ECLI:CZ:NSS:2022:7.AS.204.2022:31
sp. zn. 7 As 204/2022 - 31
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Tomáše Foltase a soudců Michala
Bobka a Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: M. F., zastoupen Mgr. Libuší Hrůšovou,
advokátkou se sídlem Veverkova 2707/1, Plzeň, proti žalovanému: Krajský úřad Plzeňského
kraje, se sídlem Škroupova 18, Plzeň, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) V. K.,
a II) Z. K., v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne
28. 6. 2022, č. j. 57 A 14/2022-112,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
III. Osoby zúčastněné na řízení n e m a jí právo na náhradu nákladů řízení.
IV. Žalobci se v rací soudní poplatek ve výši 1 000 Kč, který bude vyplacen z účtu
Nejvyššího správního soudu k rukám zástupkyně žalobce Mgr. Libuše Hrůšové,
advokátky, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 24. 1. 2022, č. j. PK-RR/230/22, zamítl odvolání žalobce
a potvrdil rozhodnutí Městského úřadu Města Touškov (dále též „stavební úřad“) ze dne
24. 8. 2021, č. j. 4365/2017/MUMT-38, jímž byla podle §115 a §129 zákona č. 183/2006 Sb.,
o územním plánování a stavebním řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále též „stavební
zákon“), zamítnuta žalobcova žádost o dodatečné povolení stavby opěrné zdi na pozemku parc.
č. X v k. ú. K. (dále též „stavba“).
II.
[2] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného správní žalobou. Shora označeným rozsudkem
Krajský soud v Plzni (dále též „krajský soud“) žalobu zamítl. Přisvědčil správním orgánům,
že nebyly splněny podmínky pro dodatečné povolení stavby. Konkrétně nebyla splněna
podmínka dle §129 odst. 3 písm. b) věty první stavebního zákona, podle něhož lze nepovolenou
stavbu dodatečně povolit jen tehdy, pokud není provedena na pozemku, kde to zvláštní právní
předpis zakazuje. V řízení bylo prokázáno, že stavba stojí na pozemku umístěném v aktivní zóně
záplavového území řeky Mže, což zakazuje §67 odst. 1 zákona č. 254/2001 Sb., vodní zákon,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „vodní zákon“). K tomu odkázal na závazné stanovisko
odboru životního prostředí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 26. 2. 2018,
č. j. PK-ŽP/2407/18, o které opřel své rozhodnutí i žalovaný. Krajský soud připustil, že v dané
věci bylo vydáno vícero stanovisek, bylo však třeba vycházet právě z označeného stanoviska
Krajského úřadu Plzeňského kraje. Uvedené stanovisko splňuje požadavky právní úpravy
a judikatury. Úvahy dotčeného orgánu jsou srozumitelně popsány, jsou přesvědčivě odůvodněny
a jsou logické. Soud aproboval i závěr žalovaného, že žádaná stavba není údržbou stávající stavby
ani její stavební úpravou. Z obsahu spisu vyplývá, že se jedná o novou stavbu. Pro danou věc je
přitom irelevantní povodňový plán obce Kozolupy, jakož i další žalobcem označené podklady.
Krajský soud neshledal důvodnými ani další námitky, a žalobu proto jako nedůvodnou zamítl.
Rozsudek krajského soudu (stejně jako všechna dále citovaná rozhodnutí Nejvyššího správního
soudu) je v plném znění dostupný na www.nssoud.cz a soud na něj na tomto místě pro stručnost
odkazuje.
III.
[3] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost
z důvodů obsahově podřaditelných pod §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb.,
soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Z hlediska věcného
vypořádání kasační stížnosti identifikoval Nejvyšší správní soud následující okruhy námitek
stěžovatele, které pro přehlednost uspořádal takto. V prvním okruhu námitek poukazoval na vady
dle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Podle stěžovatele se krajský soud řádně nevypořádal se všemi
žalobními námitkami. Řízení tak zatížil nepřezkoumatelností. Ve druhém okruhu námitek
stěžovatel poukazoval na vady dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Rozhodnutí žalovaného je
ve svém celku nepřezkoumatelné a nesprávné. Nebyly náležitě zjištěny všechny rozhodné
skutečnosti. Žalovaný nezohlednil základní principy správního práva, a to především zásadu
oficiality, když neshromáždil a neprovedl takové důkazy, které by odůvodňovaly nepovolení
stavby. V dalším okruhu námitek poukazoval na nesprávné právní posouzení. K tomu uvedl,
že stavební úřad předmětnou stavbu opakovaně (dvakrát) povolil a teprve následně pod vlivem
žalovaného vydal zamítavé rozhodnutí. Podle stěžovatele měly správní orgány jeho žádosti
vyhovět, a to na základě závazného stanoviska Městského úřadu Nýřany, odboru životního
prostření ze dne 23. 8. 2018, č. j. OZP-BAR/23058/2018. Opačný postup odporuje rozsudku
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018-40, dle kterého je pro
rozhodování správního orgánu rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí.
