ECLI:CZ:NSS:2022:6.AS.155.2021:26
sp. zn. 6 As 155/2021 - 26
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu Mgr. Veroniky Juřičkové
a soudců JUDr. Tomáše Langáška a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: JUDr. J. P.,
proti žalovanému: Úřad městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz, sídlem nám. Dr. E.
Beneše 555/6, Ostrava, týkající se žaloby na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného
spočívajícím ve sdělení o nevydání rezidentní parkovací karty žalobci ze dne 30. 10. 2020,
č. j. MOaP/080330/20/OIMH/Ry, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského
soudu v Ostravě ze dne 14. 4. 2021, č. j. 22 A 4/2021 - 23,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 14. 4. 2021, č. j. 22 A 4/2021 - 23, se r uší
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení případu
[1] Žalobce písemně požádal o vydání parkovací karty „R“ opravňující fyzickou osobu
s trvalým pobytem ve vymezené oblasti obce ke stání motorového vozidla. Žalovaný sdělením
označeným v záhlaví žalobce informoval, že mu požadovanou parkovací kartu nevydá,
neboť se v jeho případě nejedná o služební vozidlo (poskytnuté zaměstnavatelem) užívané
k soukromým účelům (ve smyslu §6 odst. 6 zákona č. 586/1992 Sb., o daních z příjmů),
ale o vozidlo užívané žalobcem na základě jiného právního titulu (blíže nespecifikovaného
smluvního vztahu o spolupráci mezi žalobcem a vlastníkem vozidla, kdy je užívání tohoto vozidla
pro soukromé i služební účely žalobci umožněno v rámci odměny za dodané služby, jak vyplývá
z potvrzení vlastníka vozidla ze dne 30. 7. 2019).
[2] Žalobce se podanou žalobou domáhal určení, že odmítnutí vydání parkovací karty
je nezákonným zásahem žalovaného s argumentací, že na vydání parkovací karty má zákonný
nárok. Tvrzeným zásahem žalovaného se žalobce cítil být znevýhodněn oproti jiným osobám
ve srovnatelném postavení. S odkazem na dřívější judikaturu Nejvyššího správního soudu uvedl,
že zákon konkrétně neurčuje právní vztah žadatele o parkovací kartu k vozidlu, tento právní
vztah může být založen i jinak než žalovaným požadovaným vztahem k zaměstnavateli.
[3] Krajský soud v Ostravě rozsudkem označeným v záhlaví určil, že se v souzeném případě
jednalo o nezákonný zásah žalovaného. Žalovaný byl dle krajského soudu původcem zásahu
(zaslal žalobci sdělení o nevydání parkovací karty) a vůči žalobci vystupoval v pozici správního
orgánu. Krajský soud taktéž poznamenal, že žalovaný vykonával přenesenou působnost obce,
což vyplývá z právní úpravy, která obec zmocňuje k regulaci stání vozidel na jejím území
prostřednictvím nařízení obce jako nástroje výkonu přenesené působnosti.
[4] Dle názoru krajského soudu umožňuje právní úprava obci vymezit území obce, na kterém
bude regulovat stání vozidel, a určit cenu za stání vozidel v takto vymezeném území. V rámci
této pravomoci je obec oprávněna zavést systém tzv. rezidentního parkování, tedy v souladu
se zákonem vázat možnost stání motorového vozidla na určitý bližší vztah k vymezenému území
(trvalý pobyt, vlastnictví nemovitosti, sídlo provozovny podnikatele). Pokud se jedná o vztah
fyzické nepodnikající osoby k vozidlu, pro které má být parkovací karta vydána, krajský soud
s odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 10. 2019, č. j. 1 As 10/2019 - 32,
č. 3961/2020 Sb. NSS, uvedl, že tento vztah není zákonem přesně určen, avšak obce nemohou
postupovat svévolně při určení, co lze za dostačující právní vztah k vozidlu považovat a co nikoli.
