ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.394.2020:51
sp. zn. 5 As 394/2020 - 51
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Viktora Kučery a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci navrhovatele: D. Š., zast. JUDr.
Ervínem Perthenem, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti odpůrci:
Opatovice nad Labem, se sídlem Pardubická 160, Opatovice nad Labem, zast. Mgr. et Mgr.
Michalem Bouškou, advokátem se sídlem Teplého 2786/0, Pardubice, o kasační stížnosti
navrhovatele proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích ze dne
19. 11. 2020, č. j. 52 A 50/2020 - 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Navrhovatel je povinen zaplatit odpůrci na náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti částku 4114 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám
zástupce odpůrce Mgr. et Mgr. Michala Boušky, advokáta se sídlem Teplého 2786/0,
Pardubice.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Kasační stížností se navrhovatel domáhal zrušení v záhlaví označeného rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích (dále jen „krajský soud“), kterým byl
zamítnut jeho návrh na zrušení části územního plánu obce Opatovice nad Labem, který nabyl
účinnosti dne 13. 3. 2018.
[2] Navrhovatel – žalobce podal nejprve ke krajskému soudu žalobu, kterou se domáhal
zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Pardubického kraje ze dne 9. 4. 2020, č. j. KrÚ-
29464/5/2020/OMSŘI/Dr, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí
Magistrátu města Pardubic ze dne 4. 12. 2019, č. j. MmP 125750/2019; tímto rozhodnutím byla
zamítnuta navrhovatelova žádost o vydání společného územního rozhodnutí a stavebního
povolení na „stavbu pro rodinnou rekreaci (rekreační objekt) včetně přípojek technické infrastruktury a včetně
zahradního domku, spojená s demolicí stávající chaty“ na pozemcích p. č. XA a p. č. st. XB
v katastrálním území obce Opatovice nad Labem, jichž je navrhovatel vlastníkem. V podané
žalobě rozporoval také zákonnost územního plánu obce Opatovice nad Labem, proto krajský
soud (po výzvě, zda navrhovatel skutečně zamýšlí současně s podanou žalobou podat i návrh
na zrušení konkrétní části opatření obecné povahy – územního plánu) usnesením ze dne
21. 7. 2020, č. j. 52 A 47/2020 - 54, vyloučil návrh na zrušení části územního plánu
k samostatnému projednání (řízení o žalobě proti zmiňovanému rozhodnutí do doby rozhodnutí
Nejvyššího správního soudu o podané kasační stížnosti přerušil).
[3] Žádost o vydání společného povolení k uvedené stavbě správní orgán (Magistrát města
Pardubic jako stavební úřad) zamítl s ohledem na negativní závazné stanovisko orgánu územního
plánování (Magistrátu města Pardubic, odboru hlavního architekta, oddělení územního
plánování). Podle tohoto závazného stanoviska je záměr navrhovatele nepřípustný – neodpovídá
přípustnému využití území v ploše RZ – zahrádkové osady, na kterých jsou přípustné pouze
stavby pro individuální rekreaci – zahrádkářské chaty, liniové a plošné sadovnické porosty
(navrhovatelův záměr výrazně přesahuje regulativ doporučený územním plánem), a není
v souladu s cíli a úkoly územního plánování (neodpovídá hlavní charakteristice daného území,
kterou je rekreace a zeleň; toto území má sloužit k soukromé zahrádkářské a zahradnické
činnosti; plocha se nachází v záplavovém území). Navrhovatelem zamýšlený objekt odpovídá
spíše rodinnému bydlení; teprve jako vedlejší objekt je řešen domek pro zahradní nářadí.
II. Rozhodnutí krajského soudu
[4] Navrhovatel v podané žalobě namítal, že územní plán obsahuje regulaci, která svým
obsahem odpovídá regulačnímu plánu. Na jeho pozemku, který územní plán označuje jako
plochu „RZ – zahrádkové osady“, připouští pouze zahrádkářské chaty, tyto stavby však definuje
v odůvodnění textové části územního plánu příliš konkrétně (maximálními rozměry, objemem
i podlažností). Jeho záměr je v souladu s cíli a úkoly územního plánování, neboť má sloužit
k rekreaci. Pozemek ve vlastnictví navrhovatele je oproti sousedním pozemkům rozsáhlejší, proto
i zahrádkářská chata musí být větší, neboť má obhospodařovat značně větší plochu. V doplnění
návrhu na zrušení části územního plánu následně uvedl, že obec postupovala svévolně – před
přijetím rozporovaného územního plánu bylo možné na ploše stavět, šlo o „zónu výroby, služeb,
řemesel, skladů a ploch technického vybavení“, přijetím současného územního plánu však byla
zastavitelnost této plochy zcela zrušena, což představuje nepřiměřený zásah do práv vlastníků
dotčených pozemků. Odůvodnění nemožnosti realizovat zástavbu na této ploše pak nemůže být
odůvodněno ani existencí záplavového území, neboť záplavové území zde bylo vymezeno již
v době, kdy zde bylo možné stavět, přičemž podle závazného stanoviska vodoprávního úřadu
je záměr v souladu se zájmy chráněnými zákonem č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně
některých zákonů (vodní zákon).
[5] S ohledem na uvedené, navrhovatel požadoval, aby krajský soud podle §101d odst. 2
věty první zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále
jen „s. ř. s.“), zrušil podmínky využití plochy RZ – zahrádkové osady obsažené na str. 53 textové
části územního plánu.
