ECLI:CZ:NSS:2022:7.AS.251.2021:21
sp. zn. 7 As 251/2021 - 21
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
Mgr. Lenky Krupičkové a JUDr. Tomáše Foltase v právní věci žalobkyně: Z. Š., zastoupena
Mgr. et Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou se sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek,
proti žalovanému: Městský úřad Frýdlant nad Ostravicí, se sídlem Náměstí 3, Frýdlant
nad Ostravicí, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení Krajského soudu v Ostravě
ze dne 28. 7. 2021, č. j. 22 A 63/2021 - 7,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 28. 7. 2021, č. j. 22 A 63/2021 - 7 se z r ušuj e
a věc se v rací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Žalobkyně podala u Krajského soudu v Ostravě žalobu proti souhlasu žalovaného ze dne
17. 12. 2012, č. j. MUFO 23119/2012, ve věci umístění a provedení ohlášené stavby „Nová Ves –
Zimník 6RD-NNk, rozvaděč DTS“ a zároveň proti sdělení žalovaného ze dne 25. 10. 2013,
č. j. MUFO 20857/2013, k oznámení o užívání téže stavby (dále též „sdělení žalovaného“).
[2] Krajský soud usnesením žalobu v části, která směřuje proti sdělení žalovaného, vyloučil
k samostatnému projednání. Následně tuto žalobu odmítl, neboť dospěl k závěru, že žaloba je
nepřípustná. Konstatoval, že sdělení žalovaného v dané věci nezasáhlo a ani nemohlo zasáhnout
právní sféru žalobkyně. Jedná se totiž o pouhý úkon, kterým žalovaný sdělil stavebníkovi,
že předmětnou stavbu lze v souladu s oznámením o užívání stavby užívat. Toto sdělení
však nemá žádné faktické účinky, neboť stavbu lze užívat buďto následující den po kontrolní
prohlídce stavby, při které stavební úřad do protokolu zaznamená ověření splnění podmínek
podle §119 odst. 2 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební
zákon), ve znění účinném k vydání předmětného sdělení (dále též „stavební zákon“), nebo pokud
do 30 dnů od oznámení stavební úřad rozhodnutím, které je prvním úkonem v řízení, užívání
stavby nezakáže. V projednávaném případě kontrolní prohlídka na stavbě proběhla a žalovaný
pouze svým sdělením potvrdil naplnění podmínek pro užívání stavby. Sdělení žalovaného tak je
úkonem, který je ze soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů vyloučen. Dle krajského
soudu pak nebylo na místě v projednávané věci posuzovat možnost projednání žaloby v řízení
o nečinnostní či zásahové žalobě. Již z žalobních tvrzení žalobkyně je zjevné a nepochybné,
že předmětným sdělením žalovaného nemohla být zkrácena na svých právech, neboť se žádných
jejích veřejných subjektivních práv nedotýká. Proto soud žalobkyni o možnosti volby jiného
žalobního typu nepoučoval.
II.
[3] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) napadla usnesení krajského soudu kasační stížností
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní,
ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“). Namítla, že žalovaný svým sdělením založil
stavebníkovi právo stavbu užívat. Jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s, nikoliv
o úkon, který je ze soudního přezkumu vyloučen. Stěžovatelka jako třetí osoba tak má veřejné
subjektivní právo na soudní ochranu proti sdělení žalovaného cestou žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu dle §65 s. ř. s. To dovozuje z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 22. 10. 2019, č. j. 6 As 211/2017 - 88, byť se týká povolení změny stavby
před dokončením zápisem do stavebního deníku, a z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího
správního soudu ze dne 17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017 - 43, byť se týká souhlasů vydávaných
stavebním úřadem. Navrhuje proto, aby Nejvyšší správní soud usnesení krajského soudu zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
III.
[4] Žalovaný se ke kasační stížnosti nevyjádřil.
IV.
[5] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[6] Kasační stížnost je důvodná.
[7] Dle §120 odst. 1 stavebního zákona v rozhodném znění platilo, že [s]tavebník je povinen
oznámit stavebnímu úřadu záměr započít s užíváním stavby nejméně 30 dnů předem, nejde-li o stavbu uvedenou
v §122. V oznámení stavebník uvede označení stavby, údaje o umístění a povolení stavby, předpokládaný termín
dokončení stavby a zahájení jejího užívání. S užíváním stavby pro účel, k němuž byla stavba povolena, může být
započato následující den po kontrolní prohlídce stavby, při které stavební úřad do protokolu zaznamená ověření
splnění podmínek podle §119 odst. 2, nebo pokud do 30 dnů od oznámení stavební úřad rozhodnutím, které je
prvním úkonem v řízení, užívání stavby nezakáže.