Takto však správní orgány nepostupovaly a jejich postup aproboval i krajský soud. Krajský soud
pochybil i v otázce dokazování. Důkladně nezkoumal podklady přiložené k žalobě, ze kterých
vyplývá, že předmětný pozemek (na kterém je umístěna stavba) nepatří do aktivní záplavové
zóny. Nadto se nejednalo o novou stavbu, ale o pouhou údržbu, resp. stavební úpravy původní
stavby. Dodal, že předmětná stavba mohla posloužit jako protipovodňové opatření. Stěžovatel
kasační stížnost uzavřel konstatováním, že s ohledem na okolnosti případu je dodatečné
nepovolení stavby nepřiměřeně přísné, přehnaně tvrdé a odporuje i základním zásadám zákona
č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), a stavebního
zákona. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
krajského soudu zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. Požádal i o přiznání
odkladného účinku kasační stížnosti.
IV.
[4] Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém se ztotožnil s rozsudkem
krajského soudu. Navrhl kasační stížnost zamítnout.
[5] Osoby zúčastněné na řízení I a II podaly ke kasační stížnosti vyjádření, ve kterém
vyslovily souhlas s posouzením provedeným krajským soudem. Z hlediska přípustnosti stavby
správní orgány a krajský soud správně vyšly ze závazného stanoviska odboru životního prostředí
Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 26. 2. 2018, č. j. PK-ŽP/2407/18. Stanovisko
akcentované stěžovatelem (stanovisko Městského úřadu Nýřany, odboru životního prostření,
vydaného č. j. OZP-BAR/23058/2018) bylo vydáno v rozporu s předchozími stanovisky.
I správce povodí shledal, že se pozemek stěžovatele nachází v aktivní zóně, ve které nelze bez
povolení umísťovat stavby. Bylo přitom prokázáno, že s těžovatel provedl stavbu zcela nové zdi
a nikoliv rekonstrukci původní zdi. Dodaly, že situaci zavinil sám stěžovatel, který začal stavět
opěrnou zeď bez opatření stavebního úřadu, a i přes výzvu k okamžitému zastavení prací
soustavně stavbu upravoval a dostavoval, což osoby zúčastněné na řízení rovněž doložily
ve správním řízení. Ani další námitky neshledaly osoby zúčastněné na řízení případnými. Navrhly
proto kasační stížnost zamítnout.
V.
[6] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[7] Kasační stížnost není důvodná.
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval námitkami poukazujícími na
nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Bylo by
totiž předčasné zabývat se právním posouzením věci samé, bylo-li by současně napadené
rozhodnutí krajského soudu skutečně nepřezkoumatelné.
[9] Podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popřípadě v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
[10] Nejvyšší správní soud při posuzování nepřezkoumatelnosti rozsudků krajských soudů
vychází z ustálené judikatury Ústavního soudu (např. nálezy ze dne 20. 6. 1996,
sp. zn. III. ÚS 84/94, č. 34/1996 Sb. ÚS, a ze dne 26. 6. 1997, sp. zn. III. ÚS 94/97,
č. 85/1997 Sb. ÚS), podle níž jedním z principů, které představují součást práva na řádný
a spravedlivý proces (čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, čl. 1 Ústavy), jež vylučuje
libovůli při rozhodování, je povinnost soudů své rozsudky řádně odůvodnit (ve správním
soudnictví podle §54 odst. 2 s. ř. s.). To potvrzuje i navazující judikatura Ústavního soudu, např.
nález ze dne 11. 4. 2007, sp. zn. I. ÚS 741/06, č. 64/2007 Sb. ÚS, v němž Ústavní soud vyslovil,
že „odůvodnění rozhodnutí soudu jednajícího a rozhodujícího ve správním soudnictví, z něhož nelze zjistit, jakým
způsobem postupoval při posuzování rozhodné skutečnosti, nevyhovuje zákonným požadavkům kladeným
na obsah odůvodnění a v konečném důsledku takové rozhodnutí zasahuje do základních práv účastníka řízení,
který má nárok na to, aby jeho věc byla spravedlivě posouzena“. Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
29. 7. 2004, č. j. 4 As 5/2003-52, vyslovil, že pokud „z odůvodnění napadeného rozsudku krajského
soudu není zřejmé, jakými úvahami se soud řídil při naplňování zásady volného hodnocení důkazů či utváření
závěru o skutkovém stavu, z jakého důvodu nepovažoval za důvodnou právní argumentaci stěžovatele v žalobě
a proč subsumoval popsaný skutkový stav pod zvolené právní normy, pak je třeba pokládat takové rozhodnutí
za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a tím i nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.“
Nepřezkoumatelností z důvodu nesrozumitelnosti se Nejvyšší správní soud zabýval např.
