ECLI:CZ:NSS:2022:6.AS.243.2021:31
sp. zn. 6 As 243/2021 – 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Filipa Dienstbiera, soudce Tomáše
Langáška a soudkyně Veroniky Juřičkové v právní věci navrhovatelky: obec Běleč, sídlem
Běleč 22, Mladá Vožice, zastoupené JUDr. Milošem Tuháčkem, advokátem, sídlem
Převrátilská 330, Tábor, proti odpůrci: Městský úřad Tábor, sídlem Žižkovo náměstí 2,
Tábor, týkající se návrhu na zrušení opatření obecné povahy – Stanovení přechodné úpravy
provozu ze dne 6. 5. 2021, č. j. METAB 25274/2021/OD/SMar, o kasační stížnosti
navrhovatelky proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 7. 2021,
č. j. 57 A 25/2021 - 122,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 15. 7. 2021, č. j. 57 A 25/2021 - 122,
se r uší a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem
[1] Městský úřad v Táboře vydal dne 6. 5. 2021 opatření obecné povahy, jímž stanovil
přechodnou úpravu provozu podle §77 odst. 5 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu
na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu),
na silnicích II/125, II/137 a III/1251 v Mladé Vožici a Šebířově spočívající v umístění a osazení
přenosných svislých dopravních značek dle dopravně inženýrského opatření z důvodu označení
objízdných tras při uzavírce silnice II/125 v Louňovicích pod Blaníkem. Objízdná trasa
pro nákladní dopravu byla vedena z Mladé Vožice po silnici II/137 přes Běleč, Vilice
a Načeradec a poté po silnici II/150, obousměrně. Pro osobní dopravu byla objízdná trasa
vedena po silnici II/125 přes Šebířov a Kamberk, obousměrně. Doba trvání opatření obecné
povahy byla stanovena od 13. 6. 2021 do 31. 8. 2021.
[2] Opatření obecné povahy napadla navrhovatelka návrhem, v němž mj. namítala,
že opatřením bylo zasaženo do práva občanů obce na ochranu zdraví a na příznivé životní
prostředí. Rovněž bylo zasaženo do zájmů, které má navrhovatelka na svém území chránit a o ně
pečovat, konkrétně do zájmu na ochraně klidného bydlení a možnosti dopravy občanů obce.
Navrhovatelka namítala zásah do kvality prostředí i pohody bydlení, ochrany zdraví a životního
prostředí tamních stálých obyvatel. Podle navrhovatelky zásah do práv bude o to větší,
že nákladní automobily nebudou při realizaci objízdné trasy stanovené napadeným opatřením
využívat v plném rozsahu silnici II/137, ale budou volit kratší trasu s lepšími technickými
a bezpečnostními parametry vedoucí přes místní část navrhovatelky Bzová (silnice III/13715)
a místní komunikaci Bzová – Běleč, jejímž vlastníkem je navrhovatelka. Navrhovatelka namítala
zásah do svého vlastnického práva, neboť místní komunikace Běleč – Bzová není v dobrém
technickém stavu a navrhovatelka do oprav již opakovaně investovala. Může docházet k dalšímu
intenzivnímu poškozování majetku navrhovatelky.
[3] Krajský soud dospěl k závěru, že navrhovatelka nesplnila povinnost věrohodného tvrzení
zkrácení na právech, a žalobu pro nedostatek podmínky aktivní procesní legitimace odmítl.
[4] Krajský soud uvedl, že silnice II/125, II/137 a III/1251 v Mladé Vožici nejsou
ve vlastnictví navrhovatelky, a z povahy věci tedy do právní sféry navrhovatelky zasaženo být
nemůže. Dále krajský soud zhodnotil, že legitimaci navrhovatelky nezakládá ani právo
na samosprávu a že zkrácení na právu na životní prostředí, ochranu zdraví a právu vlastnickém
k dalším nemovitostem navrhovatelka nemůže namítat, neboť není nositelkou těchto práv.
Krajský soud rovněž konstatoval, že je čirou spekulací, že řidiči budou využívat v souvislosti
s objízdnou trasou místní komunikaci Bzová – Běleč a také silnici III/1375, tato skutečnost
z opatření nevyplývá a je na vůli řidiče, jakou cestu zvolí.
II. Kasační stížnost a vyjádření odpůrce
[5] Proti usnesení krajského soudu podala navrhovatelka (stěžovatelka) kasační stížnost
z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále
jen „s. ř. s.“).