Obcím je zapovězeno znevýhodňovat osoby ve srovnatelném postavení, aniž by k tomu existoval
legitimní důvod. Z metodického pokynu městského obvodu Moravská Ostrava a Přívoz
schváleného radou tohoto městského obvodu dne 25. 10. 2018, č. j. 3559/RMOb1418/96/18,
krajský soud zjistil, že žalovaný v souladu s touto metodikou za právní vztah k vozidlu považuje
nejen vztah vlastnický, nýbrž rovněž např. užívání vozidla na základě leasingové smlouvy
nebo služebního vozidla zaměstnavatele k soukromým účelům, přičemž tyto vztahy fyzická osoba
prokazuje technickým průkazem, příslušnou smlouvou nebo potvrzením od zaměstnavatele.
Pokud tedy žalovaný vykládá právní vztah k vozidlu takto široce, neobstojí nevydání parkovací
karty v případě žalobce, neboť smluvní vztah k vozidlu (zahrnující oprávnění jej užívat
k soukromým i služebním účelům) představuje rovnocenný právní titul v porovnání s těmi,
které žalovaný uznává. Krajský soud rovněž vysvětlil, že postup žalovaného dle uvedené
metodiky (která je pouhým interním aktem) nečiní tento postup zákonným, odporuje-li vydaná
metodika zákonu.
II. Kasační stížnost a vyjádření žalobce
[5] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost,
v níž namítl nedostatek své pasivní legitimace. Uvedl, že zákon nestanoví územně
samosprávnému celku pravomoc správního orgánu k výdeji parkovacích karet, a tedy ani není
dána příslušnost stěžovatele jakožto orgánu územního samosprávného celku. Stěžovatel měl
za to, že ve věci nečinil žádné úkony jako orgán státní správy. Sdělení, které bylo napadeno
zásahovou žalobou, obec vydala v samostatné působnosti, nikoli stěžovatel v přenesené
působnosti, jak se mylně domnívá krajský soud. Zákon stanoví pravomoc obce vydat v přenesené
působnosti nařízení, jímž stanoví oblasti, v nichž lze komunikace užít ke stání za sjednanou cenu,
způsob placení této ceny a způsob prokazování jejího zaplacení. Vlastní vydávání parkovacích
karet však zákon nezmiňuje a neupravuje. Parkovací karta představuje dle stěžovatele pouhý
doklad o zaplacení ceny, a tedy nezakládá, nemění ani neruší žádné právo. Proto při jejím vydání
není uplatňován správní řád. Protože zákon neoznačuje vydávání parkovacích karet
jako přenesenou působnost, jedná se o působnost samostatnou. Stěžovatel v této souvislosti
odkázal na stanoviska Ministerstva vnitra a Magistrátu města Ostravy a měl za to, že žalovaným
měl být spíše Magistrát města Ostravy, neboť příslušné nařízení obce vydala Rada města Ostravy.
[6] Stěžovatel zpochybnil také výklad pojmu vozidlo fyzické osoby, užitého jak v zákoně
o pozemních komunikacích, tak v příslušném nařízení obce. Stěžovatel nesouhlasil s názorem
krajského soudu, že vozidlem fyzické osoby může být vozidlo osoby s jakýmkoli vztahem k němu.
Poukázal na stanovisko Ministerstva dopravy, které považuje za vozidlo fyzické osoby pouze vozidlo
touto osobou vlastněné. Městský obvod Moravská Ostrava a Přívoz tento výklad ministerstva
pokládal za přísný, a proto jeho metodika rozšířila definici pojmu o další případy osob,
které prokáží relevantní právní vztah k vozidlu. Stěžovatel poukázal na skutečnost,
že se v minulosti potýkal s množstvím žádostí o vydání parkovacích karet podložených pouze
fiktivními a účelově vytvořenými smlouvami a doklady nejrůznějšího charakteru, jejichž jediným
účelem bylo získání parkovací karty. Tomu se prostřednictvím přijaté metodiky pokusil zabránit
a „rozumně“ vymezit podmínky nároku na vydání parkovací karty.