v rozsudku ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003-75, podle něhož lze „za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud
ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl, odmítl nebo jí vyhověl, případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl
rozhodnutím zavázán. Nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů
skutkových, nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady
skutkových zjištění, o něž soud opírá své rozhodovací důvody.“
[11] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek a dospěl k názoru, že není
nepřezkoumatelný. Z jeho odůvodnění je zřejmé, z jakého skutkového stavu krajský soud vyšel,
jak vyhodnotil pro věc rozhodné skutkové okolnosti a jak je následně právně posoudil. Krajský
soud důkladně vypořádal vznesené námitky, vč. námitek dovozujících splnění podmínek
pro dodatečné povolení stavby, tvrzené rozpornosti závazných stanovisek dotčených orgánů
a další stěžejní námitky. Nejvyšší správní soud dodává, že nepřezkoumatelnost není projevem
nenaplněné subjektivní představy stěžovatele o tom, jak podrobně by měl být rozsudek
odůvodněn, ale objektivní překážkou, která kasačnímu soudu znemožňuje přezkoumat
napadené rozhodnutí (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 2. 2017,
č. j. 3 Azs 69/2016-24, ze dne 27. 9. 2017, č. j. 4 As 146/2017-35). Zrušení rozhodnutí pro
nepřezkoumatelnost je vyhrazeno těm nejzávažnějším vadám rozhodnutí, kdy pro absenci
důvodů či pro nesrozumitelnost skutečně nelze rozhodnutí meritorně přezkoumat
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 1. 2013, č. j. 1 Afs 92/2012-45, či ze dne
29. 6. 2017, č. j. 2 As 337/2016-64). Takovými vadami rozsudek krajského soudu netrpí.
[12] Nejvyšší správní soud neshledal ani existenci vad dle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Podle
tohoto ustanovení platí, že kasační stížnost lze podat z důvodu tvrzené vady řízení spočívající
v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu
ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím zjišťování byl porušen zákon
v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit
zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který ve věci rozhodoval, napadené
rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení se považuje
i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
[13] Uvedený kasační důvod tedy zahrnuje tři možné situace. Za prvé může jít o situaci,
kdy došlo k vadě řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu. Tak je tomu tehdy, pokud
skutková podstata je se spisy v rozporu, pokud skutkový materiál, jinak dostačující k učinění
správného skutkového závěru, vedl k jiným skutkovým závěrům, než jaký učinil rozhodující
správní orgán. Skutková podstata dále nemá oporu ve spisech, chybí-li ve spisech skutkový
materiál pro skutkový závěr učiněný rozhodujícím orgánem, přičemž tento materiál
je nedostačující k učinění správného skutkového závěru. Za druhé dopadá tento důvod na situaci,
kdy při zjišťování skutkové podstaty byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním
orgánem takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost a pro tuto vytýkanou vadu měl
soud napadané rozhodnutí zrušit. K této situaci Nejvyšší správní soud uvádí, že intenzita
porušení řízení před správním orgánem musí být v přímé souvislosti s následnou nezákonností
jeho rozhodnutí. Třetí možnost pokrytá citovaným ustanovením §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
se týká nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost, kterou je třeba
posuzovat vždy ve spojení se zněním konkrétního rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 18. 11. 2009, č. j. 4 Ads 90/2009-76).
[14] Žádné takové vady Nejvyšší správní soud neshledal. Podle názoru Nejvyššího správního
soudu byl skutkový stav zjištěn dostatečně, má oporu ve správním spisu, přičemž při jeho
zjišťování nedošlo k žádným vadám, pro které by bylo nutno přistoupit ke zrušení správních
rozhodnutí. Správní rozhodnutí nelze považovat ani za nepřezkoumatelná. I ta odpovídají
konstantní judikatuře správních soudů (srov. i rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 7. 2008, č. j. 3 As 51/2007-84, ze dne 23. 7. 2009, č. j. 9 As 71/2008-109, ze dne 28. 3. 2013,
č. j. 7 As 92/2012-41, ze dne 16. 7. 2014, č. j. 3 As 111/2013-25).
[15] Jádro dané věci představuje otázka, zda správní orgány měly vyhovět žádosti stěžovatele
o dodatečné stavební povolení.
[16] Soud připomíná, že právní orgány nemožnost vyhovění žádosti postavily na nesplnění
podmínky dle §129 odst. 3 písm. b) stavebního zákona.
[17] Podle §129 odst. 3 stavebního zákona bylo lze nepovolenou stavbu dodatečně povolit jen
tehdy, pokud by stavebník prokázal, že a) není umístěna v rozporu s cíli a úkoly územního plánování,
politikou územního rozvoje, s územně plánovací dokumentací a s územním opatřením o stavební uzávěře nebo
s územním opatřením o asanaci území nebo s předchozími rozhodnutími o území, b) není prováděna či provedena
na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje, c) není v rozporu s obecnými požadavky
na výstavbu nebo s veřejným zájmem chráněným zvláštním právním předpisem.