[6] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítala nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.
Závěr krajského soudu, že zkrácení práva na životní prostředí, na ochranu zdraví a práva
vlastnického je mimo okruh namítatelných žalobních tvrzení, není odůvodněn.
[7] Stěžovatelka v kasační stížnosti poukázala na rozhodnutí Krajského soudu v Praze
ze dne 12. 8. 2021, č. j. 55 A 38/2021 - 64, v němž se soud zabýval jiným úsekem
téže objízdné trasy a možný zásah do práv navrhovatelky posoudil odlišně. Stěžovatelka rovněž
namítla, že krajský soud se odchýlil od ustálené rozhodovací praxe, a poukázala na usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 1 Ao 1/2009 - 120,
podle nějž pro aktivní procesní legitimaci postačí, že navrhovatel logicky, konsekventně
a myslitelně tvrdí dotčení na právech. Navrhovatelka rovněž poukázala na usnesení rozšířeného
senátu ze dne 11. 6. 2013, č. j. 3 Ao 9/2011 - 219, č. 2887/2013 Sb. NSS, a ze dne 29. 5. 2019,
č. j. 2 As 187/2017 - 264, č. 3903/2019 Sb., v nichž rozšířený senát dovodil aktivní procesní
legitimaci k napadení opatření obecné povahy z práva obce na samosprávu.
[8] Stěžovatelka namítala, že požadavky kladené na prokázání aktivní procesní legitimace
splnila. Ve svém návrhu na zrušení napadeného opatření obecné povahy logicky a konsekventně
poukázala na zásah napadeného opatření obecné povahy do zájmů, které má na svém území
chránit a o něž má pečovat, tedy do zájmu na ochraně klidného bydlení, kvality prostředí (pohody
bydlení), životního prostředí, zdraví a možnosti dopravy občanů obce. Rovněž v návrhu
podrobně zdůvodnila, proč hrozí zásah do práv v důsledku realizace objízdné trasy nákladních
automobilů stanovené v napadeném opatření obecné povahy, tedy přes místní část navrhovatelky
Elbančice, a rovněž v důsledku možné varianty, že bude využívána kratší a uživatelsky
komfortnější varianta vyznačené trasy přes místní část Bzová (silnice III/13715) a místní
komunikaci Bzová – Běleč. V takovém případě by došlo i do zásahu do vlastnického práva
navrhovatelky, neboť navrhovatelka je vlastníkem této pozemní komunikace.
[9] Odpůrce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že stěžovatelka má svá práva ve vztahu
k vedení trasy objížďky hájit v řízení o povolení uzavírky a nařízení objížďky. Dále odpůrce
zdůraznil, že stanovení přechodné úpravy provozu zabezpečuje, nikoliv určuje vedení objízdné
trasy. I při zrušení napadeného opatření obecné povahy by rozhodnutí o povolení uzavírky
a nařízení objížďky zůstalo platné. Napadená přechodná úprava provozu byla podmiňujícím
a souvisejícím aktem pro rozhodnutí o povolení uzavírky a nařízení objížďky.
[10] Odpůrce rovněž poukázal na úpravu v §24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních
komunikacích. Odpůrce zároveň zdůraznil, že provoz nebyl převeden na žádnou z pozemních
komunikací v majetku obce Běleč. Objízdná trasa byla stanovena tak, aby co nejméně zatěžovala
silniční síť, obyvatele a životní prostředí. Reálný průběh uzavírky a objížďky ukázal,
že požadovaného účelu bylo dosaženo. Silniční síť musí být pravidelně udržována a opravována,
opravy přináší dočasný nekomfort.
[11] Odpůrce dále zdůraznil, že přechodná úprava provozu dle napadeného opatření obecné
povahy nebyla realizována a napadené opatření obecné povahy s počátkem lhůty pro instalaci
značení dne 13. 6. 2021 nebylo využito. Napadené opatření obecné povahy bylo ještě
před započetím termínu osazení dopravního značení nahrazeno jiným stanovením přechodné
úpravy provozu ze dne 11. 6. 2021, podle nějž byla přechodná úprava provedena.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení, přičemž dospěl k závěru, že má požadované náležitosti, byla podána včas
a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[13] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení krajského soudu v rámci
uplatněných důvodů a rovněž ověřil, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), přičemž dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná.