[7] Žalobce pokládal rozsudek krajského soudu za věcně správný. Ve vyjádření ke kasační
stížnosti namítl její opožděnost. Rozsudek nabyl právní moci dne 30. 4. 2021, lhůta pro podání
kasační stížnosti uplynula dne 14. 5. 2021, kasační stížnost podaná dne 17. 5. 2021 je tedy
opožděná. Dále uvedl, že stěžovatel byl ve věci pasivně věcně legitimován, neboť provedl zásah
(sdělil, že žalobci nevydá parkovací kartu). Žalobce o vydání karty žádal stěžovatele,
který parkovací karty vydává. Žalobce opětovně připomněl také obsah právní úpravy nařízení
obce a odkázal na citovaný rozsudek č. j. 1 As 10/2019 - 32. Upozornil, že smyslem regulace není
diskriminovat osoby, které mají vztah k území, avšak nevlastní automobil, nýbrž využívají
automobil cizí. Zároveň odmítl stěžovatelovu argumentaci zneužíváním fiktivních smluv,
neboť se nejednalo o jeho případ.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud nejprve k žalobcem tvrzené opožděnosti kasační stížnosti uvádí,
že v soudním spise krajského soudu ověřil (z doručenky připojené u č. l. 25), že stěžovateli byl
napadený rozsudek dodán a doručen do datové schránky téhož dne, v úterý 4. 5. 2021. Kasační
stížnost zaslaná soudu systémem datových schránek v pondělí 17. 5. 2021 byla proto podána včas
- v zákonné lhůtě dvou týdnů od doručení napadeného rozsudku [§106 odst. 2
zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.)].
[9] Nejvyšší správní soud proto přistoupil k věcnému posouzení a dospěl k závěru, že je
důvodná.
[10] Kasační námitce zpochybňující pasivní legitimaci stěžovatele Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil. Definice správního orgánu, který je v řízení o správních žalobách pasivně
legitimován, obsahuje §4 odst. 1 s. ř. s. Podle tohoto ustanovení zákona soudy ve správním soudnictví
rozhodují o
a) žalobách proti rozhodnutím vydaným v oblasti veřejné správy orgánem moci výkonné, orgánem územního
samosprávného celku, jakož i fyzickou nebo právnickou osobou nebo jiným orgánem, pokud jim bylo svěřeno
rozhodování o právech a povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, (dále jen "správní
orgán"),
b) ochraně proti nečinnosti správního orgánu
c) ochraně před nezákonným zásahem správního orgánu.
[11] Podle §83 s. ř. s. je v případě zásahových žalob žalovaným správní orgán, který podle žalobního
tvrzení zásah provedl. Krajský soud ve shodě s žalobcem považoval stěžovatele, který žalobci zaslal
sdělení o nevydání parkovací karty, za původce zásahu, a tedy za pasivně legitimovaného.
S tímto závěrem se Nejvyšší správní soud ztotožňuje.