[18] Právní úprava tedy umožňuje stavbu dodatečně povolit, to však pouze tehdy, pokud
žadatel jednoznačně prokáže splnění zákonných podmínek. Na jejich splnění je třeba
bezpodmínečně trvat. Na řízení o dodatečném povolení stavby nelze aplikovat mírnější kritéria,
než jaká jsou kladena na řádné stavební povolení. V řízení o dodatečném povolení stavby je třeba
zohlednit abnormální situaci, kdy předmětem povolovacího procesu je dokončená stavba
provedená bez příslušného povolení (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
8. 2. 2007, č. j. 1 As 46/2006-75).
[19] Z obsahu spisu vyplývá, že předmětnou stavbu (stavba opěrné zdi na břehu řeky Mže,
která s ohledem na svou výšku vyžadovala stavební povolení) postavil stěžovatel bez stavebního
povolení. Požádal proto o vydání dodatečného povolení stavby. V návaznosti na jeho žádost
zahájil stavební úřad řízení o dodatečném povolení stavby, v rámci kterého bylo úkolem
stěžovatele prokázat mj. splnění podmínky dle §129 odst. 3 písm. b) stavebního zákona. Nejvyšší
správní soud souhlasí se správními orgány a krajským soudem, že stěžovatel neprokázal,
že stavba nebyla realizována na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje, resp. omezuje.
Jeho tvrzení byla vyvrácena zjištěními správních orgánů. Ty totiž zjistily, že stavba je umístěna
v aktivní zóně záplavového území řeky Mže, tedy v rozporu s §67 odst. 1 vodního zákona. Podle
tohoto ustanovení se v aktivní zóně záplavových území nesmí umísťovat, povolovat ani provádět
stavby s výjimkou vodních děl, jimiž se upravuje vodní tok, převádějí povodňové průtoky,
provádějí opatření na ochranu před povodněmi nebo která jinak souvisejí s vodním tokem nebo
jimiž se zlepšují odtokové poměry, staveb pro jímání vod, odvádění odpadních vod a odvádění
srážkových vod a dále nezbytných staveb dopravní a technické infrastruktury, za podmínky,
že současně budou provedena taková opatření, že bude minimalizován vliv na povodňové
průtoky; to neplatí pro údržbu staveb a stavební úpravy, pokud nedojde ke zhoršení odtokových
poměrů.
[20] Uvedená rozpornost se zvláštním zákonem (vodním zákonem) byla konstatována
v závazném stanovisku odboru životního prostředí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne
26. 2. 2018, č. j. PK-ŽP/2407/18. To jednoznačně dovodilo (mj. na základě souřadnic daného
pozemku), že stavba je umístěna na pozemku umístěném v aktivní zóně záplavového území
vodního toku Mže. O toto stanovisko následně opřel nemožnost vydání dodatečného stavebního
povolení i žalovaný.
[21] Podle §104 odst. 9 vodního zákona lze v rámci postupu podle stavebního zákona
při umisťování a povolování staveb vydat rozhodnutí jen na základě závazného stanoviska
příslušného úřadu, pokud mohou být dotčeny chráněné zájmy podle tohoto zákona. Podle §149
odst. 1 správního řádu je obsah závazného stanoviska závazný pro výrokovou část rozhodnutí
správního orgánu. Podle §149 odst. 4 téhož zákona neprovádí správní orgán další dokazování
a žádost zamítne, jestliže bylo v průběhu řízení o žádosti vydáno závazné stanovisko, které
znemožňuje žádosti vyhovět.
[22] Jak správně připomenul krajský soud, z judikatury správních soudů vyplývá, že závazné
stanovisko není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Vzhledem
k tomu, že je však závazným podkladem konečného rozhodnutí, je soudní ochrana před jeho
zprostředkovanými dopady (účinky) umožněna v rámci přezkumu konečného rozhodnutí
ve smyslu §75 odst. 2 s. ř. s. (rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009-113). Z navazující judikatury vyplývá, že pokud nadřízený orgán
dotčeného orgánu postupem podle §149 odst. 4 správního řádu v rámci odvolacího řízení
potvrdí nebo změní závazné stanovisko dotčeného orgánu, je tento akt opět závazným
stanoviskem (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 2. 2015,
č. j. 4 As 241/2014-30). Úkolem soudu přitom není nahrazovat odbornou činnost dotčených
orgánů. Jejich úkolem je přezkoumat, zda závazné stanovisko dostatečně a přesvědčivě
odůvodňuje své závěry, resp. zda v základních parametrech odpovídá požadavkům
na odůvodnění meritorního rozhodnutí dle §68 odst. 3 správního řádu (viz rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 10. 2009, č. j. 9 As 21/2009-150, ze dne 10. 1. 2019,
č. j. 1 As 375/2018-26, ze dne 11. 5. 2021, č. j. 1 As 32/2021-64 atp.). Nejvyšší správní soud
souhlasí s krajským soudem, že stanovisko, o které opírá své rozhodnutí žalovaný (stanovisko
odboru životního prostředí Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 26. 2. 2018,
č. j. PK-ŽP/2407/18) uvedeným požadavkům dostálo.
