ECLI:CZ:NSS:2022:5.AS.45.2021:27
sp. zn. 5 As 45/2021 - 27
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové
a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: Ing. J. K., zast.
Mgr. Josefem Milichovským, advokátem se sídlem AK Koliště 55, Brno, proti žalovanému:
Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 11. 2. 2021, č. j. 14 A 116/2019 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žalovanému se náhrada nákladu řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
[1] Kasační stížností se žalobce domáhá zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu
v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 3. 5. 2019, sp. zn. 5ZK10692/2018-14141, č. j. 66899/2018-MZE-14141 (dále jen
„rozhodnutí žalovaného“) ve věci žádosti žalobce o jednotnou platbu na plochu zemědělské půdy
na rok 2017.
[2] Rozhodnutím ze dne 3. 9. 2018, sp. zn. 17/F1D/547/013094-S, č. j. SZIF/2018/0534383
(dále jen „rozhodnutí správního orgánu prvního stupně“) byla žalobci poskytnuta jednotná platba
za plochu zemědělské půdy na rok 2017 (dotace) ve výši 536 820,35 Kč. Žalobce v žádosti o dotaci
ze dne 4. 5. 2017 deklaroval větší výměru plochy, než byla zjištěna měřením při kontrole, a zároveň
byla odhalena pochybení v obhospodařování půdních bloků. Přiznaná výše dotace tudíž v sobě
zahrnuje její snížení o sankci dle čl. 19a nařízení Komise č. 640/2014 ze dne 11. března 2014,
kterým se doplňuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1306/2013, pokud jde
o integrovaný administrativní a kontrolní systém a o podmínky pro zamítnutí nebo odnětí platby
a správní sankce uplatňované na přímé platby, podporu na rozvoj venkova a podmíněnost (dále
jen „nařízení č. 640/2014“) ve výši 358 410,93 Kč. Proti rozhodnutí správního orgánu prvního
stupně podal žalobce odvolání, které odvolací správní orgán (žalovaný) svým rozhodnutím zamítl
a zároveň potvrdil rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
[3] V žalobě se žalobce domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného i správního orgánu prvního
stupně, a to pro jejich nepřezkoumatelnost, nesrozumitelnost a vnitřní rozpornost. Podle žalobce
není z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů zřejmé, jak byla vypočtena sankce a jakým
způsobem správní orgány dospěly k částce jednotné platby na plochu zemědělské půdy pro
předmětný rok. Dle žalobce z kontrolních zjištění uvedených v protokolu o kontrole nelze pro
účely kontroly plnění agroenvironmentálně – klimatických opatření (dále jen „AEKO“) vycházet,
neboť jednotlivá měření byla provedena před 30. 9. 2017, tedy před uplynutím lhůty ke splnění
daných povinností (seč a odklizení biomasy); žalobce měl informace o tom, že pověřené osoby
prováděly kontrolu na místě do 26. 9. 2017, zpochybňuje však tu část protokolu o kontrole, podle
které byla dne 2. 10. 2017 provedena „dokontrola“ plnění AEKO. Podle žalobce neexistuje žádný
podklad, který by věrohodně prokazoval rozsah, v jakém nebyla splněna jednotlivá opatření, dle
jeho přesvědčení k 30. 9. 2017 zbývalo k dokončení výrazně méně práce, než vyplývá z protokolu
o kontrole. V posledním žalobním bodě žalobce kritizuje postup správních orgánů obou stupňů
stran posouzení ohlášení okolností vyšší moci (čl. 4 odst. 2 nařízení č. 640/2014).
[4] Městský soud uznal, že v rozhodnutí správních orgánů obou stupňů chybí základ pro
výpočet výše sankce nebo celkové výše dotace, přičemž uvedl, že tento nedostatek v odůvodnění
napadeného rozhodnutí nelze zhojit tím, že žalovaný ve vyjádření k žalobě dodatečně identifikuje
výši sazby jednotné platby za plochu (SAPS). Městský soud však dospěl k závěru, že tento
nedostatek není natolik závažný, aby odůvodnil zrušení napadeného rozhodnutí, resp. aby mohl
způsobit jeho nezákonnost.
[5] Námitku týkající se nesprávnosti protokolu o kontrole městský soud rovněž zamítl
jako nedůvodnou. Podle městského soudu je nutné posuzovat kontroly provedené v rozmezí
od 24. 8. 2017 do 26. 9. 2017 komplexně, přičemž kontrola provedená dne 2. 10. 2017
je vyústěním kontrol jí předcházejících. Tvrzení žalobce, že ke dni 30. 9. 2017 zbývalo splnit
opatření v rámci kontroly plnění AEKO na ploše podstatně menší, než jak je uvedeno v protokolu
o kontrole, městský soud odmítl s tím, že žalobce tato tvrzení nijak nedoložil. Městský soud
konstatoval, že rozhodnutí žalovaného má oporu v protokolu o kontrole, a tuto námitku zamítl
jako nedůvodnou.