[12] Nejvyšší správní soud nejprve poukazuje na skutečnost, že v případě nevydání parkovací
karty může být rezidentovi (tedy osobě mající trvalý pobyt či nemovitost ve vymezené oblasti)
fakticky i právně znemožněno užívání místních komunikací ke stání motorového vozidla (jde-li
o oblast výhradně s rezidentním parkováním), či mu může být takové užívání výrazně ztíženo
(jde-li o oblast, kde je nastavena regulace smíšená a na komunikacích je umožněno „rezidentní“
parkování i parkování dalších osob). V posléze uvedeném případě spočívá ztížení pozice osoby,
které nebyla vydána „rezidenční“ parkovací karta, mj. v tom, že v dané oblasti sice smí s vozidlem
stát, avšak na regulovaných místech maximálně na dobu 24 hodin. Tímto znemožněním
či omezením užívání místní komunikace ke stání vozidel dochází k omezení práva obecného
užívání pozemních komunikací zakotveného v §19 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích, který stanoví, že v mezích zvláštních předpisů upravujících provoz na pozemních
komunikacích a za podmínek stanovených tímto zákonem smí každý užívat pozemní komunikace bezplatně
obvyklým způsobem a k účelům, ke kterým jsou určeny (dále jen „obecné užívání“), pokud pro zvláštní případy
nestanoví tento zákon nebo zvláštní předpis jinak (pozn.: zvýraznění podtržením doplnil soud). Právě
§23 zákona o pozemních komunikacích pak obsahuje zákonem předpokládanou speciální právní
úpravu, která umožňuje zpoplatnit obecné užívání komunikace a rovněž toto užívání právně
omezit ve prospěch osob majících vztah k regulovanému území obce. Přestože zákon
o pozemních komunikacích neobsahuje podrobnější právní úpravu administrace vydávání
parkovacích karet, s ohledem na právě uvedené nelze dospět k jinému závěru, než že jak vydávání
nařízení obce regulujícího stání vozidel, tak rovněž následná administrace ve vztahu k uživatelům
místních komunikací spadá do výkonu veřejné moci, kde obecní úřady (jako správní orgány)
vystupují vůči fyzickým a právnickým osobám v mocenském postavení. Opačný výklad
by znamenal, že v konečném důsledku by mohlo být obecné užívání komunikace, tedy institut
ryze veřejnoprávní, omezeno soukromoprávním jednáním obce, což není v souladu
ani se smyslem a účelem §23 zákona o pozemních komunikacích, ani s principy, na nichž je
zákon o pozemních komunikacích vystavěn. Shodný závěr ostatně implicitně vyplývá
též z rozsudku ze dne 31. 10. 2019, č. j. 1 As 10/2019 - 32, č. 3961/2020 Sb. NSS,
v němž Nejvyšší správní soud taktéž rozhodoval o kasační stížnosti ve věci zásahové žaloby
proti nevydání parkovací karty. Otázce pravomoci správních soudů ve vztahu k veřejnoprávní
povaze vytýkaného zásahu se citovaný rozsudek výslovně nevěnoval, neboť v tehdy souzené věci
nebyla tato otázka účastníky vznesena, jako podmínku řízení si ji však Nejvyšší správní soud byl
povinen z úřední povinnosti (tedy i bez námitky účastníků) posoudit a žádnou pochybnost
v tomto směru neměl.
[13] Nejvyšší správní soud nezpochybňuje, že vydávání parkovacích karet (jako dokladů
o zaplacení ceny) neprobíhá ve správním řízení, jak správně namítá stěžovatel (a tuto skutečnost
nerozporuje ani krajský soud), tedy postupem podle části druhé a třetí zákona č. 500/2004 Sb.,
správní řád; ale že je tzv. jiným úkonem ve smyslu §158 odst. 1 správního řádu, který může
představovat nezákonný zásah ve smyslu §82 s. ř. s.