[23] Je přitom pravdou, že v dané věci bylo vydáno vícero stanovisek. Dne 1. 8. 2016 vydal
Městský úřad Nýřany, odbor životního prostředí, závazné stanovisko č. j. OŽP-Hra/21689/2016,
jímž udělil ke stavbě souhlas podle §17 odst. 1 písm. a) vodního zákona (dále též „závazné
stanovisko 1A“). Dne 10. 11. 2017 vydal stavební úřad rozhodnutí č. j. 4365/2017/MUMT-3,
kterým stavbu dodatečně povolil. Proti tomuto rozhodnutí podaly osoby zúčastněné na řízení
odvolání a žalovaný podle §149 odst. 4 správního řádu požádal příslušný nadřízený správní orgán
o potvrzení nebo změnu závazného stanoviska 1A.
[24] Závazným stanoviskem odboru životního prostředí Krajského úřadu Plzeňského kraje
ze dne 26. 2. 2018, č. j. PK-ŽP/2407/18 (dále též „závazné stanovisko 2A“), bylo podle §149
odst. 5 správního řádu stanovisko 1A změněno na závazné stanovisko nesouhlasné
s odůvodněním, že stavba je umístěna v aktivní zóně záplavového území vodního toku Mže,
které bylo stanoveno opatřením obecné povahy Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne
2. 12. 2011, č. j. ŽP/11698/11 (stěžovatel se přitom mýlí, pokud uvedený akt považuje
za stanovisko; jedná se o opatření obecné povahy a nikoliv o stanovisko - pozn. soudu).
V návaznosti na uvedené stanovisko žalovaný rozhodnutí stavebního úřadu zrušil (rozhodnutím
ze dne 21. 3. 2018, č. j. PK-RR/1605/18), a věc vrátil stavebnímu úřadu k dalšímu řízení.
[25] Stěžovatel následně předložil závazné stanovisko Městského úřadu Nýřany, odboru
životního prostředí, ze dne 23. 8. 2018, č. j. OŽP-BAR/23058/2018, jímž byl ke stavbě udělen
souhlas podle §17 odst. 1 písm. a) a c) vodního zákona (dále též „závazné stanovisko 1B“).
Na základě tohoto stanoviska vydal dne 12. 12. 2019 stavební úřad rozhodnutí
č. j. 4365/2017/MUMT-21, kterým stavbu dodatečně povolil.
[26] Proti tomuto rozhodnutí podaly osoby zúčastněné na řízení odvolání a odbor životního
prostředí Krajského úřadu Plzeňského kraje k podnětu žalovaného sdělením ze dne 21. 4. 2020,
č. j. PK-ŽP/7021/20 (dále též „sdělení 2B“), sdělil, že podle §4 odst. 4 stavebního zákona je
dotčený orgán vázán svým předchozím závazným stanoviskem a navazující stanoviska může
uplatnit pouze na základě nově zjištěných a doložených skutečností, které nemohly být uplatněny
dříve, kdy takový případ v dané věci nenastal – nedošlo ke změně záplavového území
stanoveného v roce 2011 ani ke změně v umístění stavby opěrné zdi. Krajský úřad shledal,
že závazné stanovisko 1B je neodůvodněné a nepřezkoumatelné, což vedlo k tomu, že žalovaný
rozhodnutím ze dne 16. 6. 2020, č. j. PK-RR/2397/20, rozhodnutí stavebního úřadu zrušil a věc
mu vrátil k dalšímu řízení.
[27] Konečně dne 24. 8. 2021 vydal stavební úřad rozhodnutí č. j. 4365/2017/MUMT-38,
jímž zamítl žádost o dodatečné povolení stavby. Podle stavebního úřadu stěžovatel neprokázal,
že stavba není prováděna na pozemku, kde to zvláštní právní předpis zakazuje nebo omezuje,
a není tedy splněna podmínka pro dodatečné povolení stavby dle §129 odst. 3 písm. b)
stavebního zákona. Toto rozhodnutí potvrdil žalovaný žalobou napadeným rozhodnutím (ze dne
24. 1. 2022, č. j. PK-RR/230/22). I podle žalovaného byla stavba provedena na pozemku, kde to
zvláštní právní předpis zakazuje. K tomu odkázal na nesouhlasné závazné stanovisko 2A, podle
něhož je stavba umístěna v aktivní zóně záplavového území vodního toku Mže. Žalovaný
připustil, že Městský úřad Nýřany zastával opačný názor. Jeho kladné stanovisko (1A) však bylo
postupem podle §149 odst. 5 správního řádu závazným stanoviskem nadřízeného orgánu
(stanoviskem 2A) změněno na nesouhlasné závazné stanovisko. Městský úřad Nýřany pak sice
vydal další kladné stanovisko (stanovisko 1B), z něho však nevyplývají žádné nové zjištění
a skutečnosti, které nemohly být uplatněny dříve a kterými se podstatně změnily podmínky,
za kterých bylo původní závazné stanovisko vydáno (§4 odst. 4 správního řádu). Toto
konstatoval i Krajský úřad Plzeňského kraje, odbor životního prostředí, ve svém sdělení
č. j. PKŽP/7021/20 ze dne 21. 4. 2020 (sdělení 2B). Žalovaný tudíž nepochybil, pokud
za relevantní považoval závazné stanovisko 2A. S uvedeným Nejvyšší správní soud souhlasí.