[6] Krajský soud shora označeným rozsudkem návrh navrhovatele na zrušení části územního
plánu zamítl podle §101d odst. 2 věty druhé s. ř. s. V odůvodnění rozsudku vysvětlil, jaký
je s ohledem na právní předpisy – zejm. zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, a vyhlášku č. 500/2006 Sb.,
o územně analytických podkladech, územně plánovací dokumentaci a způsobu evidence územně
plánovací činnosti (dále jen „vyhláška ÚPD“), obsah územního a regulačního plánu. Textová část
územního plánu obsahuje (mj.) stanovení podmínek prostorového uspořádání, vč. základních
podmínek ochrany krajinného rázu (např. výškové regulace zástavby, charakteru a struktury
zástavby, stanovení rozmezí výměry pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich
využití). Územní plán obce Opatovice nad Labem v závazné textové části stanovuje hlavní
přípustné využití území označené jako plochy RZ – zahrádkové osady „stavby pro individuální
rekreaci – zahrádkářské chaty liniové a plošné sadovnické porosty“. Jako nepřípustné využití dané plochy
pak uvádí „veškeré stavby nesouvisející s přípustným využitím“. Odůvodnění textové části pouze rozvádí,
co je myšleno onou zahrádkářskou chatou, kterou definuje za pomocí odkazů na §79 stavebního
zákona a vyhlášku Ministerstva financí č. 3/2008 Sb., o provedení některých ustanovení zákona
č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, (oceňovací vyhláška), jako „zahrádkářskou chatu s obestavěným prostorem nejvýše 110 m
3
a zastavěnou plochou nejvýše 25 m
2
, včetně verand, vstupů a podsklepených teras, může být podsklepená a mít
nejvýše jedno nadzemní podlaží a podkroví“. Nestanovuje však konkrétně, jak má daná stavba vypadat.
Určuje pouze celkový charakter staveb (zahrádkářských chat), které je možné na ploše RZ –
zahrádkové osady vystavět. Jde tedy o přípustné stanovení podmínek prostorového uspořádání,
charakteru a struktury zástavby, které běžně obsahuje územní plán.
[7] K námitce nepřiměřeného zásahu do práv vlastníků dotčených pozemků krajský soud
uvedl, že odůvodnění začlenění pozemků ve vlastnictví navrhovatele právě do ploch RZ –
zahrádkové osady je přezkoumatelné a racionální, přičemž obsahuje závěry, které odůvodňují
vhodnost, potřebnost a přiměřenost stanoveného regulativu. Krajský soud odkázal na část
odůvodnění územního plánu, ve které se odpůrce vypořádal s námitkou předchozího vlastníka
dotčených pozemků – paní I. Š., která uplatňovala námitky shodné s navrhovatelem. Zdůraznil,
že pozemky parc. č. XA a p. č. st. XB v k. ú. Opatovice nad Labem leží v záplavovém území řeky
Labe. Přestože nejde o aktivní zónu záplavového území, s ohledem na doporučení Povodí Labe,
s. p. nezařadil odpůrce pozemky ve vlastnictví navrhovatele do požadované plochy „Bl – bydlení
v rodinných domech příměstské“, neboť změna funkčního využití na plochu bydlení je
nevhodná. Území by mělo být ponecháno jako území určené k rozlivům, neboť jde o území
s vysokým povodňovým ohrožením.
[8] Krajský soud připomněl, že jeho úkolem je chránit jednotlivce před excesy v územním
plánování, nikoli územní plán dotvářet. Nemůže proto stanovovat, jak má být určité území
využito, ale sledovat, zda se obec při tvorbě územního plánu pohybovala v mantinelech, které
jí právní předpisy poskytují. Jednotlivec přitom nemá právo na konkrétní podobu územního
plánu, resp. zařazení pozemku do určitého způsobu využití. Postup obce, která pozemky
navrhovatele zařadila s ohledem na existenci záplavového území do ploch RZ – zahrádkové
osady, nelze shledat svévolným, ani nepřiměřeným. Nově vymezené plochy odpovídají
stávajícímu stavu, neboť dosud se v této oblasti nacházely právě zahrádkářské chaty. Záměr
navrhovatele odpovídá standardnímu rodinnému domu s příslušenstvím; touhu navrhovatele
vystavět na pozemku stavbu pro rodinné bydlení však nelze upřednostnit na úkor ochrany
majetku ostatních vlastníků zhoršením povodňové situace v území. Tvrzení navrhovatele, že má
jít o stavbu určenou k rekreaci, je přitom ryze účelové, neboť již v průběhu přijímání územního
plánu bylo evidentní, že tehdejší vlastník pozemků (paní Š.) zamýšlel na tomto pozemku řešit
bytové potřeby své rodiny.
III. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[9] Proti rozsudku krajského soudu podal navrhovatel kasační stížnost, ve které uplatnil
námitky podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Namítal, že krajský soud nesprávně posoudil
rozhodnou právní otázku, za kterou považoval příliš konkrétní regulaci obsaženou v územním
plánu. Znovu zdůraznil, že §43 odst. 3 stavebního zákona zakazuje, aby územní plán obsahoval
podrobnou regulaci, která má být obsažena v regulačním plánu. Územní plán může stanovovat
toliko podmínky využití ploch s rozdílným způsobem využití a podmínky prostorového
uspořádání zástavby, nikoli konkrétní podmínky pro prostorové uspořádání jednotlivých staveb.