[14] Směřuje-li základní argumentace stěžovatele, kterou zpochybňuje svou pasivní legitimaci,
k rozporování závěru krajského soudu, že se v daném případě jedná o přenesenou působnost
obce, Nejvyšší správní soud uvádí, že závěr krajského soudu o podřazení dané agendy
pod přenesenou působnost byl učiněn nad rámec nosných rozhodovacích důvodů napadeného
rozsudku. Z pohledu práva jednotlivce na soudní ochranu před zásahem veřejné moci je navíc
nerozhodné, zda se jedná o výkon pravomoci obce v samostatné působnosti (originární
pravomoc územního samosprávného celku), či v působnosti přenesené (pravomoc propůjčená
orgánu obce státem za účelem výkonu státní moci). Rozhodující je pouze skutečnost,
zda se jednalo o výkon veřejné moci (viz výše), nikoli o soukromoprávní jednání obce. Nejvyšší
správní soud se však i v tomto ohledu ztotožňuje s názorem krajského soudu, že se jedná
o výkon přenesené působnosti obce, neboť nejen pravomoc k vydání nařízení dle §23 zákona
o pozemních komunikacích, ale rovněž jakákoli jiná pravomoc vykonávaná na základě
tohoto zákona je výkonem přenesené působnosti obce (§44a zákona o pozemních
komunikacích). Stěžovatel tedy jako správní orgán, který danou agendu vykonává, je ve věci
pasivně legitimován. Nejvyšší správní soud zároveň doplňuje, že soudní řád správní výslovně
předpokládá, že žaloby ve správním soudnictví směřují proti rozhodnutím, nečinnostem,
či zásahům „správních orgánů“, což je legislativní zkratka zahrnující mimo jiné orgány územních
samosprávných celků [viz výše citovaný §4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.]. Způsobilost být účastníkem
řízení správnímu orgánu přiznává §33 odst. 2 s. ř. s. (a rovněž citovaný §83 s. ř. s.,
který žalovaného vymezuje v řízeních o žalobách na ochranu před nezákonným zásahem,
a výslovně jako žalovaného označuje správní orgán, který podle žalobního tvrzení provedl zásah,
tedy dle legislativní zkratky včetně orgánu územního samosprávného celku).
[15] K úvaze stěžovatele, že žalovaným měl být v logice krajského soudu Magistrát města
Ostravy, Nejvyšší správní soud uvádí, že takový závěr nemá v souzené věci oporu ve skutkovém
stavu ani v právní úpravě. Stěžovatel netvrdí a nedokládá, že by agendu vydávání parkovacích
karet vyřizoval Magistrát města Ostravy (jako orgán statutárního města) a nikoli stěžovatel
(jako orgán městského obvodu). Naopak, skutkový stav zjištěný krajským soudem,
který stěžovatel nečinil sporným, dokládá, že sdělení napadené zásahovou žalobou vydal
stěžovatel jako orgán městského obvodu. Z úpravy obsažené v obecně závazné vyhlášce
statutárního města Ostravy č. 14/2013 (Statut města Ostravy) pak vyplývá, že všem městským
obvodům byla svěřena přenesená působnost silničního správního úřadu ve věcech místních
komunikací [čl. 23 odst. 2 písm. b) bod 1], a tato působnost tedy není vykonávána statutárním
městem Ostravou a jeho orgány. Výjimku zmíněnou v citovaném ustanovení statutu je třeba
vykládat restriktivně tak, že na městské obvody nebyla přenesena toliko normotvorná pravomoc
k vydávání nařízení regulujícího stání motorových vozidel ve vymezených oblastích obce,
což odpovídá skutečnosti, že přenos normotvorby na městské obvody a části zapovídá §134
odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení). Na správní činnost úřadů,
které zákonnou i podzákonnou (obecní) normotvorbu aplikují, se však již uvedená výjimka
neuplatní. Správní praxe městských obvodů, včetně stěžovatele, pak právní úpravě obsažené
ve statutu odpovídá a je zřejmé, že stěžovatel vydávání parkovacích karet běžně administruje.
[16] Důvodnou však Nejvyšší správní soud shledal kasační námitku stěžovatele zpochybňující
způsob, jakým krajský soud přistoupil k aplikaci neurčitého právního pojmu vozidlo fyzické osoby.
[17] Podle §23 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích pro účely organizování dopravy na území
obce může obec v nařízení obce vymezit oblasti obce, ve kterých lze místní komunikace nebo jejich určené úseky
užít za cenu sjednanou v souladu s cenovými předpisy
a) k stání silničního motorového vozidla v obci na dobu časově omezenou, nejvýše však na dobu 24 hodin
b) k odstavení nákladního vozidla nebo jízdní soupravy v obci na dobu potřebnou k provedení celního řízení
c) k stání silničního motorového vozidla provozovaného právnickou nebo fyzickou osobou za účelem podnikání
podle zvláštního právního předpisu, která má sídlo nebo provozovnu ve vymezené oblasti obce, nebo k stání
silničního motorového vozidla fyzické osoby, která má místo trvalého pobytu nebo je vlastníkem nemovitosti
ve vymezené oblasti obce nebo k stání silničních motorových vozidel stanovených v nařízení obce,
nebude-li tímto užitím ohrožena bezpečnost a plynulost provozu na pozemních komunikacích a jiný veřejný zájem.
