ECLI:CZ:NSS:2022:5.AZS.141.2020:30
sp. zn. 5 Azs 141/2020 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Jakuba Camrdy a soudců
JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: T. A. B., zastoupena
Mgr. Ing. Janem Klikem, Ph.D., advokátem se sídlem Karlovarská 130, Plzeň, proti žalované:
Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem náměstí Hrdinů 1634/3, Praha
4, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 28. 2.
2020, č. j. 57 A 190/2018 – 46,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n e p ři zn áv á.
Odůvodnění:
I.
Průběh dosavadního řízení
[1] Kasační stížností se žalobkyně domáhá zrušení rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne
28. 2. 2020, č. j. 57 A 190/2018 – 46, jímž byla zamítnuta její žaloba proti rozhodnutí žalované
ze dne 5. 12. 2018, č. j. MV-115353-4/SO-2018. Tímto rozhodnutím žalovaná zamítla odvolání
žalobkyně a potvrdila rozhodnutí Ministerstva vnitra, odboru azylové a migrační politiky, ze dne
20. 7. 2018, č. j. OAM-6470-18/DP-2018, kterým byla podle §44a odst. 3 ve spojení s §35
odst. 3, §37 odst. 2 písm. a) a §56 odst. 1 písm. j) zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců
na území České republiky a o změně některých zákonů, v relevantním znění (dále jen „zákon
o pobytu cizinců“), zamítnuta žádost žalobkyně o prodloužení doby platnosti jejího povolení
k dlouhodobému pobytu a platnost tohoto povolení nebyla prodloužena, neboť byla zjištěna jiná
závažná překážka pobytu žalobkyně na území ČR.
[2] Ze správního spisu vyplynulo, že žalobkyni byl povolen dlouhodobý pobyt za účelem
podnikání jako osoby samostatně výdělečně činné s platností od 25. 4. 2016 do 24. 4. 2018.
Dne 9. 4. 2018 podala žalobkyně žádost o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu na území ČR. Správní orgán I. stupně si k žádosti žalobkyně obstaral protokol o jejím
výslechu ze dne 23. 8. 2017, který byl proveden v řízení o její žádosti o vydání povolení
k trvalému pobytu na území ČR. Z výpovědi žalobkyně vyplynulo, že žalobkyně se ke dni
výslechu po dobu tří let věnovala výdělečné činnosti ve společnosti Gemtek.CZ s.r.o., v pozici
montéra, opraváře a baliče. V areálu společnosti měla žalobkyně své pracovní místo, její pracovní
doba byla od 6.00 do 18.00 hod. a mohla odejít dříve, pokud jí to dovolili nadřízení (mistři). Práci
jí zadávali a kontrolovali po ní dva mistři (jeden společnosti BONTU Invest s.r.o. a druhý
společnosti Gemtek.CZ s.r.o.), veškeré pracovní pomůcky jí poskytovala společnost, u které
pracovala. Žalobkyně v uvedené společnosti získala práci prostřednictvím společnosti BONTU
Invest s.r.o., která jí vystavovala účetní doklady a vyplácela odměnu. Jediný příjem žalobkyně
na území ČR byl z této činnosti, přičemž odměnu dostávala podle počtu odpracovaných kusů.
Jinou výdělečnou činnost žalobkyně nevykonávala.
[3] Správní orgán I. stupně dospěl k závěru, že výdělečná činnost žalobkyně nejeví znaky
podnikatelské aktivity, především z důvodu absence samostatnosti výkonu této činnosti
a odpovědnosti za ní. Výdělečná činnost žalobkyně naopak naplňuje dle správního orgánu
I. stupně znaky závislé práce. Žalobkyně, ač měla být osobou samostatně výdělečně činnou, byla
v dané společnosti fakticky zaměstnána, jelikož se její činnost řídila principy nadřízenosti
a podřízenosti. Vzhledem k tomu, že žalobkyně vykonávala závislou práci bez potřebného
povolení k zaměstnání a mimo pracovněprávní vztah, dopustila se dle správního orgánu I. stupně
výkonu nelegální práce ve smyslu §5 písm. e) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti,
v relevantním znění. Podle správního orgánu I. stupně bylo prokázáno, že žalobkyně jednak
po převážnou dobu svého posledního povoleného dlouhodobého pobytu na území ČR neplnila
účel, pro který jí byl pobyt povolen, a nadto zde byla zaměstnána bez potřebného povolení.
Správní orgán I. stupně v tomto jednání žalobkyně shledal závažnou překážku jejího dalšího
pobytu na území ČR.