Regulace prostorového uspořádání zástavby v územním plánu se nesmí dostat do úrovně
podrobnosti regulativů prostorového uspořádání staveb, které jsou (mají být) obsahem
regulačního plánu. Proto definice zahrádkářské chaty, obsažená v odůvodnění textové části
územního plánu, jež stanovuje konkrétní maximální rozměry takové chaty, půdorysnou velikost,
podlažnost, objem, nemůže být stanovena územním plánem. K tomu navrhovatel odkázal
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 8. 2017, č. j. 4 As 92/2017 - 37, a zdůraznil,
že krajský soud tento rozsudek nesprávně aplikoval na nyní projednávanou věc. Podle
navrhovatele svědčí závěry uvedené v tomto rozhodnutí v jeho prospěch. Také zdůraznil,
že rozsudek krajského soudu je vnitřně rozporný, neboť na jednu stranu krajský soud považoval
definici zahrádkářské chaty, obsaženou v odůvodnění textové části, za interpretační vodítko,
na druhou stranu však výslovně uvedl, že tato definice je závazná.
[10] V další části kasační stížnosti namítal, že krajský soud nereagoval na všechny jeho námitky
uvedené v podaném návrhu, zejm. se nevypořádal s tvrzením, že dle textové části územního
plánu je hlavní využití daného území – plochy RZ charakterizováno jako „individuální rekreace osob
spojená s pěstitelskou zahrádkářskou činností na pozemcích zpravidla se zahrádkářskými chatami“ (podtržení
doplněno Nejvyšším správním soudem), nemusí se tedy vždy jednat o zahrádkářskou chatu.
[11] Navrhovatel také zdůraznil nesprávné provedení testu proporcionality. Krajský soud
shledal, že odpůrce přiměřeným způsobem odůvodnil zařazení pozemků navrhovatele do plochy
RZ – zahrádkové osady tím, že jde o pozemky nacházející se v záplavovém území řeky Labe.
Poukázal na skutečnost, že záplavové území vymezuje samostatným opatřením obecné povahy
vodoprávní úřad na základě návrhu správce vodního toku, který vychází z výpočtů nejvyšších
hladin vody pro průtoky s různou dobou opakování (5, 20 nebo 100 let). Bezprostřední ohrožení
životů, zdraví a majetku lidí hrozí v aktivní zóně záplavového území, ve které se pozemky
navrhovatele nenacházejí. Omezení činností v záplavových územích by měl v souladu s §67
vodního zákona provádět primárně vodoprávní úřad, ten však na pozemcích navrhovatele žádné
takové omezení nestanovil. Územní plán tak s odkazem na záplavové území navrhovatele v jeho
vlastnickém právu nepřípustně omezuje, nadto na základě sdělení Povodí Labe, s. p., který není
vodoprávním úřadem, tudíž není dotčeným orgánem. K tomu navrhovatel uvedl, že územní plán
obsahuje plochy, které se rovněž nacházejí v záplavovém území (Z30, Z31), dokonce i v aktivní
zóně záplavového území (Z32, Z33), přičemž na těchto plochách je stavební činnost umožněna.
Pozemky navrhovatele se nacházejí v území, kde jsou na okolních pozemcích pouze 4 chaty a 2
objekty pro technickou infrastrukturu. Výstavbou navrhovatelova záměru proto nemůže dojít
k takové intenzitě zastavění v záplavovém území, které by mohlo způsobit skutečné ohrožení
stávajících chat povodňovými vodami, nota bene v situaci, kdy okolní pozemky vlastní obec.
Vodoprávní úřad záměr navrhovatele povolil, zájmy chráněné vodním zákonem proto nemohou
být umístěním stavby navrhovatele dotčeny.
[12] Závěrem navrhovatel uvedl, že v souladu s dřívějším způsobem využití pozemků mohla
být stavební činnost v této lokalitě prováděna (pozemky navrhovatele byly v ploše „DV – zóna
výroby, služeb, řemesel, skladů a technického vybavení“, která umožňovala výstavbu služebních bytů
a bytů majitelů zařízení). Současné znemožnění stavební činnosti je proto nepřiměřené. Zejm.
je nepřiměřené omezení velikosti záměru navrhovatele, který hlavnímu využití plochy
(zahrádkové osady) odpovídá. Územní plán má proto pro navrhovatele v podstatě shodné účinky
jako stavební uzávěra. S ohledem na uvedené námitky navrhovatel požadoval, aby Nejvyšší
správní soud rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[13] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že posouzení krajského soudu bylo věcně
správné. Regulace obsažená v územním plánu odpovídá skutečnému dlouhodobému využití této
plochy. Podstatnou roli dle odpůrce sehrála otázka rizik spjatých s povodněmi, k níž přineslo
adekvátní podkladové informace při pořizování územního plánu Povodí Labe, s. p. Odpůrce
přitom není proti stavebnímu využití daných pozemků, toto využití však musí odpovídat
charakteristice plochy jako zahrádkářské osady. Využití pozemků musí tedy respektovat to,
že se má jednat o stavby pro individuální rekreaci – zahrádkářské chaty. Tou však rozhodně není
záměr navrhovatele, který svou rozlohou (152 m
2
) odpovídá klasickému rodinnému domu.
Důvodem pro umožnění této stavby pak nemůže být ani výměra navazujícího pozemku (zahrady)
určeného k obhospodaření. Krajský soud proto zcela správně neotevřel prostor v rámci
incidenčního přezkumu územního plánu, který by dle představ navrhovatele měl umožnit
umístění stavby pro bydlení (ať již formálně jakkoli označené) do plochy zahrádkové osady.