V nařízení obce stanoví obec způsob placení sjednané ceny a způsob prokazování jejího zaplacení.
[18] V souladu s uvedeným zákonným zmocněním vydalo statutární město Ostrava nařízení
č. 9/2018, kterým se pro účely organizování dopravy vymezují na území města oblasti s placeným
stáním (dále jen „nařízení obce“). Nařízení obce ohledně vztahu fyzické (či právnické) osoby
k vozidlu, které má komunikaci užívat ke stání, nestanoví žádné podrobnosti a přebírá v této věci
plně dikci zákona [viz čl. I písm. a) bod ab) nařízení obce].
[19] Krajský soud své závěry v souzené věci opřel zejména o již zmiňovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 10/2019 - 32, jehož se dovolával rovněž žalobce. Nyní
souzená věc je však skutkově odlišná od tehdy projednávaného případu, v němž správní orgán
nevydal parkovací kartu spoluvlastníku vozidla, čímž popřel jeho vlastnické právo (jednalo
se o vozidlo ve společném jmění manželů), a učinil tak toliko z toho důvodu, že jako jeden z více
vlastníků vozidla nebyla tato osoba zapsána v registru silničních vozidel (neboť registr
neumožňuje evidenci více než jedné osoby vlastníka vozidla). Tehdejší skutkový případ výstižně
odráží i publikovaná právní věta: „Nejedná-li se s ohledem ke konkrétním skutkovým okolnostem o případ
zneužití práva za účelem obcházení organizace dopravy na území obce ve smyslu §23 zákona č. 13/1997 Sb.,
o pozemních komunikacích, je nutno jako silniční motorové vozidlo fyzické osoby podle odst. 1 písm. c) tohoto
ustanovení chápat i vozidlo ve společném jmění manželů, a to i ve vztahu k tomu z manželů, který není
jako vlastník či provozovatel vozidla zapsán v technickém průkazu vozidla, resp. v registru silničních vozidel.“
Z citované právní věty je evidentní, že při výkladu neurčitého právního pojmu vozidlo fyzické osoby
spadá osoba (spolu)vlastníka do nesporného jádra tohoto pojmu (viz níže) a již z tohoto důvodu
není možné jí parkovací kartu nevydat. Ve věci sp. zn. 1 As 10/2019 tak nevznikla potřeba činit
další, podrobnější výklad neurčitého právního pojmu vozidlo fyzické osoby, neboť pro účely
posouzení tehdejšího případu zcela postačovalo vymezení jádra tohoto neurčitého právního
pojmu. Odůvodnil-li Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku své závěry rovněž tak,
že žalovaný pro vydávání parkovacích karet nevyžadoval výhradně vlastnický vztah k vozidlu,
avšak běžně akceptoval rovněž jiné právní tituly k jeho užívání, činil tak Nejvyšší správní soud
toliko na podporu svého závěru, že tím spíše nemohl správní orgán nevydat parkovací kartu
samotnému vlastníku vozidla (byť nebyl jako druhý spoluvlastník zapsán v registru vozidel).
Správní praxi týkající se uznávání jiných právních titulů k vozidlu (než práva vlastnického)
však Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 1 As 10/2019 nijak nehodnotil a činit tak (jak uvedeno)
nemusel.
[20] V nyní projednávaném případě však krajský soud řešil zcela odlišnou situaci.