[4] Správní orgán I. stupně proto dospěl k závěru, že žalobkyně tímto jednáním naplnila
důvod pro neprodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, resp. žalobkyně
přestala splňovat podmínku pro vydání tohoto povolení dle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců, jelikož byla zjištěna jiná závažná překážka pobytu žalobkyně na území ČR. Správní orgán
I. stupně se zabýval rovněž důsledky neprodloužení doby platnosti dlouhodobého pobytu
žalobkyně a dospěl k závěru, že dané rozhodnutí nebude nepřiměřeně zasahovat do soukromého
ani rodinného života žalobkyně. Celá rodina žalobkyně, včetně jejích rodičů a sourozenců, žije
ve Vietnamu, který žalobkyně dle záznamů v cestovním dokladu navštěvuje. Žalobkyně sice
na území ČR pobývá od roku 2008, ale s ohledem na její věk a dobu pobytu ve Vietnamu
nemohlo dojít ke zpřetrhání jejích vazeb ve Vietnamu ani k vybudování tak pevných vazeb v ČR,
že by zamítnutí její žádosti bylo v tomto ohledu nepřiměřené. Vzhledem k věku žalobkyně není
vyloučeno, aby byla ekonomicky aktivní ve Vietnamu, případně aby si upravila pobyt na území
ČR prostřednictvím další institutů, které jí zákon o pobytu cizinců nabízí. Z těchto důvodů
správní orgán žádost žalobkyně již zmíněným rozhodnutím ze dne 20. 7. 2018, č. j. OAM-6470-
18/DP-2018, zamítl a platnost povolení k dlouhodobému pobytu jí neprodloužil.
[5] Žalobkyně podala proti tomuto rozhodnutí odvolání, které žalovaná výše uvedeným
rozhodnutím ze dne 5. 12. 2018, č. j. MV-115353-4/SO-2018, zamítla a rozhodnutí správního
orgánu I. stupně potvrdila. Žalovaná konstatovala, že výdělečná činnost žalobkyně nesplňuje
kumulativně všechny pojmové znaky podnikání ve smyslu §420 odst. 1 zákona č. 89/ 2012 Sb.,
občanský zákoník, v relevantním znění (dále jen „občanský zákoník“), resp. absentuje
samostatnost výkonu této činnosti i její výkon na vlastní odpovědnost. Žalovaná považuje
za závažnou překážku pobytu žalobkyně na území ČR to, že žalobkyně po celou dobu svého
posledního povoleného pobytu vykonávala závislou práci bez platného povolení k zaměstnání,
takže po tuto dobu neplnila účel svého pobytu. Dle žalované sice nebylo prokázáno, že žalobkyně
vykonávala nelegální práci, ale žalovaná souhlasí se správním orgánem I. stupně, že činnost
žalobkyně nebyla podnikáním, což tvoří závažnou překážku jejího dalšího pobytu na území ČR.
Žalovaná dále konstatovala, že správní orgán I. stupně provedl dostatečné dokazování, přičemž
vycházel z obsahu spisového materiálu, jehož součástí je i protokol o výslechu, před kterým byla
žalobkyně poučena, že musí vypovídat pravdivě a nesmí nic zamlčet. K námitce žalobkyně,
že nelze dovozovat výkon závislé práce na základě jediného výslechu, žalovaná odkázala
na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017 – 27 (všechna
zde uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná na www.nssoud.cz),
ve kterém Nejvyšší správní soud konstatoval, že správním orgánům nelze klást k tíži, pokud
vycházely právě z toho, co sami cizinci v průběhu řízení tvrdili.
[6] Žalobkyně podala proti rozhodnutí žalované žalobu ke Krajskému soudu v Plzni,
který ji rozsudkem ze dne 28. 2. 2020, č. j. 57 A 190/2018 – 46, zamítl. Krajský soud konstatoval,
že napadená rozhodnutí správních orgánů jsou přezkoumatelná, jelikož správní orgány
jednoznačně a srozumitelně popsaly, v čem spatřují závažnou překážku pobytu žalobkyně
na území ČR ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Správní orgány
nepochybily, když vyšly ze skutečností, které žalobkyně o způsobu realizace své pracovní činnosti
na území ČR vypověděla v rámci účastnického výslechu, přičemž na jeho použitelnost nemá vliv
ani to, že se uskutečnil v jiném řízení. Žalobkyně v průběhu správního řízení nijak nezpochybnila
skutečnosti, které při výslechu uvedla. Dle krajského soudu bylo výslechem žalobkyně prokázáno,
že žalobkyně po celou dobu posledního povoleného pobytu podnikatelskou činnost
nevykonávala, jelikož vykonávala závislou práci. Krajský soud dále odkázal na rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 7. 2019, č. j. 6 Azs 373/2018 – 30, podle něhož
při posuzování otázky, zda cizinec plní účel povoleného pobytu, je správní orgán rozhodující
ve věcech pobytu cizinců oprávněn sám hodnotit charakter vykonávané výdělečné činnosti
cizince a činit si o této otázce vlastní úsudek.