Dotčenou plochu nelze srovnávat s územní uzávěrou, která má zcela jiné účinky. Proto navrhl,
aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a uložil navrhovateli povinnost nahradit
odpůrci náklady řízení o kasační stížnosti.
[14] Na vyjádření odpůrce reagoval navrhovatel replikou, ve které setrval na svých dříve
uplatněných námitkách.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost byla podána včas, směřuje proti rozhodnutí, proti němuž je podání kasační
stížnosti přípustné, a navrhovatel je řádně zastoupen (§105 odst. 2 s. ř. s.). Poté přezkoumal
napadený rozsudek krajského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů,
ověřil při tom, zda netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3
a 4 s. ř. s.), a dospěl k následujícímu závěru.
[16] Kasační stížnost není důvodná.
[17] Podstatou věci je posouzení zákonnosti rozsudku krajského soudu, který zamítl návrh
na zrušení opatření obecné povahy (územního plánu) v navrhovatelem vymezené části.
Navrhovatelem předestřenou argumentaci je přitom možné rozdělit do dvou základních okruhů
– těmito okruhy námitek jsou (i) příliš podrobná regulace územního plánu obce Opatovice nad
Labem (dle navrhovatele je závazný způsob využití plochy RZ – zahrádkové osady stanoven
v územním plánu příliš konkrétně); a (ii) nepřiměřené omezení jeho vlastnického práva
v důsledku stanovených podmínek využití.
[18] Před věcným posouzením napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud konstatuje,
že rozsudek krajského soudu netrpí nepřezkoumatelností. Touto vadou je soud povinen zabývat
se z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.). Nejde o nenaplnění subjektivní představy
o tom, jak měl krajský soud podle názoru navrhovatele rozhodnout, ale o objektivní překážku
znemožňující soudu dané rozhodnutí přezkoumat. Skutečnost, že rozsudek krajského soudu
nepřezkoumatelností netrpí, ostatně potvrzují také podání navrhovatele, který se závěry krajského
soudu argumentací uvedenou v kasační stížnosti polemizuje – v opačném případě by tato
polemika nebyla možná. Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že rozsudek krajského soudu
je přezkoumatelný, je z něj zřejmé, co vedlo krajský soud k výroku uvedenému v napadeném
rozsudku, přičemž krajský soud dostatečně reagoval na všechny navrhovatelovy námitky.
[19] Pro posouzení zákonnosti rozsudku krajského soudu jsou zásadní následující skutečnosti.
Územní plán obce Opatovice nad Labem definuje plochu, ve které se nacházejí pozemky
ve vlastnictví navrhovatele, jako plochu „RZ – zahrádkové osady“. Hlavním využitím podle
závazné textové části územního plánu je rekreace, zeleň. Toto hlavní využití je v textové části
charakterizováno jako „individuální rekreace osob spojená s pěstitelskou zahrádkářskou činností na pozemcích
zpravidla se zahrádkářskými chatami“. Přípustné využití hlavní definuje územní plán jako „drobné
okrasné a užitkové pěstitelské plochy, stavby pro individuální rekreaci – zahrádkářské chaty liniové a plošné
sadovnické porosty“. Přípustné využití doplňkové definuje následovně: „stavby, zařízení a způsob využití
slučitelné s hlavním využitím resp. přípustným využitím hlavním např.: účelové komunikace, komunikace pro pěší
a cyklisty; parkovací plochy pro osobní automobily, motocykly, kola pro obsluhu vymezené plochy (RZ); drobná
architektura a vodní prvky; stavby pro krátkodobé odkládání TKO sloužící obsluze plochy (RZ); stavby
pro nakládání s odpady související se zahrádkářskou činností (např. kompost); stavby a zařízení technické
infrastruktury; stavby, zařízení a opatření sloužící ochraně území (např. protipovodňová); veřejná a izolační
zeleň“. Podmíněně přípustné využití dané plochy územní plán nestanovuje. Jako nepřípustné
využití pak stanovuje: „veškeré stavby a zařízení nesouvisející s přípustným využitím; veškeré stavby a činnosti,
jejichž negativní účinky na životní prostředí (zejména škodlivé exhalace, hluk, teplo, otřesy, vibrace, prach,
zápach, znečišťování vod a pozemních komunikací a zastínění budov) překračují nad přípustnou mez limity
uvedené v příslušných předpisech a nejsou slučitelné s přípustným využitím hlavním; veškeré stavby, zařízení
a využití ploch, které by mohlo negativně ovlivnit krajinný ráz“.
[20] Odůvodnění textové části územního plánu blíže vymezuje, co se rozumí pojmem
zahrádkářská chata – takovouto chatou vnímá územní plán jednoduchou stavbu v souladu s §79
odst. 2 písm. o) stavebního zákona (tj. stavbu, která nevyžaduje rozhodnutí o umístění stavby ani
územní souhlas) a v souladu s oceňovací vyhláškou, přičemž výslovně uvádí, že jde
o „zahrádkářskou chatu s obestavěným prostorem nejvýše 110 m
3
a zastavěnou plochou nejvýše 25 m
2
, včetně
verand, vstupů a podsklepených teras, může být podsklepená a mít nejvýše jedno nadzemní podlaží a podkroví“.