I podle jeho názoru bylo třeba vycházet ze stanoviska 2A, tedy stanoviska vydaného nadřízeným
orgánem, jak správně dovodil i žalovaný, který dostatečně vysvětlil, proč nemohl zohlednit
stanoviska Městského úřadu Nýřany. Postup žalovaného měl plnou oporu ve shora citované
právní úpravě (zejména §4 správního řádu a §149 téhož zákona). Lze dodat, že stanovisko 2A
splňuje zákonné požadavky. Krajský úřad své úvahy náležitě odůvodnil. Jeho úvahy jsou
přesvědčivé, logické a odpovídají i dalším požadavkům judikatury (rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 2. 2015, č. j. 4 As 241/2014-30, ze dne 10. 1. 2019,
č. j. 1 As 375/2018-26, ze dne 11. 5. 2021, č. j. 1 As 32/2021-64 atp.).
[28] Nejvyšší správní soud přitom nezpochybňuje, že pro rozhodování správního orgánu
rozhodující skutkový a právní stav v době vydání rozhodnutí, za to však nelze považovat
stanovisko Městského úřadu Nýřany, odboru životního protření ze dne 23. 8. 2018,
č. j. OZP-BAR/23058/2018 (stanovisko 1B). Za rozhodnutí je v dané věci považovat rozhodnutí
ve věci nepovolení předmětné stavby (a nikoliv stanovisko dotčeného orgánu). Opačný výklad
nevyplývá ani z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2018, č. j. 1 As 165/2018-40,
jak dovozuje stěžovatel. Krajský soud nepochybil ani aplikací rozsudku Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 2. 2015, č. j. 4 As 241/2014-30. Tento byl aplikován na danou věc zcela
přiléhavě. Vyplývá z něj, jak nahlížet na úkon, kterým nadřízený orgán dotčeného orgánu
postupem podle §149 odst. 4 správního řádu v rámci odvolacího řízení potvrdí nebo změní
závazné stanovisko dotčeného orgánu. Právě k takové situaci došlo i v dané věci (viz výše).
Nejvyšší správní soud dodává, že neshledal ani žádnou jinou nezákonnost při posuzování
předmětných závazných stanovisek.
[29] I postup při dokazování před správními orgány a krajským soudem odpovídá právní
úpravě a judikatuře (§51 správního řádu, §52 s. ř. s. a rozsudky Nejvyššího správního soudu
ze dne 14. 5. 2015, č. j. 7 As 83/2015-56, ze dne 2. 5. 2013, č. j. 3 As 9/2013-35, ze dne
20. 2. 2012, č. j. 2 As 102/2011-121, ze dne 28. 8. 2015, č. j. 2 As 43/2015-51, ze dne 25. 4. 2019,
čj. 2 As 258/2017-48, či rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 24. 2. 2004, sp. zn. I. ÚS 733/01,
ze dne 30. 6. 2004, sp. zn. IV. ÚS 570/03, ze dne 29. 6. 2004, sp. zn. II. ÚS 418/03, ze dne
23. 9. 2005, sp. zn. III. ÚS 359/05, ze dne 24. 7. 2014, sp. zn. IV. ÚS 714/13, ze dne
14. 11. 2002, sp. zn. III. ÚS 285/02, ze dne 12. 11. 2013, sp. zn. I. ÚS 1215/11 atp.). Jak již bylo
výše uvedeno, povinnost prokázat soulad stavby se stavebním zákonem je na žadateli
o dodatečné stavební povolení; správní orgány v daném řízení nejsou povinny obstarávat
za žadatele podklady svědčící v jeho prospěch. Jejich role je omezena na ověření splnění
zákonných podmínek pro dodatečné povolení stavby. V tomto ohledu přitom provedly správní
orgány náležité ověření. Důkladně zkoumaly všechny okolnosti věci, přičemž nepřehlédly ani
stěžovatelem akcentované podklady, vč. těch, které mají prokazovat, že pozemek nepatří
do aktivní záplavové zóny. I krajský soud se obsáhle zabýval otázkou, zda pozemek stěžovatele
ne/spadá do aktivní záplavové zóny, přičemž důkladně hodnotil stěžovatelem označené podklady
vč. povodňového plánu obce Kozolupy, závazného stanoviska 1B, vyjádření státního podniku
Povodí Vltavy atp.