[7] Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku porušení legitimního očekávání žalobkyně,
přičemž konstatoval, že dřívější nezákonné rozhodnutí při existenci jednoznačné právní úpravy
nemůže vyvolat právo na prodlužování pobytu žalobkyně, nemůže ani založit její legitimní
očekávání. Dále krajský soud konstatoval, že dlouhodobé neplnění účelu povoleného pobytu
představuje hrubé nerespektování zákonných pravidel a naplňuje skutkovou podstatu §56 odst. 1
písm. j) zákona o pobytu cizinců. Závěrem krajský soud zdůraznil, že námitku nepřiměřenosti
správních rozhodnutí vznesla žalobkyně až v podané žalobě, nicméně správní orgán I. stupně
se touto otázkou zabýval s ohledem na skutečnosti, které vyplynuly z obsahu správního spisu
dostatečně, a dospěl ke správným závěrům.
II.
Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalované
[8] Žalobkyně (stěžovatelka) napadla rozsudek krajského soudu kasační stížností z důvodů,
které podřadila pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s.
[9] Podle stěžovatelky postupoval správní orgán I. stupně nezákonně, když vycházel pouze
z protokolu o výslechu stěžovatelky, jenž s ní byl proveden v řízení o udělení povolení k trvalému
pobytu, které bylo zahájeno ještě před podáním žádosti v nyní posuzované věci. Tímto postupem
byla stěžovatelce odňata možnost se k plnění účelu svého pobytu vyjádřit, což nelze dodatečně
zhojit tím, že se mohla seznámit s podklady pro vydání rozhodnutí a vyjádřit se k nim.
Stěžovatelka je toho názoru, že ji měl správní orgán I. stupně vyzvat, aby v souladu s §103
písm. s) zákona o pobytu cizinců prokázala provozování živnosti nebo jiné podnikatelské
činnosti, příp. aby prokázala závažné důvody, proč nemohla účel pobytu plnit. Vzhledem k tomu,
že uběhl delší čas téměř osmi měsíců mezi dnem provedení stěžovatelčina výslechu a podáním její
žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu, mohlo v této době dojít
k podstatné změně okolností. Správní orgány se však nezabývaly aktuálním skutkovým stavem
věci. Stěžovatelka je přesvědčena, že nikdy nebyla zaměstnána, a svoji činnost vždy považovala
za výkon podnikatelské činnosti. Správní orgány však v tomto smyslu nedostatečně zjistily
skutkový stav, když vycházely pouze z protokolu o výslechu stěžovatelky, přičemž jejich závěry
jsou značně nepřesné a zkreslené. Stěžovatelka zdůraznila, že odpovědnost za umožnění výkonu
závislé práce je hlavně na zaměstnavateli. Odkaz krajského soudu na rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 24. 7. 2019, č. j. 6 Azs 373/2018 – 30, není dle stěžovatelky vzhledem
k nesprávně zjištěnému skutkovému stavu v nyní posuzované věci případný.
[10] Stěžovatelka namítá, že žalovaná i krajský soud odhlédly od skutečnosti, že jí v minulosti
byla doba platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání prodlužována,
přičemž po celou dobu (od roku 2012) vykonávala obdobnou činnost. Stěžovatelka nikdy nebyla
upozorněna, že by se mělo jednat o činnost, která není podnikáním, takže neměla žádné
podezření, že by měla vykonávat svoji činnost v rozporu se zákonem. Navíc v provozovně
společnosti BONTU Invest s.r.o. proběhlo během let několik kontrol na úseku zaměstnanosti
a nikdy nebyly nalezeny žádné závady. Podle stěžovatelky existuje v daném ohledu také odlišná
praxe jednotlivých regionálních pracovišť správního orgánu I. stupně. K argumentaci krajského
soudu týkající se legitimního očekávání stěžovatelka uvádí, že nezavinila nezákonnost dřívějších
rozhodnutí správních orgánů, přičemž jejich správnost a zákonnost nebyla přezkoumávána.
Stěžovatelka proto měla legitimní očekávání ve smyslu §2 odst. 4 správního řádu, že její žádosti
bude vyhověno, pokud bylo i jejím předchozím žádostem vždy vyhověno a správní orgány
neshledaly žádné závady v plnění účelu jejího pobytu, přičemž nedošlo ani k žádné změně situace
po faktické ani po právní stránce.
[11] Stěžovatelka má za to, že pokud by byla její činnost považována za výkon závislé práce
tak, aby bylo možné tuto činnost hodnotit jako závažnou překážku jejího pobytu na území ČR,
měly správní orgány individuálně zhodnotit veškeré okolnosti dané věci. Správní orgány se však
nezabývaly tím, zda v době rozhodování o žádosti stěžovatelky závažná překážka jejího pobytu
na území ČR stále trvala.