[21] Navrhovatel v kasační stížnosti namítal, že takováto definice zahrádkářské chaty nemůže
být obsažena v územním plánu, neboť jde o podrobný regulativ, který má být obsažen
v regulačním plánu. K tomu uvádí Nejvyšší správní soud následující.
[22] Stavební zákon v §43 odst. 1 uvádí, že územní plán stanoví základní koncepci rozvoje
území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání (dále jen
„urbanistická koncepce“), uspořádání krajiny a koncepci veřejné infrastruktury; vymezí zastavěné
území, plochy a koridory, zejména zastavitelné plochy, plochy změn v krajině a plochy přestavby,
pro veřejně prospěšné stavby, pro veřejně prospěšná opatření a pro územní rezervy a stanoví
podmínky pro využití těchto ploch a koridorů. Podrobnosti obsahu územního plánu stanovuje již
zmiňovaná vyhláška ÚPD. Dle přílohy č. 7 citované vyhlášky [čl. I. odst. 1 písm. f)] obsahuje
textová část územního plánu stanovení podmínek pro využití ploch s rozdílným způsobem
využití s určením převažujícího účelu využití (hlavní využití), pokud je možné jej stanovit,
přípustného využití, nepřípustného využití (včetně stanovení, ve kterých plochách je vyloučeno
umísťování staveb), popř. stanovení podmíněně přípustného využití těchto ploch a stanovení
podmínek prostorového uspořádání, včetně základních podmínek ochrany krajinného rázu
(například výškové regulace zástavby, charakteru a struktury zástavby, stanovení rozmezí výměry
pro vymezování stavebních pozemků a intenzity jejich využití).
[23] Územní plán přitom nesmí obsahovat podrobnosti náležející svým obsahem regulačnímu
plánu (§43 odst. 3 stavebního zákona). Obsah regulačního plánu stanovuje §61 stavebního
zákona, podrobnosti obsahuje příloha č. 9 vyhlášky ÚPD. Regulační plán, oproti plánu
územnímu, stanovuje v řešené ploše podrobné podmínky pro využití pozemků, pro umístění
a prostorové uspořádání staveb, pro ochranu hodnot a charakteru území a pro vytváření
příznivého území. Regulačním plánem lze nahradit s ohledem na v něm stanovené podrobné
podmínky územní rozhodnutí (viz §61 odst. 2 větu druhou stavebního zákona).
[24] Vztah mezi obsahem územního plánu a plánu regulačního řešil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 4. 8. 2017, č. j. 4 As 92/2017 - 37, č. 3627/2017 Sb. NSS, na který
v napadeném rozsudku krajský soud zcela správně odkázal. Ve smyslu tohoto rozhodnutí
představuje regulativ územního plánu, který požaduje v určité ploše přizpůsobení navrhovaných
staveb svým objemem, hmotovým řešením, tvarem a podlažností, převládajícím typem zastřešení
převládajícímu charakteru stávající okolní zástavby, stanovení podmínky prostorového
uspořádání – úpravu charakteru a struktury zástavby ve smyslu čl. I odst. 1 písm. f) přílohy č. 7
vyhlášky ÚPD ve spojení s §43 odst. 3 stavebního zákona. Nejde proto o podrobnost, která
by náležela regulačnímu plánu.
[25] Závazná část územního plánu (textová část) v nyní projednávané věci požaduje využívat
plochy RZ – zahrádkové osady za účelem rekreace; v tomto smyslu umožňuje na takto
označených plochách stavět stavby pro individuální rekreaci – zahrádkářské chaty liniové a plošné
sadovnické porosty. Takovéto závazné stanovení podmínky využití rozhodně nelze považovat
za podrobnost, která by svým obsahem náležela regulačnímu plánu. Jde o zcela obecné pravidlo,
které požaduje využívat plochy označené jako RZ, jednoduše řečeno, za účelem rekreace,
zahradničení. Územní plán nestanovuje, jak má konkrétní stavba na konkrétním pozemku
vypadat, v jaké části daného pozemku se má nacházet, jaké konkrétní rozměry má mít, apod.
Toto nestanovuje ani navrhovatelem rozporovaná definice zahrádkářské chaty obsažená
v odůvodnění textové části územního plánu obce Opatovice nad Labem. Z tohoto odůvodnění
je zřejmé, že odpůrce vymezil plochy RZ tak, že na těchto plochách mohou být postaveny pouze
takové stavby, které budou odpovídat zahrádkářským chatám, tj. malé stavby, pro které zpravidla
není potřeba žádat o vydání rozhodnutí o umístění stavby, ani územní souhlas, a které budou
sloužit hlavnímu účelu – rekreaci, vč. staveb slučitelných s hlavním přípustným využitím
(viz příkladmo uvedený výčet přípustného využití doplňkového, str. 53 textové části územního
plánu obce Opatovice nad Labem).
[26] Ani uvedená definice zahrádkářské chaty obsažená v odůvodnění textové části územního
plánu (str. 263) konkrétně nestanovuje, jak má ta která chata na konkrétních pozemcích v ploše
RZ – zahrádkové osady vypadat. Tato definice obecně stanovuje maximální velikost zahrádkářské
chaty kombinací maximální zastavěné plochy, objemu a podlažností, čímž určuje přípustné
využití ploch v zahrádkové osadě – výškovou regulaci zástavby a úpravu charakteru a struktury
zástavby. Přestože je tedy definici zahrádkářské chaty nutné vnímat skutečně jako interpretační
vodítko (tato definice je obsažena v odůvodnění textové části územního plánu obce Opatovice
nad Labem, str. 263), ani tato definice se nevymyká podmínkám využití území, které může
územní plán stanovovat.