[30] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem, že uvedené, jakož i další podklady
přiložené k žalobě, nemají potenciál vyvrátit závazné stanovisko 2A, z něhož jednoznačně
vyplývá, že stavba byla umístěna v aktivní zóně záplavového území vodního toku Mže, kterou
stanovilo opatření obecné povahy Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 2. 12. 2011,
č. j. ŽP/11698/11. Nejvyšší správní soud souhlasí i s tím, že aktivní zónu byl oprávněn vymezit
krajský úřad na návrh správce vodního toku. Krajský úřad ji vymezil právě uvedeným opatřením
obecné povahy z roku 2011. Pro danou věc je přitom irelevantní povodňový plán obce
Kozolupy. Podle §71 odst. 1 vodního zákona se povodňové plány týkají způsobu zajištění
včasných a spolehlivých informací o vývoji povodně, možnosti ovlivnění odtokového režimu,
organizace a přípravy zabezpečovacích prací, způsobu zajištění včasné aktivizace povodňových
orgánů, zabezpečení hlásné a hlídkové služby a ochrany objektů, přípravy a organizace
záchranných prací a zajištění povodní narušených základních funkcí v objektech a v území
a stanovení směrodatných limitů stupňů povodňové aktivity. Z uvedených důvodů tak nelze
souhlasit s tím, že žalovaný pochybil, pokud vyšel z opatření obecné povahy Plzeňského kraje
ze dne 2. 12. 2011, č. j. ŽP/11698/11 (a nikoliv z územního plánu obce Kozolupy). Je přitom
pravdou, že jedno ze stanovisek Povodí Vltavy konstatuje, že pozemek je mimo aktivní zónu,
i touto námitkou se však krajský soud zabýval. Krajský soud mj. uvedl, že stavební úřad své
rozhodnutí postavil na závěru závazného stanoviska 2A, že stavba je v aktivní zóně záplavového
území, přičemž tento závěr stěžovatel v odvolacím řízení nesporoval. Krajský soud dodal,
že stěžovatelem označený podklad odporuje stanovisku správce povodí ze dne 14. 6. 2016,
č. j. 38561/2016/342/Kai, podle něhož se stavba v aktivní zóně záplavového území nachází.
Správní spis nadto obsahuje znalecký posudek č. 196/2017 vypracovaný znalcem Ing. Martinem
Kejhou, podle něhož je rovněž stavba v aktivní zóně záplavového území. Předmětné vyjádření
státního podniku Povodí Vltavy je nadto svou povahou vyjádřením účastníka řízení a není tak
s to založit pochybnosti o správnosti odborného závěru závazného stanoviska 2A. Uvedené
konkrétní závěry krajského soudu stěžovatel v kasační stížnosti relevantně nezpochybnil.
Neuvedl, v čem jsou nesprávné, nezákonné atp. Soud zdůrazňuje, že řízení o kasační stížnosti je
ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah
a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty
za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by
roli advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010,
č. j. 4 As 3/2008-78 a rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 2. 2012,
č. j. 1 Afs 57/2011-95, ze dne 22. 4. 2014, č. j. 2 Ads 21/2014-20, ze dne 27. 10. 2010,
č. j. 8 As 22/2009-99, ze dne 18. 6. 2008, č. j. 7 Afs 39/2007-46, ze dne 17. 12. 2008,
č. j. 7 As 17/2008-60, či usnesení Ústavního soudu ze dne 6. 1. 2020, sp. zn. II. ÚS 875/20,
ze dne 14. 9. 2021, sp. zn. I. ÚS 776/21).
[31] Podle názoru Nejvyššího správního soudu není rovněž podstatné, že správní orgán
I. stupně vydal ke stavbě v minulosti dodatečné povolení (rozhodnutí ze dne 10. 11. 2017
a ze dne 12. 12. 2019). Jak totiž vyplývá ze shora provedené rekapitulace, tato rozhodnutí byla
zrušena žalovaným v rámci odvolacího řízení. Nenabyla tudíž právní moci. Jelikož rozhodnutí
nenabyla právní moci, nebyla závazná ani pro účastníky, ani pro správní orgány (srov. §73 odst. 2
správního řádu). Z uvedených důvodů je nepodstatné i to, jaké stanovisko platilo v době
vydávání kladných prvostupňových rozhodnutí.
[32] Nejvyšší správní soud souhlasí s krajským soudem i v tom, že předmětná stavba není
údržbou stávající stavby ani její stavební úpravou. Z obsahu spisu vyplývá, že zeď byla nově
vystavěna; konstrukce zdi byla uložena na kameny, které zbyly z destruované původní zdi.
Ostatně i podle projektové dokumentace předložené stěžovatelem se jedná o novou stavbu.