Ačkoli žalobce zjevně není vlastníkem vozidla, krajský soud nepřistoupil k podrobnějšímu
výkladu neurčitého právního pojmu vozidlo fyzické osoby, pouze implicitně „potvrdil“ širší výklad
tohoto pojmu pokrývající i jiné situace, než je vlastnictví vozidla, upravené interní metodikou,
jíž se stěžovatel řídil a dle které v souzené věci postupoval. Zároveň však krajský soud
tuto metodiku označil za rozpornou se zákonem.
[21] Stran rozhodnutí o nároku na vydání parkovací karty nicméně v nyní projednávaném
případě nelze vystačit s nesporným jádrem neurčitého právního pojmu vozidlo fyzické osoby,
jímž se rozumí „vozidlo ve vlastnictví fyzické osoby“, jako tomu bylo ve věci
sp. zn. 1 As 10/2019, nýbrž bylo třeba provést komplexní výklad tohoto pojmu a vymezit,
zda vůbec a jaké jiné užívací tituly k vozidlu spadají (kromě vlastnictví) do jádra a dále
do tzv. šedé zóny okolí významového jádra neurčitého právního pojmu. Pokud krajský soud
tento výklad v předchozím řízení neprovedl, nemůže již z tohoto důvodu jím vydaný rozsudek
obstát.
[22] Při výkladu slovního spojení vozidlo fyzické osoby krajský soud v dalším řízení uváží prvotně
výklad jazykový na základě zákonodárcem zvolené gramatické konstrukce [užitého druhého
mluvnického pádu (genitivu)], což obvykle značí přináležení věci konkrétní fyzické osobě.
Přihlédne také k systematice a ke smyslu a účelu právní úpravy obsažené v §23 zákona
o pozemních komunikacích, jímž je efektivní regulace dopravy na území obce tak, že umožní
na určitých komunikacích parkovat pouze osobám s blízkým vztahem k vymezené oblasti, čímž je
zvýhodní oproti ostatním. Zohlední, že výklad neurčitého právního pojmu vozidlo fyzické osoby
by měl vést k efektivnímu naplňování tohoto cíle, přičemž bude třeba se v této souvislosti
vypořádat se stěžovatelovou argumentací, že příliš extenzivní výklad připouštějící v podstatě
jakékoli právní tituly užívání vozidla (nájemní smlouva, výpůjčka, další nepojmenované smlouvy,
či dokonce výprosa) vede v praxi ke snadnému zneužívání parkovacích karet, kdy skuteční
uživatelé vozidel nemající žádný vztah k území uzavírají fiktivní smlouvy s osobami,
které podmínku vztahu k území naplňují. Na základě těchto smluv se pak pokoušejí získat
oprávnění ke stání vozidel na vyhrazených komunikacích v regulovaných oblastech.
V tomto ohledu pak vyvstává i otázka, zda pravidelné prověřování případného zneužívání
parkovacích karet v každém konkrétním případě je pro správní orgány reálným požadavkem,
když vydání parkovací karty jako dokladu o zaplacení ceny má být rychlým administrativním
úkonem a zákon nepředpokládá žádné další pozdější ověřování skutečného způsobu užívání
vozidla, ani neumožňuje kontrolu skutečných uživatelů vozidla, neboť parkovací karta je vázána
výhradně na vozidlo bez ohledu na jeho aktuálního uživatele.
[23] Nad rámec výše uvedeného Nejvyšší správní soud zároveň doplňuje, že krajský soud
v napadeném rozsudku rovněž nedostatečně odůvodnil, proč považuje právní vztah k vozidlu
doložený žalobcem za rovnocenný právním vztahům, které z hlediska správní praxe (vyjádřené
interní metodikou) připouští stěžovatel. Žalobce namítal, že přístup k němu je ze strany
stěžovatele diskriminační. Domnívá se tedy, že s ním bylo zacházeno nerovným způsobem.