[27] Jak již bylo uvedeno výše, ze samotné závazné textové části územního plánu, jakož
i z jejího odůvodnění je zřejmé, že plochy RZ mají sloužit k „individuální rekreaci osob spojené
s pěstitelskou zahrádkářskou činností na pozemcích zpravidla se zahrádkářskými chatami“ – takto textová
část územního plánu charakterizuje hlavní způsob využití, přičemž užití slova zpravidla
na skutečnosti, že danou plochu není možné využívat za účelem trvalého rodinného bydlení,
ničeho nemění. Uvedená charakteristika hlavního využití je v textové části výslovně označena
jako informativní text; podstatné je, že podle závazných podmínek využití je možné na takovéto
ploše stavět pouze „stavby pro individuální rekreaci – zahrádkářské chaty liniové a plošné sadovnické
porosty“ a stavby a zařízení s hlavním přípustným využitím slučitelné. Námitka, že územní plán
stanovuje podmínky využití území příliš podrobně, tak není nedůvodná. Stejně tak není důvodná
ani námitka týkající se vnitřní rozpornosti rozsudku krajského soudu – jeho závěry o tom,
že regulace obsažená v územním plánu obce Opatovice nad Labem není příliš podrobná, tudíž
se nejedná o náležitost, kterou by měl obsahovat regulační plán, shledal Nejvyšší správní soud
zcela správnými.
[28] V další části kasační stížnosti navrhovatel rozporoval proporcionalitu způsobu využití
plochy RZ, resp. nepřiměřený zásah do jeho vlastnických práv, neboť v důsledku zvoleného
způsobu využití nemůže na svých pozemcích realizovat svůj záměr, který označuje jako „stavbu
pro rodinnou rekreaci (rekreační objekt) včetně přípojek technické infrastruktury a včetně zahradního domku,
spojená s demolicí stávající chaty“.
[29] K tomu Nejvyšší správní soud předně připomíná, že v souladu s konstantní judikaturou
zdejšího soudu mají být soudy při hodnocení zákonnosti opatření obecné povahy (územního
plánu) zdrženlivé – v rámci testu proporcionality by měly postihovat pouze extrémní případy
nezákonnosti, nikoli takové případy, ve kterých se obec pohybovala v rámci mantinelů daných
zákonnými pravidly územního plánování (srov. např. rozsudek ze dne 24. 10. 2007,
č. j. 2 Ao 2/2007 - 73, č. 1462/2008 Sb. NSS). V rámci těchto mantinelů má totiž obec široký
prostor pro autonomní rozhodování, jakým způsobem bude dané území využito. Na konkrétní
podobu územního plánu či zařazení pozemku do určitého způsobu využití není právní nárok
(k tomu srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 9. 2018,
č. j. 7 As 336/2017 - 50, bod 26; srov. také usnesení Ústavního soudu ze dne 10. 4. 2018,
sp. zn. IV. ÚS 3548/17).
[30] Právo vlastnit majetek je právem ústavně zaručeným (čl. 11 Listiny základních
práv a svobod), přičemž z podstaty tohoto práva nepochybně vyplývá také právo vlastníka
předmět vlastnictví zhodnocovat. Tento atribut vlastnického práva však nelze vykládat tak,
že by se vlastník mohl domáhat takového zhodnocení na jiných osobách či na veřejné moci (viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 4. 2008, č. j. 4 Ao 2/2008 - 42; ze dne
11. 9. 2008, č. j. 8 Ao 2/2008 - 151; či ze dne 19. 12. 2012, č. j. 6 Aos 2/2012 - 27, bod 37).
Z žádné zákonné normy či normy práva ústavního proto nelze dovodit existenci subjektivního
práva vlastníka nemovitosti za zahrnutí této nemovitosti do určitého konkrétního způsobu
využití v územně plánovací dokumentaci (srov. také výše citované usnesení Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 3548/17; či ze dne 18. 3. 2010, sp. zn. III. ÚS 3108/09).
[31] Na druhou stranu, územní samosprávné celky mají při rozhodování o rozvoji svého
území právo na samosprávu (srov. např. nález Ústavního soudu ze dne 7. 5. 2013,
sp. zn. III. ÚS 1669/11, N 76/69 SbNU 291), jež garantuje Ústava České republiky (čl. 8).
Do takové územní samosprávy spadají záležitosti s převážně místním nebo regionálním
dopadem, jejichž úprava je v zájmu obce a jejích občanů, přičemž obec je územní celek, který
pečuje o všestranný rozvoj svého území a potřeby svých občanů a při plnění svých úkolů chrání
též veřejný zájem [§2 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění
pozdějších předpisů]. Přijatý územní plán (jeho koncepce) představuje společenskou dohodu
o využití území lidmi, promítají se v něm vzájemně konkurující zájmy soukromé i veřejné.
Přestože je nutné zájmy vlastníků dotčených pozemků při pořizování územního plánu
(stanovování způsobu jejich využití) zvažovat, neznamená to, že budou mít tyto zájmy vždy
přednost před zájmy jinými.