[6] Dále se městský soud zabýval tím, zda byla vyšší moc oznámena v souladu s čl. 4 odst. 2
nařízení č. 640/2014. Městský soud podotkl, že naposledy dne 30. 9. 2017 si žalobce musel být
vědom toho, že nebude schopen podmínku odklizení biomasy v předepsaném termínu splnit;
tento den, resp. 2. 10. 2017 tudíž počala plynout patnáctidenní lhůta. Žalobce však ohlásil
správnímu orgánu vyšší moc až dne 30. 10. 2017, a proto lhůta pro oznámení vyšší moci uplynula
marně. Podle městského soudu je daná lhůta propadná, a proto k ohlášení vyšší moci nelze
přihlížet.
[7] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost kde
navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozhodnutí městského soudu a vrátil mu věc k dalšímu
řízení, popř., aby postupoval dle §110 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“) a zrušil rovněž rozhodnutí žalovaného.
[8] Stěžovatel nesouhlasí se tím, jak městský soud hodnotil jeho žalobní námitky ohledně
nesrozumitelnosti výpočtu sankce. Podle stěžovatele musí být správní rozhodnutí jasné
a srozumitelné, a to zejména v otázce sankce, resp. krácení nároku žalobce v rozsahu několika set
tisíc korun. Stěžovatel po celou dobu správního řízení nevěděl, jak správní orgány k výpočtu
sankce, resp. ponížení jednotné platby dospěly, přičemž tuto informaci se dozvěděl až z vyjádření
žalovaného k žalobě. Postup žalovaného byl proto v rozporu s §2 odst. 3 správního řádu.
Stěžovatel setrvává na tom, že rozhodnutí správních orgánů jsou nepřezkoumatelná
a nesrozumitelná. Ve vztahu k rozsudku městského soudu uplatňuje kasační důvody podle §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
[9] Další stěžovatelova námitka se týká hodnocení důkazů a závěrů uvedených v protokolu
o kontrole. Opakuje, že daný protokol nemůže sloužit jako podklad pro jednoznačný závěr
o plnění povinnosti seče či odklizení biomasy, neboť trpí vnitřními rozpory. Podle předmětného
protokolu byla totiž kontrola prováděna až do dne 2. 10. 2017. Stěžovatel tuto informaci však
zpochybňuje a tvrdí, že kontrola byla fakticky prováděna pouze do 26. 9. 2017. Podle stěžovatele
je hodnocení protokolu o kontrole městským soudem nesprávné, formální a v rozporu
se zásadami formální logiky.
[10] Stěžovatel nesouhlasí se způsobem, jakým správní orgán prostupoval při zjišťování
skutkového stavu ohledně plnění AEKO. Uvádí, že dílčí protokoly z měření prováděných
v rozmezí od 24. 8. 2017 do 26. 9. 2017 mohou sloužit jako podklad pro kontrolu výměry
deklarované a výměry skutečné. Nejsou však použitelným výstupem pro kontrolu plnění
povinností AEKO a pro výpočet údajně neprovedených operací (seč nebo sklizení biomasy).
Městský soud tak podle stěžovatele pochybil, když připustil, že správní orgány v rámci posuzování
AEKO z těchto měření mohly vycházet. Stěžovatel je přesvědčen, že pro uložení zákonné sankce
za neplnění povinností AEKO je potřeba, aby správní orgán vycházel z řádného podkladu. Takové
měření může trvat i měsíc a je nereálné, aby jej správní orgány učinily při blíže nespecifikované
činnosti označené jako „dokontrola“ v dopoledních hodinách dne 2. 10. 2017. Městský soud
se podle stěžovatele dostatečně nevypořádal s klíčovým podkladem pro rozhodnutí, jímž
je protokol o kontrole. Jeho závěry jsou nesprávné a v důsledku tohoto postupu byl založen
kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
[11] Městský soud dle stěžovatele dostatečně nezohlednil skutečnost, že se stěžovatel pokoušel
ohlášení sdělit Státnímu zemědělskému intervenčnímu fondu již dne 17. 10. 2017. Podle názoru
stěžovatele je lhůta uvedená v čl. 4 odst. 2 nařízení č. 640/014 pořádková. Stěžovatel kritizuje
důvody, pro které správní orgán prvního stupně neuznal ohlášení vyšší moci a které převzal
městský soud do svého rozsudku. V této souvislosti uplatňuje kasační důvody podle §103 odst. 1
písm. a) a b) s. ř. s.