[12] Závěrem stěžovatelka namítá nedostatečné posouzení přiměřenosti dopadů napadených
rozhodnutí do jejího soukromého a rodinného života. Stěžovatelka ke svým rodinným a osobním
poměrům uváděla, že ČR je jejím druhým domovem, žije zde více než 10 let, nemá žádné dluhy
vůči sociálnímu systému v ČR či jiným osobám. Ve Vietnamu nemá žádné vazby, zaměstnání
či jiný zdroj obživy ani majetek. Neprodloužení pobytového oprávnění na území ČR by pro
stěžovatelku mělo zdrcující účinek a o jinou formu pobytového oprávnění z území ČR žádat
nemůže.
[13] Vzhledem k uvedenému stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud napadený
rozsudek krajského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[14] Žalovaná ve vyjádření ke kasační stížnosti s odkazem na judikaturu Nejvyššího správního
soudu konstatovala, že postupovala v souladu se zákonem, přestože vycházela pouze z protokolu
o výslechu stěžovatelky provedeného v řízení o žádosti o udělení povolení k trvalému pobytu.
Dle žalované rovněž z judikatury Nejvyššího správního soudu vyplývá, že neplnění účelu pobytu
spočívající v nevykonávání podnikatelské činnosti lze považovat za závažnou překážku
prodloužení pobytového oprávnění cizince ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu
cizinců. Žalovaná má rovněž za to, že neprodloužením doby platnosti povolení k dlouhodobému
pobytu nedochází k porušení Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jelikož
stěžovatelce není tímto postupem znemožněno do budoucna pobývat na území ČR, přičemž
veřejný zájem na dodržování právních předpisů převažuje nad zájmem jednotlivce. Podle
žalované nemůže ani doba pobytu stěžovatelky na území ČR vyvážit důvod pro zamítnutí
její žádosti a po správním orgánu I. stupně nelze požadovat, aby výhradně z vlastní iniciativy
vyhledával a opatřoval důkazy nepřiměřenosti zásahu do soukromého a rodinného života
stěžovatelky. Ve zbytku žalovaná odkázala na žalobou napadené rozhodnutí, vyjádření k žalobě
a rozsudek krajského soudu a navrhla, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost pro její
nedůvodnost zamítl.
III.
Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal,
že kasační stížnost je podána včas, neboť byla podána ve lhůtě dvou týdnů od doručení
napadeného rozhodnutí krajského soudu (§106 odst. 2 s. ř. s.), je podána oprávněnou osobou,
neboť stěžovatelka byla účastnicí řízení, z něhož napadené rozhodnutí krajského soudu vzešlo
(§102 s. ř. s.), a je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.).
[16] Nejvyšší správní soud dále přistoupil k přezkoumání napadeného rozsudku krajského
soudu v mezích rozsahu kasační stížnosti a uplatněných důvodů, přičemž zkoumal, zda napadené
rozhodnutí krajského soudu netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[17] Převážně obecně formulovanou námitku nepřezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu,
podle níž se krajský soud nedostatečně zabýval otázkou přiměřenosti rozhodnutí žalované,
neshledal Nejvyšší správní soud důvodnou. Napadený rozsudek krajského soudu je srozumitelný
a opřený o dostatek důvodů, z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno
ve výroku rozhodnutí. Krajský soud žalobní body, včetně namítané nepřiměřenosti rozhodnutí
žalované, vypořádal, své závěry odůvodnil a relevantně argumentoval s uvedením skutkových
a právních důvodů, nelze tak jeho rozsudek považovat za nepřezkoumatelný (viz např. rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2021, č j. 5 Azs 388/2020 – 45).
[18] Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud shledal rozsudek krajského soudu
přezkoumatelným, přistoupil k posouzení důvodnosti dalších stížních námitek.
[19] Podle §44a odst. 3 zákona o pobytu cizinců se na prodloužení platnosti povolení
k dlouhodobému pobytu §35 odst. 2 a 3, §36 a §55 odst. 1 a 2 téhož zákona vztahují obdobně.
Podle §35 odst. 3 zákona o pobytu cizinců nelze dobu platnosti víza k pobytu nad 90 dnů
a dobu pobytu na území ČR na toto vízum prodloužit, pokud správní orgán shledá důvod
pro zahájení řízení o zrušení platnosti tohoto víza ve smyslu §37 téhož zákona. Dle §37 odst. 2
písm. a) zákona o pobytu cizinců zruší správní orgán platnost víza k pobytu nad 90 dnů, jestliže
nastal některý z důvodů uvedených v §56 odst. 1 písm. a), c), d), g), h) a j) až l) nebo v §56
odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
[20] Podle §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců platí, že „[d]louhodobé vízum, s výjimkou
víza k pobytu nad 90 dnů za účelem strpění pobytu na území z důvodu podle §33 odst. 3, ministerstvo cizinci
neudělí, jestliže pobyt cizince na území není v zájmu České republiky nebo je zjištěna jiná závažná překážka
pobytu cizince na území“.