[14] Stěžovatelka ve své kasační stížnosti správně podřadila důvod jejího podání, neboť
v případě odmítnutí návrhu přichází v úvahu pouze kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. e)
s. ř. s. spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Z povahy věci nelze
jiné důvody namítat.
[15] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností usnesení
krajského soudu. Z judikatury vyplývá, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro nedostatek
důvodů musí být vykládána ve svém skutečném smyslu, jímž je nemožnost přezkoumat určité
rozhodnutí, neboť z napadeného rozhodnutí nelze zjistit jeho obsah nebo důvody, pro které bylo
vydáno (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2008,
č. j. 7 Afs 212/2006 - 74, č. 1566/2008 Sb. NSS). Nepřezkoumatelné v tomto smyslu
však usnesení krajského soudu není. Krajský soud důvody, pro které neshledal procesní legitimaci
stěžovatelky, stručně sdělil, byť je dále nijak argumentačně nerozvedl. Ostatně stěžovatelka
v kasační stížnosti s důvody krajského soudu polemizuje. Nejvyšší správní soud tedy neshledal
vadu nepřezkoumatelnosti, pro kterou by bylo nezbytné usnesení krajského soudu zrušit.
[16] Jinou otázkou pak je, zda Nejvyšší správní soud s argumentací a se závěrem vyjádřeným
v usnesení krajského soudu souhlasí věcně.
[17] V projednávané věci představuje spornou otázku posouzení, zda stěžovatelka byla
legitimována k podání návrhu na zrušení opatření obecné povahy, nikoli zákonnost regulace
stanovené opatřením obecné povahy.
[18] Podle §101a odst. 1 s. ř. s. aktivně legitimovaným k podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy je ten, kdo tvrdí, že byl zkrácen na svých právech opatřením obecné povahy
vydaným správním orgánem.
[19] Judikatura Nejvyššího správního soudu akcentuje, že aktivní legitimace navrhovatele
se v souladu s uvedeným ustanovením zakládá pouhým tvrzením, že navrhovatel byl zkrácen
na svých subjektivních právech (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 7. 2009 č. j. 1 Ao 1/2009 - 120, č. 1910/2009 Sb.NSS), přičemž pro splnění podmínek
aktivní procesní legitimace postačí, pokud stěžovatel logicky konsekventně a myslitelně tvrdí
možnost dotčení své právní sféry napadeným opatřením obecné povahy (rozsudek
ze dne 21. 6. 2012 č. j. 1 Ao 7/2011 - 526, č. 2698/2012 Sb. NSS). To, zda je navrhovatel
skutečně na svých právech zkrácen, závisí na okolnostech konkrétního případu,
jde však již o otázku věcného posouzení důvodnosti návrhu. Tak ostatně shrnul východiska
i krajský soud.
[20] Krajský soud má při posouzení aktivní procesní legitimace hodnotit pouze to,
zda navrhovatel na svých právech zkrácen být může, či zda je takové zkrácení eo ipso vyloučeno.
Pokud tedy existuje možnost vlivu napadeného opatření obecné povahy na výkon práv určité
osoby, má tato osoba aktivní procesní legitimaci k podání návrhu ve smyslu §101a odst. 1 s. ř. s.
Otázka opodstatněnosti námitek proti opatření obecné povahy, jež bylo návrhem napadeno,
se v úvaze krajského soudu o procesní legitimaci navrhovatele promítne jen v té míře, zda existují
hmotná práva navrhovatele, která mohou být opatřením obecné povahy potenciálně zkrácena.
[21] Nejvyšší správní soud se neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že stěžovatelkou
namítané zkrácení na právech je zcela mimo okruh toho, co může obec namítat.
[22] Stěžovatelka představuje samosprávné společenství občanů vymezeného území,
kteří mohou spravovat své záležitosti (čl. 100 Ústavy České republiky). Byť obec není
dobrovolným ani jednolitým sdružením občanů hájících jeden společný zájem, podle §2 odst. 2
zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), platí, že obec pečuje o všestranný rozvoj svého
území a o potřeby svých občanů a při plnění svých úkolů chrání též veřejný zájem. Uložením
povinnosti obcím pečovat o všestranný rozvoj svého území a o potřeby svých občanů je
sledována vlastní podstata samosprávného poslání obcí jakožto veřejnoprávních korporací
(srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2017, č. j. 7 As 201/2016 - 36).
Jde tedy o promítnutí ústavního práva na samosprávu (čl. 99 a násl. Ústavy České republiky).