V podrobnostech odkazuje soud na rozhodnutí žalovaného a rozsudek krajského soudu, kteří se
zabývali i souvisejícími aspekty předmětné námitky. Za situace, kdy stavba nebyla koncipována
a schválena jako protipovodňové opatření, je nepřípadná argumentace stěžovatele v tomto
smyslu. Přístup stěžovatele by vedl k tomu, že by si každý mohl v blízkosti řek stavět jakoukoliv
stavbu s tvrzením, že tato může sloužit i jako protipovodňové opatření. Takto však právní úprava
koncipována není. Ta vyžaduje, aby před umístěním staveb byly zvažovány jejich důsledky mj.
na jiné pozemky, veřejné zájmy atp., což platí tím spíše u staveb v blízkosti vodních toků.
Nejvyšší správní soud nesouhlasí ani s námitkou poukazující na nesprávné vymezení předmětu
řízení. Ten byl vymezen stěžovatelem v jeho žádosti a respektován správními orgány i v daném
řízení. Stěžovatelův přístup k předmětu řízení hodnotí soud jako nepřípustně formalistický.
[33] S ohledem na obsah spisu není Nejvyšší správní soud názoru, že by předmětné
rozhodnutí bylo nepřiměřeně přísné a tvrdé, jak výslovně tvrdil stěžovatel. Byl to stěžovatel,
kdo realizoval stavbu bez stavebního povolení a musí tak nést negativní následky s tím spojené
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 11. 11. 2014, č. j. 6 As 207/2014-36,
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2021 č. j. 7 As 143/2021-23, či usnesení
Ústavního soudu ze dne 4. 1. 2022, sp. zn. II. ÚS 3117/21). Nejvyšší správní soud dodává,
že z obsahu spisu nevyplývá, že by byl stěžovatel stran předmětné stavby v dobré víře, resp. že by
její odstranění narušovalo jeho legitimní očekávání, právní jistotu, resp. jiné zásady správního
procesu. Nejvyšší správní soud uvedeným nezlehčuje důsledky předmětného rozhodnutí
o nepovolení předmětné stavby. Tento zásah je však ústavně aprobovaný, neboť směřuje
k nutnosti ochrany zákonem chráněných zájmů. V dané věci se jedná mj. o zájem na dodržení
požadavků stavebního a vodního, jakož i o zájem na ochranu osob dotčených stavbou - zde osob
zúčastněných na řízení (podpůrně srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 4. 2004,
sp. zn. II. ÚS 482/02 a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2005,
č. j. 3 As 33/2004-68).
[34] Ani na základě žádné další stížní argumentace kasační soud nehledal důvod ke zrušení
rozsudku. S argumentací obsaženou v rozsudku krajského soudu se plně ztotožnil, v důsledku
čehož nemohl shledat případnou polemiku stěžovatele s ní. Nejvyšší správní soud dodává,
že neshledal ani existenci žádné vady, ke které je třeba přihlížet ex offo (viz např. §109 s. ř. s.)
[35] Souhrnně vzato se Nejvyšší správní soud v nyní projednávané věci plně ztotožnil
s hodnocením a závěry krajského soudu v napadeném rozsudku, které považuje za správné
a náležitě vyargumentované. To, že s nimi stěžovatel nesouhlasí a má jiný názor, přirozeně samo
o sobě neznamená, že je napadený rozsudek nezákonný. S ohledem na poměrnou podrobnost
a obsažnost odůvodnění napadeného rozsudku krajského soudu, Nejvyšší správní soud reagoval
na stížní námitky koncentrovaněji, aby neopakoval již několikrát řečené.
[36] Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl (§110
odst. 1 s. ř. s.). Ve věci Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s §109 odst. 2 s. ř. s., podle
něhož rozhoduje soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání.
[37] S ohledem na povahu věci rozhodl soud přednostně (§56 s. ř. s. v návaznosti na §120
s. ř. s.). Samostatně nerozhodoval o návrhu na přiznání odkladného účinku kasační stížnosti,
protože o tomto mimořádném opravném prostředku bylo rozhodnuto bez zbytečného prodlení
po nezbytném poučení účastníků řízení a obstarání dalších podkladů nutných pro rozhodnutí (viz
rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2003, č. j. 2 Azs 3/2003-44).
[38] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
[39] Výrok ve vztahu k osobám zúčastněným na řízení vychází z §60 odst. 5 s. ř. s., podle
něhož má osoba zúčastněná na řízení právo na náhradu jen těch nákladů, které jí vznikly
v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jí soud uložil, a z důvodů hodných zvláštního zřetele jí
může soud na návrh přiznat právo na náhradu dalších nákladů řízení. V daném řízení osoby
zúčastněné na řízení neplnily žádné povinnosti, které by jim soud uložil, přičemž nebyly shledány
ani žádné důvody hodné zvláštního zřetele.
[40] Protože Nejvyšší správní soud nerozhodl o návrhu na přiznání odkladného účinku
kasační stížnosti, rozhodl podle §10 odst. 1 věta prvá zákona č. 549/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů o vrácení zaplaceného soudního poplatku ve výši 1 000 Kč stěžovateli,
a to k rukám jeho zástupkyně.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. září 2022
Tomáš Foltas
předseda senátu