[8] Ze správního spisu vyplývá, že stavebník zaslal žalovanému dne 7. 10. 2013 oznámení
o užívání stavby. Žalovaný poté vyzval stavebníka k účasti na závěrečné kontrolní prohlídce,
kterou provedl na dotčené stavbě dne 17. 10. 2013. O provedení závěrečné prohlídky stavby
sepsal protokol. Konstatoval v něm, že byla zjištěna odchylka oproti schválené projektové
dokumentaci, pročež stavebník ještě doloží souhlasy vlastníků (sousedních) pozemků. Protokol
neobsahuje záznam o tom, že by stavební úřad (žalovaný) ověřil splnění podmínek dle §119
odst. 2 stavebního zákona. Po doplnění podkladů vydal žalovaný dne 25. 10. 2013 napadené
sdělení, v němž mimo jiné konstatoval, že byly splněny podmínky uvedené v §119 stavebního
zákona a uzavřel, že stavbu lze užívat.
[9] Jádrem sporu je otázka, zda žalovaným vydané sdělení představuje úkon, kterým může
být zasaženo do veřejných subjektivních práv, a to ať už stavebníka nebo dalších subjektů,
či zda se jedná o úkon, který takové faktické právní účinky nemá. Pokud by se jednalo o úkon,
který zasahuje do veřejných subjektivních práv, je dále nezbytné posoudit, jakým způsobem
se vůči němu lze případně soudně bránit. V úvahu připadá žaloba proti rozhodnutí správního
orgánu ve smyslu §65 a násl. s. ř. s., za splnění tam uvedených podmínek, případně žaloba
na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu ve smyslu
§82 a násl. s. ř. s., opět v případě splnění zákonných podmínek.
[10] Nejvyšší správní soud se s krajským soudem rozchází už při odpovědi na otázku ohledně
povahy sdělení z hlediska jeho faktických právních účinků. Dospívá totiž k závěru, že předmětné
sdělení představuje úkon, který je nepochybně způsobilý zasáhnout do veřejných subjektivních
práv dotčených osob.
[11] V projednávané věci totiž představuje uvedené sdělení záznam podle §120 odst. 1 věty
druhé stavebního zákona o tom, že stavební úřad ověřil splnění podmínek uvedených v §119
odst. 2 stavebního zákona. Až v tomto sdělení (nikoliv tedy již při samotné kontrolní prohlídce)
žalovaný konstatoval, že ověřil splnění zákonných podmínek. Materiálně je tak nutné na tento
úkon nahlížet jako na záznam ověřující splnění podmínek podle §119 odst. 2 stavebního zákona,
ač neměl formu protokolu, respektive k jeho záznamu nedošlo přímo v protokolu o kontrolní
prohlídce.
[12] Právě záznam o ověření splnění podmínek dle §119 odst. 2 stavebního zákona (zde
formou sdělení) přitom představuje jednu z právních skutečností, s níž §120 odst. 1 věta druhá
stavebního zákona spojuje právní následek v podobě stanovení okamžiku, od něhož je možno
započít užívat stavbu. V důsledku provedení záznamu stavebním úřadem tak dochází ke změně
právního postavení (práv a povinností) dotčených osob, neboť stavebníkovi vzniká v návaznosti
na něj ex lege právo započít užívat stavbu pro účely, ke kterým byla povolena. Nejvyšší správní
soud se proto neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že se jedná o prostý úkon bez právních
účinků, kterým příslušný úřad stavebníkovi pouze sděluje možnost užívat příslušnou stavbu.
Lze sice souhlasit s krajským soudem, že by k témuž (vzniku práva užívat stavbu) došlo
konkludentně i v případě, pokud by stavební úřad do 30 dnů od oznámení nevydal rozhodnutí,
kterým by užívání stavby zakázal. V tomto případě se však jedná o další (jinou) právní skutečnost,
s níž §120 odst. 1 věta druhá stavebního zákona spojuje okamžik, od něhož je možno započít
užívat stavbu (uplynutí stanoveného času od oznámení stavebníka). Díky tomu, že stavební úřad
provedl záznam o ověření splnění zákonných podmínek, nastala změna práv a povinností
dotčených osob spojená s možností užívat stavbu k jinému (dřívějšímu) okamžiku. Současně
žalovaný svým postupem vyloučil, aby právo užívat stavbu stavebníkovi vzniklo konkludentně
uplynutím 30 dní ode dne oznámení. Jinými slovy, právo užívat stavbu vzniklo stavebníkovi
na základě postupu žalovaného, a to dříve, než by se tomu stalo v případě konkludentního
postupu. Nastal tedy rozdíl v okamžiku, ke kterému došlo ke změně jeho práv a povinností.