[21] Pojem jiná závažná překážka pobytu cizince na území ČR představuje neurčitý právní
pojem, při jehož aplikaci jsou správní orgány povinny patřičně odůvodnit, v jakém jednání
žadatele tuto překážku spatřují (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 9. 2019,
č. j. 5 Azs 166/2019 – 27, ze dne 26. 2. 2021, č. j. 2 Azs 325/2020 – 33, a ze dne 18. 10. 2018,
č. j. 5 Azs 82/2016 – 29, publ. pod č. 3812/2018 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud v již zmíněném
rozsudku ze dne 16. 9. 2019, č. j. 5 Azs 166/2019 – 27, konstatoval, že „[n]eplnění účelu povoleného
pobytu lze přitom v obecné rovině považovat za jinou závažnou překážku ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona
o pobytu cizinců (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2016, č. j. 3 Azs 171/2015 - 144).
Vždy je však nezbytné hodnotit konkrétní skutkové okolnosti případu. Dojde-li správní orgán k závěru,
že žadatel o povolení k dlouhodobému pobytu účel dříve povoleného pobytu neplnil, nelze toto neplnění účelu
automaticky považovat za jinou závažnou překážku pobytu cizince na území a jeho žádost tak automaticky
zamítnout“.
[22] I v nyní projednávané věci Nejvyšší správní soud připomíná, že při posuzování existence
jiné závažné překážky pobytu cizince na území ČR ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona
o pobytu cizinců je nutné hodnotit všechny okolnosti posuzované věci komplexně – správní
orgány jsou při výkladu tohoto neurčitého právního pojmu povinny se zabývat intenzitou
a závažností jednání žadatele spočívajícího ve výkonu závislé práce namísto podnikání v kontextu
veškerých okolností, které v řízení vyšly najevo. Judikatura Nejvyššího správního soudu poskytuje
vodítka k tomu, zda je možné jednání konkrétního cizince hodnotit jako jinou závažnou překážku
ve smyslu §56 odst. 1 písm. j) zákona o pobytu cizinců. Podstatné je zejména to, zda cizinec
plnil, či neplnil účel svého pobytu. Pod pojem jiná závažná překážka lze podřadit situaci, kdy
cizinec vykonával závislou práci namísto podnikání, a to dlouhodobě (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 9. 10. 2019, č. j. 10 Azs 250/2019 – 25); v dosavadních případech byla
tato dlouhodobost spojována s obdobím zhruba dvou let (rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 16. 5. 2018, č. j. 10 Azs 197/2017 – 53, ze dne 3. 7. 2018, č. j. 6 Azs 178/2018 – 24,
a ze dne 20. 2. 2019, č. j. 6 Azs 7/2019 – 19). K hledisku trvání hodnoceného jednání cizince
ovšem mohou přistupovat i další faktory (viz např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
30. 4. 2020, č. j. 1 Azs 23/2020 – 36, ze dne 8. 8. 2019, č. j. 9 Azs 192/2019 – 27, či ze dne
25. 7. 2022, č. j. 5 Azs 173/2021 – 32).
[23] Stěžovatelka předně namítá, že správní orgány nedostatečně zjistily skutkový stav věci,
neboť vycházely pouze z protokolu o jejím výslechu, který s ní byl navíc proveden v rámci jiného
správního řízení. Správní orgán I. stupně měl stěžovatelku dle jejího názoru vyzvat k prokázání
provozování živnosti nebo výkonu jiné podnikatelské činnosti. Ze správního spisu však vyplývá,
že správní orgán I. stupně stěžovatelku vyzval k předložení dokladů, které by některou z těchto
skutečností prokazovaly, k čemuž jí stanovil lhůtu 30 dnů ode dne doručení výzvy ze dne
9. 4. 2018, č. j. OAM-6470-4/DP-2018. Stěžovatelka následně prostřednictvím svého zástupce
doložila platební výměr finančního úřadu ze dne 10. 5. 2017 na daň z příjmů fyzických osob
za zdaňovací období roku 2016, potvrzení celního úřadu ze dne 19. 4. 2018 o neexistenci
nedoplatků, vyúčtování záloh na pojistném na důchodové pojištění za rok 2017, potvrzení
o stavu splatných nedoplatků na pojistném na sociálním zabezpečení a příspěvku na státní
politiku zaměstnanosti ze dne 23. 4. 2018, potvrzení finančního úřadu ze dne 12. 3. 2018
o neexistenci daňových nedoplatků a výzvu živnostenského úřadu ze dne 12. 4. 2018 k odstranění
nedostatků, nedoložila však, že by se zabývala jinou výdělečnou činností, než tou, kterou
popisovala ve své výpovědi dne 23. 8. 2017 v rámci řízení o udělení povolení k trvalému pobytu.
