
úkonem souvisejícím ve výši 300 Kč podle §13 odst. 4 advokátního tarifu. Jelikož je zástupce
žalobce plátcem daně z přidané hodnoty, je jeho odměna a náhrada hotových výdajů podle §57
odst. 2 s. ř. s. zvýšena o částku 714 Kč, která odpovídá 21 % z částky 3.400 Kč. Stěžovatelka je
tudíž povinna žalobci zaplatit na náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti částku v celkové výši
4.114 Kč k rukám jeho zástupce, a to v přiměřené lhůtě 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. ledna 2022
JUDr. Jiří Palla
předseda senátu