[12] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti setrval na svých závěrech uvedených
v žalobou napadeném rozhodnutí a ztotožnil se také se závěry městského soudu a správního
orgánu prvního stupně. Stran namítané nepřezkoumatelnosti a nesrozumitelnosti výpočtu sankce
žalovaný uvádí, že stěžovatel tuto námitku neuvedl v odvolání, a proto se jí ve svém rozhodnutí
blíže nezabýval. Konkrétní výpočet sankce i konečné výše dotace podrobně vysvětlil ve vyjádření.
K námitce nesprávného hodnocení důkazů, zejm. protokolu o kontrole, žalovaný konstatuje,
že provedení kontroly dne 2. 10. 2017 prokazuje fotodokumentace, přičemž z pořízených
fotografií je patrné nesplnění podmínky provedení operace seč/odklizení biomasy. Zároveň
upozornil na to, že v doplnění ohlášení vyšší moci ze dne 13. 11. 2017 stěžovatel v rámci soupisu
DPB, na nichž nebylo v termínu do 30. 9. 2017 provedeno odklizení biomasy, sám uvádí výměru
cca 68 ha. Tímto ohlášením stěžovatel tedy nesplnění podmínek pro poskytnutí dotace
ve stanoveném termínu sám přiznává. K námitce posouzení ohlášení vyšší moci žalovaný
konstatuje, že stěžovatel podal ohlášení osobně dne 30. 10. 2017. Skutečnost, že samotné ohlášení
je datováno ke dni 17. 10. 2017 je irelevantní. Žalovaný zdůraznil důležitost řádného, pravdivého
a včasného ohlášení vyšší moci. S ohledem na opakující se námitky odkazuje na své vyjádření
k žalobě. Se závěry městského soudu se žalovaný ztotožňuje a kasačnímu soudu navrhuje, aby
kasační stížnost zamítl.
[13] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval posouzením toho, zda byly splněny podmínky
řízení. Zjistil, že kasační stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou, proti rozhodnutí, vůči
němuž je kasační stížnost ve smyslu §102 s. ř. s. přípustná, stěžovatel je v řízení zastoupen
advokátem dle §105 odst. 2 s. ř. s. a jsou splněny i obsahové náležitosti kasační stížnosti
dle §106 s. ř. s.
[14] Nejvyšší správní soud zkoumal důvodnost kasační stížnosti v souladu s §109 odst. 3
a 4 s. ř. s., v mezích jejího rozsahu a přípustně uplatněných důvodů; současně zkoumal, zda
napadený rozsudek netrpí vadami, k nimž by byl Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední
povinnosti.
[15] Kasační stížnost není důvodná.
[16] Stěžovatel v rámci okruhu kasačních námitek týkajících se výpočtu sankce uplatnil
kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy namítl nepřezkoumatelnost rozsudku
městského soudu. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí představuje tak závažnou vadu rozhodnutí,
že se jí Nejvyšší správní soud musí zabývat i tehdy, pokud by ji stěžovatel nenamítal, tedy z úřední
povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí krajského soudu je možný pouze
za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti. Tedy, že se jedná
o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský
soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Nepřezkoumatelnost přitom není
projevem nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak měl krajský soud rozhodnout,
resp., jak podrobně měl být rozsudek odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu
znemožňuje přezkoumat napadené rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 28. 2. 2017, č. j. 3 Azs 69/2016 - 24).
[17] Městský soud připustil pochybení na straně správního orgánu prvního stupně i žalovaného,
když správní orgány v odůvodnění svých rozhodnutí výslovně neuvedly základ pro výpočet výše
sankce, resp. sazby jednotné platby za plochu pro rok 2017. Dospěl však k závěru, že se nejedná
o tak závažné pochybení, které by odůvodnilo zrušení napadeného rozhodní. Svůj závěr městský
soud odůvodnil především tím, že stěžovatel si musel být vědom toho, že dotace bude vypočtena
vynásobením rozlohy způsobilé zemědělské půdy a sazby za tuto plochu pro rok 2017, a také tím,
že v odvolání nenamítal neúplnost provedeného výpočtu, a proto postačovalo, když se žalovaný
výší platby zabýval pouze obecně.
[18] Nejvyšší správní soud shledal takové odůvodnění městského soudu srozumitelné
a dostatečné. Městský soud se v bodech 21. až 31. rozsudku vypořádal s námitkami stěžovatele
uplatněnými v žalobě a své závěry podrobně vysvětlil. Jeho odůvodnění je podepřeno náležitou
argumentací, přičemž přijatý výrok má v odůvodnění oporu. Napadený rozsudek městského
soudu plně vyhovuje požadavkům na přezkoumatelnost stanovenými bohatou judikaturou
Nejvyššího správního soudu i Ústavního soudu (srov. například nálezy ze dne 20. 6. 1995,
sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
č. 85/1997 Sb. ÚS, nebo rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 7. 2004,
č. j. 4 As 5/2003 52, a ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75).