Jak ovšem vyplývá z judikatury Ústavního soudu týkající se rozlišování vedoucího k porušení
principu rovnosti, český ústavní pořádek rozlišuje dva principy (ne)rovnosti. Prvním je princip
akcesorický, který zakazuje diskriminovat osoby při výkonu jejich základních práv,
který se však uplatní pouze v případech diskriminace na základě důvodů vypočtených v čl. 3
odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Druhým principem je princip
neakcesorický, zakotvený v čl. 1 Listiny, spočívající ve vyloučení libovůle při rozlišování práv
určitých skupin subjektů (nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 22/09,
N 186/58 SbNU 633, 309/2010 Sb., bod 32, nebo nález Ústavního soudu ze dne 21. 4. 2009,
sp. zn. Pl. ÚS 29/08, N 89/53 SbNU 125, 181/2009 Sb., bod 56). V souzené věci se žalobce
nedovolával ochrany základních práv a svobod, navíc ani jeho námitky nesměřovaly do žádného
z tzv. zakázaných důvodů diskriminace (čl. 3 odst. 1 Listiny), mohou proto spadat
pouze pod princip neakcesorický (čl. 1 Listiny). Neakcesorická rovnost pak sice dopadá
na všechny rozlišovací důvody, nicméně k jejímu porušení může dojít pouze v případech,
kdy se jedná o nerovnost extrémní, případně o nerovnost, které schází legitimní cíl, a představuje
tak libovůli orgánu veřejné moci (nález ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01, N 80/26 SbNU
317, 403/2002 Sb.).
[24] V návaznosti na shora předestřená ústavněprávní východiska je nutno přistoupit rovněž
k námitce nerovného zacházení při nevydání parkovací karty žalobci. Krajský soud
však v napadeném rozsudku nezdůvodnil ani stejné postavení žalobce (a jím předloženého
právního titulu) s jinými osobami, které doloží uznávaný právní titul [vyplývající z leasingové
smlouvy, či z potvrzení zaměstnavatele o bezplatném poskytnutí vozidla k služebním
i soukromým účelům (podléhajícího zdanění)], natož aby se v odůvodnění blíže zabýval tím,
v čem konkrétně se jedná o nerovnost správní praxe, která dosahuje extrémní podoby, resp.
o nerovnost bez legitimního cíle představující libovůli stěžovatele. Přestože stěžovatel
ve vyjádření k žalobě neposkytl podrobnější zdůvodnění uznávaných právních titulů obsažených
v interní metodice, dle které ve své praxi postupuje, bylo z jeho vyjádření patrné, že se metodika
výčtem titulů pokusila čelit právě zneužití a podvodům s fiktivními smlouvami, které by ve svém
důsledku mohly vést ke zmaření smyslu regulace přijaté dle §23 zákona o pozemních
komunikacích. Tyto úvahy však v napadeném rozsudku krajského soudu zcela absentují.
[25] Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že krajský soud neprovedl výklad neurčitého právního
pojmu vozidlo fyzické osoby, na základě kterého by jasně ohraničil, zda vůbec a jaký právní titul
k vozidlu (jiný než právo vlastnické) je způsobilý tento neurčitý právní pojem naplnit.
Bez tohoto výkladu však není možné posoudit soulad učiněných skutkových zjištění se zákonem
a vyhodnotit, zda je skutkový stav souzené věci aplikovatelný pod hypotézu právní normy
obsahující neurčitý právní pojem (viz rozsudek ze dne 20. 10. 2004, č. j. 1 As 10/2003 - 58,
č. 896/2006 Sb. NSS), a zda se tedy stěžovatel skutečně dopustil nezákonného zásahu. Krajský
soud rovněž založil vydaný rozsudek na závěru o nerovném zacházení se žalobcem,
aniž by tento závěr přezkoumatelně odůvodnil.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Na základě výše uvedených skutečností Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná, a proto ve smyslu §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil rozsudek krajského
soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[27] V novém řízení rozhodne krajský soud také o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 13. ledna 2022
Mgr. Veronika Juřičková
předsedkyně senátu