[24] Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že správní orgány svá rozhodnutí založily především
na poznatcích, které získaly z její výpovědi při výslechu v jiném správním řízení, takový postup
však nelze bez dalšího považovat za nezákonný. Výslech cizince jakožto účastníka řízení
představuje v souladu s §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, ve znění účinném do 14. 8. 2017,
resp. nyní v souladu s §169j zákona o pobytu cizinců, přípustný důkaz (viz rozsudky
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs 302/2017 – 27, ze dne 16. 5. 2018,
č. j. 7 Azs 78/2018 – 46, a ze dne 9. 10. 2019, č. j. 10 Azs 250/2019 – 25), a to i v případě,
kdy je tato výpověď použita v jiném správním řízení dle tohoto zákona. V rozsudku ze dne
4. 12. 2014, č. j. 1 Azs 195/2014 – 36, Nejvyšší správní soud k této otázce konstatoval, že „[p]odle
§51 odst. 1 správního řádu lze k provedení důkazů užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné
ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Nejvyšší správní soud
ve své judikatuře zdůrazňuje, že použití důkazů z jiného řízení je přípustné, pokud jsou důkazy získány
v souladu se zákonem, dostanou se do dispozice správního orgánu v souladu se zákonem, účastníku řízení jsou
tyto důkazy zpřístupněny a má možnost se k nim vyjádřit a reagovat na ně (přiměřeně srov. rozsudek ze dne
22. 7. 2009, č. j. 1 Afs 19/2009 - 57). (…) Protokoly o výpovědích stěžovatelky i jejího manžela byly pořízeny
v souladu se zákonem v jiném správním řízení vedeném podle zákona o pobytu cizinců; byly tak zachovány tytéž
zásady provádění důkazů vyplývající ze zákona o pobytu cizinců a ze správního řádu (zejm. §169 odst. 2
zákona o pobytu cizinců). Stěžovatelka rovněž měla možnost se k důkazům shromážděným ve správním řízení
vyjádřit“.
[25] I v nyní posuzované věci byl protokol o výslechu stěžovatelky pořízen v souladu s §18
správního řádu ve spojení s §169 odst. 2 zákona o pobytu cizinců, v relevantním znění, v řízení
o žádosti o vydání povolení k trvalému pobytu, tedy v jiném správním řízení podle zákona
o pobytu cizinců. Protokol o výslechu se dostal do dispozice stěžovatelky v nyní posuzované věci
v rámci seznámení se s podklady rozhodnutí dne 25. 4. 2018. Stěžovatelka se s ním tedy mohla
seznámit a mohla využít též svého práva vyjádřit se k podkladům. Dne 16. 5. 2018 se s výpovědí
stěžovatelky seznámil její zástupce, nicméně ani on se k obsahu spisového materiálu, resp.
k výpovědi stěžovatelky nevyjádřil. Lze tak učinit dílčí závěr, že podmínky použitelnosti daného
důkazu v řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu byly splněny
(srov. též rozsudek Nevyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2016, č. j. 5 Azs 133/2016 – 38).
Dospěl-li tedy správní orgán I. stupně k závěru, že poznatky, které z výslechu stěžovatelky
získal, dostačují pro zamítnutí její žádosti, nejedná se bez dalšího o vadný postup. Výslech
stěžovatelky tudíž mohl být, v závislosti na dalších okolnostech případu, dostačujícím podkladem
pro jeho rozhodnutí (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 4. 2020,
č. j. 1 Azs 72/2020 – 38).
[26] Řízení o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu je řízením
o žádosti, v němž je účastník řízení povinen tvrdit a doložit správnímu orgánu veškeré
skutečnosti významné pro rozhodnutí ve věci. Stěžovatelka při výslechu popsala svou dosavadní
činnost způsobem, který vylučuje naplnění účelu, pro nějž jí byl pobyt povolen. Správním
orgánům proto nelze klást k tíži, že při rozhodování vycházely právě z této výpovědi stěžovatelky
(srov. již zmiňovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 10. 2017, č. j. 6 Azs
302/2017 – 27). Pokud se stěžovatelka domnívala, že od provedení výslechu a podání její žádosti
uplynul již delší čas a mohlo dojít k podstatné změně okolností, měla stěžovatelka možnost
vyjádřit se k provedenému výslechu a tvrdit, jakož i doložit, jaké změny od té doby nastaly.
Stěžovatelka však během správního ani soudního řízení nijak nerozporovala svou předchozí
výpověď ani netvrdila, že by došlo k jakékoliv změně týkající se výkonu její výdělečné činnosti.
Vzhledem k tomu, že stěžovatelka formulovala námitku spočívající v porušení §3 správního řádu
tak, že nespecifikovala, jaké konkrétní skutečnosti podstatné pro řízení nebyly zjištěny, ač zjištěny
být měly, mohl Nejvyšší správní soud tuto námitku posoudit pouze v obecné rovině. Dospěl
přitom k závěru, že skutkový stav byl zjištěn dostatečně, jelikož z námitek stěžovatelky
nevyplývají a ani Nejvyšší správní soud ze spisu neshledal žádné okolnosti, které by v řízení
nebyly zohledněny, ač zohledněny být měly.