[19] Stěžovatel rovněž namítá nedostatečné odůvodnění rozhodnutí správních orgánů; tvrdí,
že z rozhodnutí správních orgánů prvního i druhého stupně není zřejmé, jak byla sankce
vypočítána, z jaké výše platby správní orgán vycházel a jakou plochu vzal jako základ pro výpočet
nároku a výpočet sankce. V této souvislosti namítá porušení základních zásad správního řízení,
zejm. §2 odst. 3 správního řádu a uplatňuje kasační důvod dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
[20] Nutno podotknout, že argumentace stěžovatele naplňuje kasační důvod dle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. Nejvyšší správní soud je s ohledem na zásadu iura novit cuia oprávněn podřadit
tvrzené námitky pod důvody uvedené v §103 odst. 1 s. ř. s. Stěžovateli nemůže jít k tíži fakt,
že svou kasační argumentaci nesprávně podřadil pod jednotlivá písmena citovaného
ustanovení (k tomu srov. například rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 1. 2004,
č. j. 2 Afs 7/2003 - 50). Nejvyšší správní soud proto přezkoumal námitky stěžovatele a zkoumal
přitom, zda došlo k naplnění kasačního důvodu dle písm. b).
[21] Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně především na stranách 5 a 6 obsahuje
výsledky kontrolních zjištění, a to v následujícím rozsahu: přesná výměra DPB (díl půdního bloku),
na kterých nebyly splněny podmínky AEKO, a rozdíl mezi výměrou DPB deklarovanou
stěžovatelem v podání žádosti o poskytnutí jednotné platby a výměrou zjištěnou na základě
kontrolního měření provedeného správním orgánem [viz čl. 2 odst. 1 bod 23 písm. b) nařízení
č. 640/2014]. V součtu činil rozdíl mezi plochou deklarovanou a plochou zjištěnou 70,74 ha
(viz strana 5). Správní orgán prvního stupně následně postupoval dle čl. 19a odst. 1 nařízení
Komise č. 640/2014 a žadateli (stěžovateli) udělil sankci ve výši 1,5 násobku zjištěného rozdílu,
což činí 358 410,93 Kč. Správní orgán prvního stupně po těchto krocích shrnul, že stěžovateli
vznikl nárok na jednotnou platbu na plochu v celkové výši 543 645,65 Kč pro rok 2017. Následně
snížil platbu o 6 825,30 Kč v důsledku porušení finanční kázně. Přitom postupoval v souladu
s dotčenou právní úpravou (na kterou odkazuje) a matematický postup podrobně vysvětlil.
Uzavřel, že stěžovateli vznikl nárok na jednotnou platbu na plochu v celkové výši 536 820,35 Kč.
[22] Rozhodnutí správního orgánu prvního stupně tedy obsahuje výměru plochy, ze které tento
orgán při uplatňování sankce vycházel. Výpočet, resp. konkrétní matematické operace jsou
popsány v jednotlivých ustanoveních, na která správní orgán prvního stupně odkazuje. Nelze tedy
souhlasit se stěžovatelem, že není zřejmé, jakým způsobem byla sankce vypočítána.
[23] Stěžovatel žádal o poskytnutí jednotné platby na plochu zemědělské půdy o výměře
337,80 ha. Rozdíl mezi plochou deklarovanou a plochou zjištěnou činil 70,74 ha. Z toho vyplývá,
že výměra plochy způsobilé pro poskytnutí jednotné platby činí 257, 06 ha (337,80 – 70,74).
Nejvyšší správní soud uznává, že vhodnější by bylo, kdyby správní orgán prvního stupně tuto
plochu výslovně uvedl. Nicméně z rozhodnutí vyplývají jednotlivé výměry, ze kterých byla určena
základní výměra pro výpočet jednotné platby (tj. plocha zjištěná), což považuje Nejvyšší správní
soud za dostatečné.
[24] Správnímu orgánu prvního stupně však lze vyčíst, že rozhodnutí neobsahuje sazbu
jednotné platby za plochu zemědělské půdy pro rok 2017, která činila 3 337,73 Kč za hektar.
Výši sazby na konkrétní rok stanovuje Ministerstvo zemědělství České republiky, a to v souladu
s dotčenými předpisy Evropské Unie [viz nařízení Evropského Parlamentu a Rady (EU)
č. 1307/2013 ze dne 17. prosince 2013, kterým se stanoví pravidla pro přímé platby zemědělcům
v režimech podpory v rámci společné zemědělské politiky a kterým se zrušuje nařízení Rady (ES)
č. 637/2008 a nařízení Rady (ES) č. 73/2009]. Tato částka je jednoduše dohledatelná na internetu
vč. webových stránek Ministerstva zemědělství. Nejvyšší správní soud uznává, že je na místě, aby
ve výpočtu dotace byla tato sazba zmíněna, s ohledem na jednoduchý přístup k této informaci však
nepřičítá tomuto nedostatku takovou závažnost, aby musela vést ke zrušení správního rozhodnutí.