[32] V nyní projednávané věci obec Opatovice nad Labem zařadila pozemky ve vlastnictví
navrhovatele do plochy RZ – zahrádkové osady s ohledem na vyjádření Povodí Labe, s. p., které
v průběhu pořizování územního plánu uvedlo, že tyto pozemky spadají do záplavového území
řeky Labe (mimo aktivní zónu), jež bylo stanoveno opatřením obecné povahy Krajského úřadu
Pardubického kraje, odboru životního prostředí a zemědělství, oddělení vodního hospodářství
(vodoprávního úřadu) ze dne 2. 12. 2015, č. j. KrÚ 77681/2015. Zařazení pozemků navrhovatele
do plochy bydlení proto podle tohoto sdělení není vhodné, stejně jako není vhodné na těchto
pozemcích s ohledem na možné povodňové ohrožení rozšiřovat stávající zástavbu.
[33] Zařazení uvedených pozemků do plochy RZ k využití za účelem rekreace odpovídalo také
jejich dosavadnímu využívání (na pozemcích navrhovatele, stejně jako na okolních pozemcích
se nacházejí pouze drobné stavby – zahrádkářské chaty, jak je zřejmé z podkladů založených
ve spise). A přestože před přijetím aktuálního územního plánu byly navrhovatelovy pozemky
vedeny jako plocha „DV – zóna výroby, služeb, řemesel, skladů a technického vybavení“, ani takto
stanovené využití neumožňovalo výstavbu rodinných domů, jak vyplývá z obsahu vyhlášky
č. 4/97 o závazných částech územního plánu obce Opatovice nad Labem, založené ve spise
krajského soudu. I tato vyhláška zdůrazňovala, že se pozemky p. č. XA a p. č. st. XB nacházejí
v záplavovém území, z čehož vyplývají podmínky možné výstavby. Tyto pozemky proto měly
sloužit podle dřívější úpravy k umístění areálů výroby, služeb, řemesel, skladů a ploch
technického vybavení, které nejsou realizovatelné v jiných územích. Jako výjimečně přípustné
stanovila zmiňovaná vyhláška č. 4/97 „byty služební a majitelů zařízení“. Nelze tedy souhlasit
s navrhovatelem v tom, že aktuální územní plán oproti stavu předchozímu znemožnil na daných
pozemcích vystavět rodinný dům (slovy navrhovatele „stavbu pro rodinnou rekreaci“), resp. jakékoli
stavby. Přijetím aktuálního územního plánu odpůrce respektoval doporučení od správce vodního
toku řeky Labe, kterým je Povodí Labe, s. p. (§48 odst. 1 vodního zákona). A byť nejde
o vodoprávní úřad (srov. §104 odst. 2 vodního zákona), jde nepochybně o subjekt, který zná
vodní poměry daného území; ostatně – rozsah záplavového území stanovuje vodoprávní úřad
právě na návrh správce vodního toku (§66 odst. 1 vodního zákona, věta druhá); rozhodně tedy
nelze tvrdit, že jde o sdělení, které by nemělo být při přijímání územního plánu zvažováno pouze
proto, že nejde přímo o vodoprávní úřad.
[34] Navrhovatel také namítal, že omezující podmínky mimo aktivní zónu stanovuje
vodoprávní úřad, kterým Povodí Labe, s. p. není. V této části musí dát Nejvyšší správní soud
navrhovateli za pravdu. Podle §67 odst. 3 vodního zákona stanoví vodoprávní úřad mimo aktivní
zónu v záplavovém území podle povodňového nebezpečí nebo povodňového ohrožení
opatřením obecné povahy omezující podmínky. Těmito omezujícími podmínkami může být
nepochybně omezení výstavby objektů, v nichž se trvale zdržují lidé (objektů určených k bydlení).
Skutečnost, že tyto podmínky vodoprávní úřad nestanovil, však obci pořizující územní plán
nebrání zařadit dané pozemky s ohledem na existenci záplavového území do ploch určených
k rekreaci.
[35] Jak již bylo uvedeno shora, v daném případě odpůrce tím, že zařadil pozemky
navrhovatele do plochy RZ – zahrádkové osady, nejednal svévolně, ani mimo rámec mantinelů
daných zákonnými pravidly územního plánování. Jeho odůvodnění volby tohoto způsobu využití
území je racionální – umožňuje zamezit vzniku případných škod na majetku, jakož i předcházet
případnému ohrožení životů lidí, kteří by se na daných pozemcích (v záplavovém území) trvale
zdržovali. Zvolení tohoto způsobu regulace tedy obstojí v testu vhodnosti, který je prvním
krokem testu proporcionality. Obstojí také v testu potřebnosti, neboť uvedeného cíle
(předcházení případnému ohrožení života a zdraví, jakož i zamezení škodám na majetku) lze
dosáhnout nejlépe právě tím, že na daném území nebudou vystavěny stavby určené k bydlení.