[27] Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani kasační námitce týkající se povahy výdělečné
činnosti stěžovatelky. Z jejího popisu je zřejmé, že se fakticky nejednalo o činnost nesoucí
podstatné rysy podnikání dle §420 odst. 1 občanského zákoníku, ačkoliv ji stěžovatelka jako
podnikání vykazovala. Stěžovatelkou vykonávaná činnost měla mnohem blíže k výkonu závislé
práce ve smyslu §2 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoník práce. Pro posouzení věci není
rozhodné, jak stěžovatelka svou výdělečnou aktivitu označovala nebo vykazovala, ale co bylo její
podstatou. Z hlediska posouzení splnění účelu pobytu je nezbytné, aby podnikání bylo
realizováno i fakticky (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 12. 2011,
č. j. 7 As 82/2011 – 71). Správní orgány i krajský soud proto dospěly ke správnému závěru,
že činnost vykonávaná stěžovatelkou nevykazuje znaky podnikání ve smyslu §420 odst. 1
občanského zákoníku, neboť ji stěžovatelka neprováděla nezávisle, pod vlastním jménem,
na vlastní účet a odpovědnost. Stěžovatelka naopak docházela na jedno pracoviště, dodržovala
pevně stanovenou pracovní dobu a řídila se pokyny nadřízených (mistrů), kteří jí zadávali práci
a kontrolovali ji. Jednoho z nich na pracoviště vysílala společnost BONTU Invest s.r.o.,
od níž následně stěžovatelka obdržela odměnu. Stěžovatelka tuto činnost sice vykonávala osobně
a za účelem dosažení zisku, avšak nikoliv samostatně a na vlastní odpovědnost. Nejvyšší správní
soud rovněž připomíná, že již řešil obdobné případy jiných pracovníků společnosti BONTU
Invest s.r.o. vykonávajících obdobnou výdělečnou činnost, přičemž dospěl k závěru, že taková
činnost není podnikáním (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 7. 2021,
č. j. 4 Azs 74/2021 – 23, ze dne 21. 10. 2020, č. j. 6 Azs 174/2020 – 42, a ze dne 21. 1. 2022,
č. j. 5 Azs 12/2021 – 28).
[28] Pokud jde o námitku, podle níž není odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 24. 7. 2019, č. j. 6 Azs 373/2018 – 30, na nyní posuzovanou věc přiléhavý, je třeba
souhlasit s krajským soudem, že závěry, které Nejvyšší správní soud v této věci učinil, je možné
vztáhnout i na nyní posuzovanou věc. Správní orgán I. stupně je dle tohoto rozsudku oprávněn
posuzovat, zda žadatel fakticky naplňuje účel dosavadního pobytového oprávnění, zda jej
neobchází a nezneužívá pro jiný než deklarovaný účel a zda výdělečná činnost cizince skutečně
nese znaky podnikání. Oprávnění učinit si tento úsudek o předběžné otázce ve smyslu §57
odst. 1 písm. c) správního řádu a na základě toho rozhodnout ve věci, k níž je daný správní orgán
příslušný (v tomto případě rozhodnout o žádosti stěžovatelky o prodloužení doby platnosti
povolení k dlouhodobému pobytu), je třeba samozřejmě odlišovat od autoritativního rozhodnutí
o dané otázce, k níž správní orgán I. stupně příslušný není, jinak by se ani nemohlo jednat
o předběžnou otázku (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 5. 2020,
č. j. 5 Azs 213/2017 – 34).
[29] Lze tak uzavřít, že v nyní posuzované věci se správní orgány vzhledem ke konkrétním
okolnostem případu dostatečně zabývaly tím, zda jednání stěžovatelky spočívající v neplnění
účelu povoleného pobytu skutečně představuje jinou závažnou překážku jejího pobytu na území
ČR. Z výpovědi stěžovatelky je zřejmé, že účel svého pobytu neplnila minimálně po dobu tří let
před výslechem, který s ní byl proveden dne 23. 8. 2017, tzn. po převážnou dobu svého
předchozího pobytu, který jí byl povolen s platností od 25. 4. 2016 do 24. 4. 2018. Přestože tedy
stěžovatelka namítala, že se správní orgány nezabývaly tím, zda v době rozhodování o její žádosti
stále trvala závažná překážka jejího pobytu na území ČR, nijak svá tvrzení vyplývající
z provedeného výslechu nerozporovala a ani se nezmínila, že by došlo ke změně její výdělečné
činnosti, resp. že by již odpadla existence jiné závažné překážky jejího pobytu na území ČR.
Stěžovatelka v průběhu správního řízení ani v následném soudním řízení neuvedla žádné
konkrétní skutečnosti, které měly být v jejím případě zohledněny, aby bylo možné dospět
k závěru, že v jejím případě jiná závažná překážka jejího pobytu na území ČR již neexistuje.