Takový přístup by byl dle názoru kasačního soudu formální a zbytečně by zasáhl do již nabytých
práv stěžovatele. V konečném důsledku by totiž postačilo, aby správní orgán ve svém rozhodnutí
sazbu doplnil, avšak na výsledné částce přiznané dotace by se nic nezměnilo.
[25] Stěžovateli tak lze dát za pravdu v tom, že rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
trpí v některých aspektech nedostatky; tyto nedostatky však nemají vliv na meritum věci,
tj. správnost výše jednotné platby na plochu zemědělské půdy za rok 2017 (SAPS), která byla
stěžovateli poskytnuta. Vyjádření k žalobě zcela jistě nemůže nahradit chybějící argumentaci
v odůvodnění rozhodnutí žalovaného, jak namítá stěžovatel. Prostřednictvím vyjádření k žalobě
však může správní orgán své úvahy upřesnit, a to v reakci na žalobní námitky. Takový postup není
nesprávný, a to obzvlášť za situace, kdy v odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí stěžovatel
výtky ve vztahu k výpočtu sankce či dotace vůbec neuplatnil; žalovanému tedy nelze vyčítat,
že se výpočtu dotace detailněji ve svém rozhodnutí nezabýval, neboť stěžovatel tuto námitku
v odvolání nevznesl.
[26] Nejvyšší správní soud neshledal v postupu správních orgánů porušení §2 odst. 3 s. ř. Dílčí
zásada (šetření oprávněných zájmů osob) v kontextu celého ustanovení, které obsahuje zásadu
ochrany práv nabytých v dobré víře, se především uplatňuje v řízení o řádných a mimořádných
opravných prostředcích. Tato zásada (zjednodušeně řečeno) opravňuje správní orgán k tomu, aby
odvoláním napadené rozhodnutí ponechal v platnosti (tedy jej nerušil či neměnil), přestože bylo
vydáno v rozporu s právními předpisy, a to právě s ohledem na ochranu nabytých práv v dobré
víře a oprávněných zájmů dotčených osob. Dané ustanovení však na nyní projednávanou věc
nedopadá.
[27] Druhá stěžovatelova námitka se týká hodnocení důkazů městským soudem, především
pak hodnocením protokolu o kontrole. Stěžovatel uplatňuje kasační důvod dle §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s., neboť dle jeho přesvědčení nemůže daný protokol sloužit jako podklad
pro jednoznačný závěr o plnění povinnosti seče či odklizení biomasy. Městský soud podle
stěžovatele chyboval, pokud tuto možnost připustil. Kontrola na místě probíhala od 24. 8. 2017
do 26. 9. 2017, přičemž stěžovatel namítá, že po 30. 9. 2017, kdy měla být splněná veškerá
opatření, žádná kontrola neproběhla, resp. zpochybňuje to, že při kontrole provedené 2. 10. 2017
mohlo být pečlivě zkontrolováno plnění AEKO.
[28] Z protokolu o kontrole je zřejmé, že k zahájení kontroly na místě došlo dne 24. 8. 2017
v 18:40 a k ukončení dne 2. 10. 2017 v 12:40; dne 20. 10. 2017 proběhlo zpracování protokolu
z měření. Součástí protokolu o kontrole jsou snímky ortofotomapy, ve kterých jsou zakresleny
údaje z jednotlivých kontrol, vč. data provedené kontroly a zjištěného nálezu. Nejvyšší správní
soud má za to, že průběh jednotlivých kontrol je v příslušných snímcích dostatečně zaznamenán.
Například u DPB i. č. 530-1060 4903/4 je v přiloženém snímku zaznamenána kontrola ze dne
28. 8. 2017 a dne 2. 10. 2017, přičemž u druhého data je poznámka, že na části daného DPB
o výměře 0,61 ha nebyla provedena seč; naproti tomu u DPB i. č. 530/1070 3007 je v přiloženém
snímku u data kontroly ze dne 28. 8. 2017 poznámka „bez seče“, avšak u data kontroly provedené
v den 2. 10. 2017 je poznámka „S + S O. K.“, z čehož je zřejmé, že poslední kontrola reflektuje
změnu, která na daném pozemku v mezidobí nastala. Protokoly z měření pak v drtivé většině
autenticky reportují kontrolní zjištění, která jsou zaznamenána na snímcích jednotlivých DPB.