Nejedná se přitom o regulaci, která by zatěžovala své adresáty (vlastníky dotčených pozemků)
přespříliš – na daných pozemcích není stavební činnost zcela znemožněna; podmínky využití
obsažené v územním plánu umožňují drobné stavby určené k individuální rekreaci. Zájem
navrhovatele vystavět na dotčených pozemcích rodinný dům, přestože tento záměr označuje jako
„stavbu pro rodinnou rekreaci“, přitom nemůže převážit nad potřebou minimalizace ohrožení životů
a zdraví povodňovými riziky a přecházení vzniku případných škod (test proporcionality v užším
smyslu). Již ze sdělení Povodí Labe, s. p. ze dne 23. 2. 2015, které je součásti spisu, je zjevné,
že po realizaci obchvatu obce „bude inundačním otvorem za povodňových stavů procházet inundační proud,
z tohoto důvodu by mělo území východně od původní trasy silnice I/37 (kde se pozemky navrhovatele
nacházejí, pozn. Nejvyššího správního soudu) zůstat nezastavěné, aby nemohlo dojít ke vzdouvání vody
a následnému ohrožení stávající zástavby. Protipovodňové opatření formou terénní úpravy, jež negativně ovlivní
odtokové poměry v zájmovém území, je proto nepřijatelné.“ Na správných závěrech krajského soudu
o tom, že regulace obsažená v územním plánu je přiměřená, nemění nic ani skutečnost, že krajský
soud v odůvodnění rozsudku nesprávně uvedl, že pozemky navrhovatele budou zaplaveny již
při průtoku Q
5
(podle novějších podkladů obsažených ve spise budou pozemky navrhovatele
zaplaveny při průtoku Q
20
– viz např. závazné stanovisko orgánu územního plánování ze dne
27. 8. 2019, č. j. MmP 88738/2019).
[36] Nejvyšší správní soud proto částečně uzavírá, že navrhovatelem rozporovaná regulace
není nepřiměřená (podobně srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 6. 2020,
č. j. 3 As 197/2017 - 21, který se rovněž týkal funkčního vymezení pozemků v územním plánu
s ohledem na existenci záplavového území). Odpůrce při vydávání územního plánu nepostupoval
svévolně, ani diskriminačně. Jde o výsledek zvážení všech podkladů, kterými odpůrce
při přijímání územního plánu disponoval, jak ostatně vysvětlil již v odůvodnění textové části
územního plánu – při rozhodování o námitkách podaných paní Ivetou Špráchalovou.
[37] K odkazu navrhovatele na jiné plochy v územním plánu, které se rovněž nacházejí
v záplavovém území (Z30, Z31), dokonce i v aktivní zóně záplavového území (Z32, Z33),
přičemž na těchto plochách má být dle navrhovatele stavební činnost umožněna, Nejvyšší
správní soud uvádí, že nejde o plochy srovnatelné s pozemky navrhovatele. Všechny tyto plochy
se nacházejí v jižní části katastrálního území obce Opatovice nad Labem ve výrobní zóně
„Elektrárna Opatovice“ a jsou funkčně vymezeny jako plochy VL – výroba a skladování – lehký
průmysl (plochy Z30 a Z31) a VT – výroba a skladování – těžký průmysl a energetika (plochy
Z32 a Z33). Rozhodně tak nejde o odlišné zacházení v tom smyslu, že by odpůrce některým
vlastníkům pozemků nacházejícím se v záplavovém území umožnoval výstavbu rodinných domů
a jiným nikoli. A skutečnost, že vodoprávní úřad dle tvrzení navrhovatele se stavbou rodinného
domu souhlasil (toto stanovisko není součástí spisu), na tyto závěry nemůže mít vliv – jde
o otázku, která se týká řízení o žádosti o vydání společného územního rozhodnutí a stavebního
povolení, nikoli přezkumu konkrétně vymezené části územního plánu. Ani tato námitka proto
není důvodná.
V. Závěr a náklady řízení
[38] Ve světle výše uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že neshledal kasační stížnost
důvodnou, a proto ji podle §110 odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[39] Výrok o nákladech řízení vychází z §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Navrhovatel
neměl ve věci úspěch, proto nemá právo na náhradu nákladů řízení. Procesně úspěšnému odpůrci
v řízení o kasační stížnosti vznikly náklady na zastoupení advokátem, které považuje Nejvyšší
správní soud (stejně jako předtím krajský soud) za účelně vynaložené. Odpůrce je obec, která
nevykonává působnost orgánu územního plánování, a tudíž nezaměstnává žádné osoby odborně
způsobilé hájit územní plán v soudním řízení (k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu
Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015, č. j. 7 Afs 11/2014 - 47, č. 3228/2015 Sb. NSS).
V takovém případ nelze náklady na advokáta vynaložené v řízení před soudem považovat
za součást běžné úřední činnosti odpůrce; hájení územního plánu v soudním řízení běžnou úřední
činnost odpůrce v nyní projednávané věci přesahuje, proto má odpůrce právo na plnou náhradu
vynaložených nákladů (k tomu srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
24. 1. 2019, č. j. 7 As 461/2018 - 23, bod 23).
[40] Pro určení výše nákladů spojených se zastoupením advokátem se použije v souladu s §35
odst. 2 s. ř. s. vyhláška č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách advokátů
za poskytování právních služeb (advokátní tarif), ve znění pozdějších předpisů. Zástupce odpůrce
učinil ve věci jeden úkon právní služby, kterým je vyjádření ke kasační stížnosti [písemné podání
podle §11 odst. 1 písm. d) advokátního tarifu], přičemž za tento úkon právní služby náleží
mimosmluvní odměna ve výši 3100 Kč [§9 odst. 4 písm. d), ve spojení s §7 bodem 5.
advokátního tarifu], a 300 Kč jako paušální náhrada hotových výdajů (§13 odst. 4 advokátního
tarifu). Jelikož je zmocněný advokát plátcem daně z přidané hodnoty, zvyšuje se částka 3400 Kč
o 714 Kč odpovídající této dani. Navrhovatel je proto povinen odpůrci zaplatit částku v celkové
výši 4114 Kč, a to k rukám zástupce Mgr. et Mgr. Michala Boušky, advokáta se sídlem
Teplého 2786/0, Pardubice, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 21. ledna 2022
JUDr. Viktor Kučera
předseda senátu