Je proto zcela přirozené, že se obec hodlá bránit záměru, který může zasáhnout do práv jejích
občanů (srov. např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 7. 2018,
č. j. 8 As 264/2017 - 174).
[23] Provoz na pozemních komunikacích je spojen s produkcí prachu, vibrací a hluku,
přičemž změna regulace provozu zjevně může ovlivnit množství těchto imisí v určitém místě.
Jestliže dle napadeného opatření měla být objízdná trasa pro nákladní dopravu vedena
mj. přes území obce Běleč, takové užívání pozemní komunikace zjevně má potenciál zasáhnout
do práv občanů obce Běleč, ať již jde o právo na příznivé životní prostředí, právo na ochranu
zdraví, právo vlastnické aj. Skutečnost, že pozemní komunikace jsou ze své podstaty určeny
k provozu, že komunikace musí být opravovány a vlastník komunikace, po níž má být vedena
objížďka, nebo která může být úpravou dotčena v důsledku zvolené trasy a značení objížďky,
je povinen strpět bezúplatně provoz převedený na ni z uzavřené pozemní komunikace,
jak zdůraznil odpůrce, není v nyní projednávané věci relevantní a především nemá vliv na závěr
o aktivní procesní legitimaci. Jak již bylo uvedeno, otázka, zda se jedná o zkrácení na právech
oprávněné a přiměřené, jež je osoba zásadně povinna strpět, přichází na řadu až při věcném
posouzení návrhu a v něm obsažených námitek.
[24] Rovněž i tvrzený zásah do vlastnického práva samotné stěžovatelky založený na (nikoliv
zjevně iracionálním) předpokladu, že řidiči nákladních automobilů mohou namísto stanovené
a vyznačené objízdné trasy volit kratší a pro ně výhodnější trasu vedoucí mj. po místní
komunikaci Bzová – Běleč ve vlastnictví stěžovatelky, považuje Nejvyšší správní soud
za myslitelný a pro založení aktivní legitimace stěžovatelky k podání návrhu zcela dostačující.
Takový předpoklad má zcela racionální základ, ostatně i krajský soud výslovně připustil, že je
na každém řidiči, jakou trasu zvolí. Pro závěr o možném dotčení navrhovatele na vlastnickém
právu nepostačuje, že se napadené opatření takového vlastnictví přímo netýká, pokud lze dopad
do vlastnického práva v důsledku napadeného opatření racionálně očekávat a pokud může být
v případě prokázání důvodem ke zrušení napadeného opatření. To je v případě nevhodného
vymezení a vyznačení objízdné trasy docela dobře představitelné.
[25] Na uvedeném závěru ohledně aktivní legitimace stěžovatelky k podání návrhu
na zrušení opatření obecné povahy, jímž byla dle §77 zákona o silničním provozu stanovena
přechodná úprava provozu, nic nemění skutečnost, že napadené opatření bylo subsumováno
do rozhodnutí o povolení uzavírky a nařízení objížďky vydaného podle §24 zákona o pozemních
komunikacích (z obsahu spisu vyplývá, že v době vydání napadeného opatření obecné povahy
nebylo rozhodnuto o povolení uzavírky a nařízení objížďky dle §24 zákona o pozemních
komunikacích). Opatření obecné povahy, jímž se stanovuje přechodná úprava provozu, zákon
ze soudního přezkumu nevylučuje a není úkolem soudu, aby pod zástěrkou posouzení procesní
legitimace hodnotil efektivitu soudní ochrany. Ostatně i odpůrce ve svém vyjádření připustil,
že obsah napadeného opatření a rozhodnutí o povolení uzavírky a nařízení objížďky není
identický. Stejně tak ani skutečnost, že přechodná úprava provozu dle napadeného opatření
obecné povahy nebyla realizována, nesouvisí s otázkou aktivní procesní legitimace.
[26] Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného neshledal správným závěr krajského
soudu, že stěžovatelce nesvědčí aktivní procesní legitimace k podání návrhu na zrušení opatření
obecné povahy uvedeného v záhlaví.
IV. Závěr a náklady řízení
[27] Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že napadené usnesení krajského soudu neobstojí,
usnesení proto dle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc krajskému soudu vrátil k dalšímu řízení.
V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným
v tomto rozsudku (§110 odst. 4 s. ř. s.).
[28] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí,
jak je stanoveno v §110 odst. 3 s. ř. s.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 15. září 2022
JUDr. Filip Dienstbier Ph.D.
předseda senátu