Kontrolní zjištění uvedená v ortofotomapě se plně nekryjí s Protokolem o měření pouze v jednom
případě. Jedná se o DPB 530-1070 4003/6, kdy v přiloženém snímku z provedené kontroly ze dne
2. 10. 2017 existuje poznámka „bez sběru“, avšak toto pochybení není promítnuto v Protokolu
z měření, ani při výpočtu dotace, resp. sankce. Tento dílčí rozpor však v dané věci není relevantní,
neboť se jedná o pochybení na straně správního orgánu, které nemůže jít stěžovateli k tíži.
[29] Stěžovatel nepřipouští možnost, že by výsledky z měření provedených ode dne 24. 8. 2017
do 26. 9. 2017 mohly sloužit rovněž jako podklad pro kontrolu plnění AEKO. Nejvyšší správní
soud souhlasí s tím, že každé z těchto měření sleduje jiný cíl; nicméně nevidí problém v tom, aby
kontrola plnění AEKO probíhala simultánně s měřením hranic (výměry) jednotlivých DPB. Jak
uvedl sám stěžovatel, tato měření jsou prakticky totožná. Není tedy důvod se domnívat, že v rámci
měření výměry DPB by pověřená úřední osoba nebyla schopna zaznamenat rovněž plochu,
na které nebyla provedená seč nebo odklizení biomasy. Ostatně ve fotodokumentaci jednotlivých
DPB jsou záznamy o (ne)plnění AEKO již ke dni 28. 8. 2017.
[30] Nejvyšší správní soud souhlasí s městským soudem v tom, že kontroly provedené
v rozmezí od 24. 8. 2017 do 26. 9. 2017 a kontrolu dne 2. 10. 2017 nelze vnímat izolovaně.
Tyto kontroly spolu souvisejí, přičemž dne 2. 10. 2017 bylo pouze zkontrolováno, zda došlo
po 30. 9. 2017 [tj. po uplynutí lhůty k provedení zemědělské operace seč a odklizení biomasy dle
§19 odst. 9 písm. a) nařízení vlády č. 75/2015 Sb. o podmínkách provádění agroenvironmentálně-
klimatických opatření a o změně nařízení vlády č. 79/2007 Sb., o podmínkách provádění
agroenvironmentálních opatření (dále jen „nařízení č. 75/2015“), ve spojení s čl. 2 odst. 1 bodem
23 písm. a) nařízení č. 640/2014)] ke změně. Přitom není podstatné, zda byl stěžovatel o kontrole
dne 2. 10. 2017 informován, neboť dle čl. 25 prováděcího nařízení Komise (EU) č. 809/2014
ze dne 17. 7. 2014, kterým se stanoví prováděcí pravidla k nařízení Evropského parlamentu a Rady
(EU) č. 1306/2013, pokud jde o integrovaný administrativní a kontrolní systém, opatření pro
rozvoj venkova a podmíněnost, nemusí být kontrolovaný subjekt o kontrole předem informován.
V této souvislosti lze ovšem poukázat na to, že z protokolu o kontrole plyne, že stěžovatel byl při
kontrole přítomen.
[31] Nutno podotknout, že stěžovatel zpochybňuje postup správního orgánu, avšak sám
nepřináší žádné důkazy, které by svědčily o nesprávnosti provedeného měření (například
na základě provedeného vlastního měření). Nejvyšší správní soud nemůže zvrátit rozhodnutí
správního orgánu pouze proto, že stěžovatel nesouhlasí se způsobem, jakým byla kontrola plnění
AEKO provedena, aniž by své námitky konkretizoval nebo podložil relevantními důkazy.
Nota bene tak nemůže učinit za situace, kdy sám stěžovatel v doplnění ohlášení vyšší moci ze dne
13. 11. 2017 uvádí „Soupis bloků a rozsah ploch, na nichž k 30. 9. 2017 nebylo provedeno odklizení biomasy“,
kde přiznává, že na cca 68 ha nebyla opatření splněna.
[32] S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že protokol o kontrole
je způsobilým podkladem pro vydání rozhodnutí, neboť obsahuje údaje, které jsou v souladu
s kontrolními zjištěními. Rozhodnutí žalovaného (i správního orgánu prvního stupně) má oporu
ve správním spisu, přičemž stěžovateli se nepodařilo vyvrátit závěry z provedených kontrol.
Nejvyšší správní soud se ztotožňuje s rozhodnutím městského soudu a konstatuje, že námitka
stěžovatele je nedůvodná.
[33] Poslední stěžovatelova námitka se týká posouzení ohlášení vyšší moci městským soudem.