Žalovaný jakožto stavební úřad tak svým vlastním postupem (provedením záznamu formou
vydaného sdělení) umožnil, aby stavebníkovi vzniklo ex lege ke dni 26. 10. 2013 právo užívat
stavbu, čímž mohlo potenciálně dojít i k (nezákonnému) zásahu do práv třetích osob.
[13] Z právní úpravy stavebního zákona ostatně vyplývá, že možnost užívat stavbu
podle §120 odst. 1 stavebního zákona je de facto jakýmsi zjednodušeným kolaudačním souhlasem
(viz §§119-122 stavebního zákona). To koresponduje se skutečností, že v samotném §120
odst. 1 stavebního zákona je uvedeno, že [s]tavebník je povinen oznámit stavebnímu úřadu záměr započít
s užíváním stavby nejméně 30 dnů předem, nejde-li o stavbu uvedenou v §122 (přičemž §122 se zabývá
právě kolaudačním souhlasem, a dané instituty jsou tak k sobě doplňkové). O tom, že kolaudační
souhlas je úkonem způsobilým zasáhnout do práv a povinností, přitom není pochyb (srov. např.
usnesení rozšířeného senátu ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76).
[14] Rovněž stávající judikatura konvenuje výše vyřčenému závěru. Krajský soud v Praze
ve svém rozsudku ze dne 15. 11. 2016, č. j. 48 A 59/2016 - 35, k souhlasu podle §120 stavebního
zákona, uvedl: „Takový souhlas je současně způsobilý zasáhnout do práv třetích osob, a proto musí být
poskytnuta soudní ochrana proti možnému pochybení stavebního úřadu, pokud by došlo k rozporu
mezi skutečným a deklarovaným stavem uvedeným v souhlasu.“ Nejvyšší správní soud pak rozsudkem
ze dne 23. 8. 2018, č. j. 3 As 166/2017 - 105, zamítl kasační stížnost proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 27. 4. 2017, č. j. 30 A 92/2016 - 68, ve věci žaloby na ochranu
před nezákonným zásahem, který žalobce spatřoval právě v tom, že stavební úřad svým
postupem při závěrečné kontrolní prohlídce podle §120 odst. 1 stavebního zákona umožnil
vznik práva užívat stavbu. Nejvyšší správní soud tedy implicitně připustil možnost obrany
proti úkonu stavebního úřadu, s nímž se pojí vznik práva užívat stavbu dle §120 odst. 1
stavebního zákona v soudním řízení správním. Považoval tedy tento úkon nepochybně
za způsobilý zasáhnout do práv třetích osob.
[15] Vzhledem k výše uvedenému tak neobstojí závěr krajského soudu o tom, že sdělení
žalovaného není způsobilé zasáhnout do veřejných subjektivních práv třetích osob. V dalším
řízení tak bude úkolem krajského soudu posoudit povahu předmětného úkonu dle §120 odst. 1
stavebního zákona z hlediska možnosti soudní ochrany proti možnému pochybení stavebního
úřadu (viz výše). Vzhledem k příbuznosti jednotlivých institutů umožňujících užívání stavby je
možné v této otázce do jisté míry vycházet z judikatury týkající se souhlasů dle stavebního
zákona. Konkrétně lze odkázat na judikaturu rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu,
která se opakovaně zabývala otázkou, zda jsou souhlasy dle stavebního zákona rozhodnutími
ve smyslu §65 s. ř. s. (viz usnesení ze dne 18. 9. 2012, č. j. 2 As 86/2010 - 76 a usnesení ze dne
17. 9. 2019, č. j. 1 As 436/2017 - 43). Krajský soud tak posoudí charakter „zjednodušeného
kolaudačního souhlasu“ podle §120 odst. 1 stavebního zákona, tedy mimo jiné nakolik tento
postup (jenž může mít rovněž konkludentní formu) splňuje parametry předestřené ve druhém
z uvedených usnesení, které nahlíží na souhlasy dle stavebního zákona jako na rozhodnutí.
Pro posouzení této otázky je relevantní především forma daného úkonu, skutečnost, že právo
užívat stavbu vzniká v tomto případě ze zákona, ale i to, že zákonodárce u postupu podle §120
stavebního zákona neupravil možnost přezkumu v přezkumném řízení. V návaznosti na své
závěry krajský soud posoudí, zda žalobkyně zvolila správný žalobní typ. V případě,
že tak neučinila, vyzve ji ve smyslu rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 16, k úpravě žalobního typu. Vždy však bude zkoumat,
zda byly splněny podmínky pro projednání žaloby (včasnost, přípustnost apod.).
[16] Z výše uvedených důvodů je kasační stížnost důvodná. Nejvyšší správní soud proto
napadené usnesení krajského soudu podle §110 odst. 1 věta první před středníkem s. ř. s. zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud podle odst. 4 uvedeného ustanovení
vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku.
[17] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2022
Mgr. David Hipšr
předseda senátu