[30] Pokud jde o námitku legitimního očekávání, je třeba uvést, že ze správního spisu neplyne,
že by v minulosti při udělování povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání
či prodlužování doby jeho platnosti si byly správní orgány vědomy toho, jak činnost, kterou
stěžovatelka v té době vykonávala, skutečně probíhala a že by se jednalo ve skutečnosti o závislou
práci, a ani stěžovatelka takovou skutečnost v nynějším správním ani soudním řízení neprokázala
(tím méně pak rozdílnou praxi správních orgánů ve srovnatelných případech). To, jak pracovní
činnost stěžovatelky probíhala, vyplynulo až z jejího výslechu provedeného dne 23. 8. 2017.
V takové situaci nemohlo u stěžovatelky vzniknout legitimní očekávání, že jí bude doba platnosti
povolení k pobytu prodloužena.
[31] Neobstojí ani námitka, podle níž správní orgány ani krajský soud dostatečně neposoudily
přiměřenost svých rozhodnutí z hlediska jejich dopadů do soukromého a rodinného života
stěžovatelky. Nejvyšší správní soud ve své judikatuře konstatoval, že při posuzování přiměřenosti
těchto dopadů není nutné výslovně uvádět hodnocení všech kritérií uvedených v §174a zákona
o pobytu cizinců, ale je třeba výslovně zohlednit okolnosti, které jsou v daném případě specifické
a vyplývají z průběhu řízení (viz rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 4. 2019,
č. j. 9 Azs 72/2019 – 37, a ze dne 14. 3. 2019, č. j. 7 Azs 554/2018 – 36). Břemeno tvrzení
v tomto ohledu však tíží primárně žadatele o pobytové oprávnění (resp. o prodloužení doby jeho
platnosti), neboť „je to totiž sám žadatel, kdo disponuje relevantními informacemi ze svého soukromého
a rodinného života a kdo nejlépe může vylíčit specifika svého soukromého a rodinného života do té míry, aby
mohla být položena ‚na misku vah‘ proti veřejným zájmům, které případně naopak brání udělení pobytového
oprávnění. Jde o informace z jeho vlastní soukromé až intimní sféry (pokud by šlo například o informace týkající
se zdravotního stavu žadatele a příslušníků jeho rodiny), jejichž sdělení závisí výlučně na vůli žadatele“
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 8. 2020, č. j. 1 Azs 260/2020 – 27).
[32] V nyní posuzované věci stěžovatelka ohledně svého rodinného a soukromého života nic
konkrétního neuváděla. Správní orgán I. stupně tedy vycházel jen ze skutečností, které vyšly
najevo v průběhu řízení, resp. z toho, co stěžovatelka uvedla při svém výslechu v řízení o udělení
povolení k trvalému pobytu. Nejvyšší správní soud považuje odůvodnění rozhodnutí správního
orgánu I. stupně v daném ohledu za dostatečné, přičemž v odvolání stěžovatelka v daném ohledu
také ničeho nenamítala, nelze tedy žalované vytýkat, pokud se k této otázce v žalobou napadeném
rozhodnutí přímo nevyjádřila. Správní orgán I. stupně přihlédl ke všem kritériím stanoveným
v §174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců, o nichž měl povědomí: zohlednil délku pobytu
stěžovatelky na území České republiky a dále přihlédl k jejímu věku, zdravotnímu stavu,
rodinným vazbám, majetkovým poměrům a vazbám na zemi původu. Ani s konkrétními závěry
správního orgánu I. stupně stěžovatelka relevantním způsobem nepolemizuje a vyslovuje s nimi
spíše obecný nesouhlas. Tvrzení stěžovatelky v kasační stížnosti, že ve Vietnamu nemá žádné
vazby, je navíc v rozporu s tím, co zmínila při svém výslechu, totiž, že ve Vietnamu žijí její rodiče
a sourozenci, naopak v České republice žádné rodinné příslušníky nemá, pouze v té době zmínila,
že zde má přítele. Z kopie stěžovatelčina cestovního pasu založené ve správním spise rovněž
vyplývá, že do Vietnamu relativně často cestuje. Ani námitka týkající se zásahu do soukromého
či rodinného života stěžovatelky tedy není důvodná.
IV.
Závěr a náklady řízení
[33] Z uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že kasační stížnost
stěžovatelky není důvodná, a proto ji podle §110 odst. 1 s. ř. s. zamítl.
[34] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60
odst. 1 věty první za použití §120 s. ř. s. Žalovaná měla ve věci úspěch, náleželo by jí tedy vůči
neúspěšné stěžovatelce právo na náhradu nákladů, které v řízení důvodně vynaložila. Žalované
však v řízení o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto
jí soud náhradu nákladů nepřiznal.
Poučení:
Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3, §120 s. ř. s.).
V Brně dne 23. září 2022
JUDr. Jakub Camrda
předseda senátu