Stěžovatel namítá, že městský soud dostatečně nezohlednil to, že se ohlášení vyšší moci pokoušel
Státnímu zemědělskému intervenčnímu fondu sdělit již dne 17. 10. 2017. Dále nesouhlasí
s právním posouzením lhůty k ohlášení vyšší moci dle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 640/2014, která má
dle názoru stěžovatele povahu lhůty pořádkové. Ve vztahu k těmto námitkám uplatňuje kasační
důvody dle §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[34] Podle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 640/2014 platí, že „případy vyšší moci a mimořádných okolností
se písemně oznamují příslušnému orgánu spolu s příslušnými důkazy, jež tento orgán uzná za vhodné, do patnácti
pracovních dnů ode dne, kdy je tak příjemce nebo osoba jím pověřená s to učinit.“
[35] Podle bodu 5 odůvodnění nařízení č. 640/2014 platí, že „ustanovení čl. 2 odst. 2 nařízení (EU)
č. 1306/2013 definuje některé případy vyšší moci a mimořádných okolností, které musí členské státy uznat. Měla
by být stanovena doplňující pravidla, která členským státům umožní uznat případy vyšší moci a mimořádných
okolností ve vztahu k přímým platbám, podpoře na rozvoj venkova a podmíněnosti. Měla by být stanovena lhůta,
v níž musí příjemce tyto případy oznámit.“
[36] Podle čl. 3 odst. 1 alinea 2 nařízení Rady (EHS, Euratom) č. 1182/71 ze dne 3. 6. 1971,
kterým se určují pravidla pro lhůty, data a termíny (dále jen „nařízení č. 1182/71“) platí, že „je-li pro
lhůtu vyjádřenou ve dnech, týdnech, měsících nebo letech rozhodující okamžik, kdy událost nastala nebo kdy byl
úkon proveden, pak se den, během nějž tato událost nastala nebo tento úkon byl proveden, do dotyčné doby
nezapočítává.“ Podle čl. 3 odst. 3 téhož nařízení platí, že „lhůty zahrnují svátky, neděle a soboty, pokud
nejsou výslovně vyňaty nebo pokud nejsou vyjádřeny v pracovních dnech.“
[37] Nejvyšší správní soud považuje za žádoucí nejprve stanovit na jisto, od kterého okamžiku
počíná běžet patnáctidenní lhůta ve smyslu čl. 4 odst. 2 nařízení č. 640/2014. Dle tohoto
ustanovení je nutné vyšší moc oznámit do patnácti pracovních dnů ode dne, kdy žadatel (nebo
pověřená osoba) může oznámení učinit. Z dikce ustanovení implicitně vyplývá, že pro počátek
běhu lhůty musí být naplněny dva předpoklady: 1. žadatel musí vědět, že své povinnosti nestihne
včas splnit a 2. žadatel (popř. pověřená osoba) může vyšší moc oznámit - tj. neexistuje žádná
relevantní a omluvitelná překážka, pro kterou nelze za daných okolností oznámení učinit.
[38] Jak správně uvedl městský soud, stěžovatel musel nejpozději dne 30. 9. 2017 s jistotou
vědět, že nestihne v plném rozsahu splnit všechna opatření (seč a odklizení biomasy). Stěžovatel
v žalobě uvedl, že se do 8. 10. 2017 plně věnoval dokončení potřebných prací s omezenou
možností používání telekomunikačních zařízení. Nejvyšší správní soud však konstatuje, že tyto
okolnosti nejsou takového rázu, aby mohly omluvit pasivitu stěžovatele, resp. se nejedná
o objektivní překážky, které by stěžovateli nezávisle na jeho vůli znemožnily učinit patřičné
podání. Nejvyšší správní soud proto souhlasí s městským soudem, podle kterého lhůta pro
oznámení vyšší moci počala běžet dne 2. 10. 2017 a v souladu s čl. 3 odst. 1 a 3 nařízení č.
1182/71 uplynula dne 20. 10. 2017.
[39] Stěžovatel trvá na tom, že lhůta pro ohlášení vyšší moci je s ohledem na všechny okolnosti,
dobu zmeškání i chráněný zájem lhůtou pořádkovou. Své úvahy však dále nerozvíjí. Stěžovatelova
námitka je formulovaná velmi obecně bez konkrétní reakce na závěry uvedené v napadeném
rozsudku. Nutno podotknout, že kvalita a podoba (konkrétnost či obecnost) soudního rozhodnutí
je vždy zásadním způsobem předurčena kvalitou a podobou návrhu (tj. kasační stížnosti).
[40] Městský soud posuzoval účinky lhůty s ohledem na nařízení č. 640/2014 jako celku;
zejména pak vyzdvihl relevantní pasáže uvedené v odůvodnění. Nejvyšší správní soud má za to, že
postup městského soudu je správný, neboť předmětné ustanovení je nutné vnímat v kontextu
celého nařízení a s přihlédnutím k účelu daného institutu.
[41] Článek 4 odst. 2 nařízení č. 640/2014 má sloužit k tomu, aby v případě, že příjemce
nemohl plnit své povinnosti v důsledku zásahu vyšší moci nebo mimořádných okolností, neztratil
nárok na podporu na plochu nebo zvířata, na něž bylo možné poskytnout podporu v době, kdy
k zásahu vyšší moci nebo k mimořádným okolnostem došlo. V daném případě to znamená, že
ohlášení vyšší moci může vyloučit negativní právní následky nesplnění opatření seče a odklizení
biomasy. Co se rozumí pod vyšší moci a mimořádnými okolnostmi, blíže definuje čl. 2 odst. 2
nařízení č. 1306/2013; z tohoto ustanovení je však zřejmé, že prominout splnění povinností pro
přiznání nároku je za předpokladu řádného oznámení této skutečnosti možné pouze v případech,
které jsou závažné, v zásadě déletrvající a vzniklé nezávisle na lidské vůli. V bodě 15 nařízení
č. 640/2014 je apelováno na to, aby byly lhůty dodržovány, a to především pro účely plánování
a provádění účinných kontrol správnosti žádosti o podporu, žádostí o platbu nebo jiných dokladů
ze strany správních orgánů.
[42] S ohledem na výše uvedené a na dotčenou právní úpravu je zřejmé, že oznámení vyšší
moci je nutné učinit v zákonem stanovené lhůtě. Pokud by patnáctidenní lhůta měla povahu lhůty
pořádkové a její marné uplynutí by se obešlo bez právních následků, pak by stanovení lhůty
k oznámení vyšší moci bylo nadbytečné, resp. by postrádalo smysl. Zároveň by bylo zpracování
stížností chaotické, neboť příjemci platby či podpory by institut vyšší moci se všemi benefity
mohli uplatňovat kdykoliv. Takový přístup se jeví Nejvyššímu správnímu soudu jako nerozumný
a v rozporu se systematickým uspořádáním pravidel pro přiznání nároku na platbu či podporu dle
předmětného nařízení. Nejvyšší správní soud se proto ztotožňuje se závěry městského soudu
a uzavírá, že lhůta pro oznámení vyšší moci dle čl. 4 odst. 2 nařízení č. 640/2004 je propadná
a po marném uplynutí této lhůty k učiněnému podání nelze přihlížet.
[43] Podle stěžovatele městský soud dostatečně nezohlednil, že oznámení vyšší moci se poprvé
pokoušel sdělit Státnímu zemědělskému intervenčnímu fondu již dne 17. 10. 2017. V žalobě
je uvedeno následující: „Oznámení žalobce o okolnostech vyšší moci je datováno 17. 10. 2017, tedy do 15 dnů
po 8. 10. 2017. Žalobci bohužel není známo, proč bylo toto oznámení doručeno SZIF až 30. 10. 2017.“ Své
myšlenky však stěžovatel nijak dále nerozvíjí a městskému soudu nelze vyčítat, že se s tímto
tvrzením vypořádal relativně stroze, resp. až při hodnocení námitky stran posouzení ohlášení vyšší
moci jako celku.
[44] Ze správního spisu vyplývá, že ohlášení vyšší moci č. j. SZIF/2017/038684 bylo Státnímu
zemědělskému intervenčnímu fondu - Brno doručeno dne 30. 10. 2017. Ve vyjádření ke kasační
stížnosti žalovaný uvedl, že stěžovatel toto ohlášení předal příslušnému úřadu osobně dne
30. 10. 2017. V doplnění ohlášení vyšší moci ze dne 13. 11. 2017 sám stěžovatel uvedl, že doplňuje
své podání ze dne 30. 10. 2017. Nejvyšší správní soud má tedy za to, že ohlášení vyšší moci
č. j. SZIF/2017/038684 bylo oznámeno, tj. podáno dne 30. 10. 2017. Není podstatné, zda byl
dokument vyhotoven či datován dnem 17. 10. 2017. Pro posouzení včasnosti podání dle čl. 4
odst. 2 nařízení č. 640/2014 je relevantní okamžik, kdy stěžovatel oznámení fakticky učinil vůči
příslušnému úřadu.
[45] Ve světle výše uvedeného Nejvyšší správní soud uzavírá, že stěžovatel učinil oznámení
vyšší moci opožděně a s ohledem na povahu lhůty dle čl. 4 odst. 2 nelze k takovému podání
přihlížet. Námitka stěžovatele je tudíž nedůvodná.
[46] Nejvyšší správní soud neshledal kasační stížnost důvodnou, proto ji v souladu s §110
odst. 1 in fine s. ř. s. zamítl.
[47] O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s §60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.;
žalovanému, jemuž by dle pravidla úspěchu ve věci náhrada nákladů řízení náležela, žádné náklady
nad rámec jeho běžné správní činnosti nevznikly, proto mu soud náhradu nákladů řízení nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. července 2022
JUDr. Lenka Matyášová
předsedkyně senátu