ECLI:CZ:NSS:2022:7.AS.58.2020:115
sp. zn. 7 As 58/2020 - 115
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců
JUDr. Tomáše Foltase a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: AVE CZ odpadové
hospodářství s. r. o., se sídlem Pražská 1321/38a, Praha 10, zastoupen JUDr. Vilémem
Podešvou, LL.M., advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha 4, proti žalovanému:
Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 12. 2019,
č. j. 6 A 20/2016 - 66,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
[1] Rozhodnutím ze dne 30. 11. 2015, č. j. 1080/500/15, 32827/ENV/15, žalovaný zamítl
odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního
inspektorátu Praha (dále jen „ČIŽP“) ze dne 6. 3. 2015, č. j. ČIŽP/41/OOH/SR01/1317346.
004/15/PSJ, kterým byla žalobci uložena pokuta za správní delikt podle §66 odst. 2 písm. a)
zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech a o změně některých dalších zákonů, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen zákon o odpadech), ve výši 1 000 000 Kč. Žalobce se měl správního deliktu
dopustit tím, že nesplnil ve stanoveném rozsahu ohlašovací povinnost, tedy porušil povinnosti
vyplývající z §39 odst. 2 zákona o odpadech. Tohoto porušení zákona o odpadech se žalobce
dopustil následujícím jednáním: 1. V hlášení o produkci a nakládání s odpady (dále jen „roční
hlášení“ nebo „HPNO“) za rok 2013, podaném za zařízení označené číslem provozovny 001001
(provozovna Čáslav), ohlásil nepravdivé údaje. V rámci hlášení za zařízení skládky odpadů byl
žalobcem použit kód způsobu nakládání s odpady N1 (Využití odpadů s výjimkou využívání kalů
podle vyhl. 382/2001 Sb. na terénní úpravy apod.), ačkoli odpady tímto specifickým způsobem uložené
do tělesa skládky (jako tzv. konstrukční prvky) nebyly využity, ale byly ve skládce odstraněny
(správně pod kódem D1). Jednalo se celkem o 72 684,06 tuny odpadů kategorie ostatní (20 druhů
odpadů) a 49 275,93 tuny odpadů kategorie nebezpečný (6 druhů odpadů); 2. Za zařízení
označené názvem: „1. fáze provozu skládky S-NO“ umístěné v rámci provozovny Benátky
nad Jizerou ohlásil žalobce neúplné údaje v HPNO za rok 2013. Za nakládání s odpady v rámci
tohoto zařízení byla samostatně podána HPNO za zařízení pod č. 000002 (S-NO), HPNO
za činnost pod č. 000001 (sektor S-OO3) a HPNO za činnost pod č. 000009 (konstrukční prvky
skládky). HPNO za zařízení skládky S-NO nebylo tedy úplné, když neobsahovalo údaje obsažené
v samostatných HPNO za nakládání s odpady v rámci sektoru S-OO3 a veškeré údaje o použití
odpadů k výstavbě konstrukčních prvků skládky. V HPNO za zařízení skládky S-NO chyběly
údaje týkající se nakládání s odpady v množství 148 532,76 tuny a jednalo se celkem o 52 druhů
odpadů kategorie ostatní. V rámci HPNO za zařízení pod č. 000002 (S-NO) a za činnost
pod č. 000009 (konstrukční prvky skládky) byly provozovatelem zároveň ohlášeny nepravdivé
údaje. Provozovatelem skládky byl v obou výše zmíněných HPNO použit kód způsobu nakládání
N1, ačkoli odpady tímto specifickým způsobem uložené do tělesa skládky (jako tzv. konstrukční
prvky) nebyly využity, ale byly ve skládce odstraněny (správně pod kódem D1). Tímto způsobem
byly nepravdivě vykázány odpady v celkovém množství 73 085,52 tuny, z toho odpadů kategorie
ostatní 42 981,17 tuny (tři druhy odpadů) a odpadů kategorie nebezpečný 30 104,35 tuny (čtyři
druhy odpadů).
II.
[2] Žalobce podal proti výše uvedenému rozhodnutí žalobu k Městskému soudu v Praze
(dále jen „městský soud“), který ji zamítl rozsudkem ze dne 4. 12. 2019, č. j. 6 A 20/2016 - 66.
[3] Městský soud konstatoval, že podstatou sporu v přezkoumávaném případě je,
zda používání odpadu žalobcem v první fázi provozu skládek Čáslav a Benátky nad Jizerou
na tvorbu konstrukčních prvků je možno pro účely evidence a hlášení kvalifikovat jako využívání
odpadu (kód N1), či zda se jedná o odstraňování odpadu uložením v zařízení (kód D1). Žalobce
byl oprávněn k ukládání odpadu v zařízení a k budování konstrukčních prvků, používání odpadu
k tomuto účelu tak nepředstavovalo porušení integrovaného povolení či provozního řádu.
Nejednalo se však o využívání odpadu ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, neboť
nešlo v této fázi o budování technického zabezpečení skládky. Zákon o odpadech jednoznačně
stanoví, že první fáze provozu skládky je určena k odstraňování odpadů jejich ukládáním
na nebo pod úrovní terénu [§4 odst. 1 písm. j) zákona o odpadech]. Způsoby odstraňování
odpadů včetně příslušných kódů byly uvedeny v příloze č. 4 zákona o odpadech. Za ukládání
odpadů nad rámec takzvaného technologického materiálu na zajištění skládky za účelem
technického zabezpečení skládky (TZS) je původce povinen zaplatit poplatek (§45 odst. 1 a 3
zákona o odpadech). Využívání odpadů, kdy odpady slouží užitečnému účelu tím, že nahradí
materiály ke konkrétnímu účelu, připouští až druhá fáze provozu skládky, tedy uzavírání
a rekultivace skládky [§4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech]. To platí bez ohledu na to, zda jsou
některé odpady ukládané na skládku v rámci první fáze jejího provozu označovány v provozním
řádu jako tzv. konstrukční prvky. Je v zásadě možné v první fázi skládky část odpadů používat
pro výstavbu konstrukčních prvků skládky, ale jedná se o používání, nikoli o využívání v rámci
legální definice využívání podle zákona o odpadech [§4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech],
neboť podle zákona o odpadech lze odpady v první fázi provozu skládky pouze odstraňovat,
i přesto, že „tato činnost má jako druhotný důsledek znovuzískání látek nebo energie“ [viz §4 odst. 1
písm. u) zákona o odpadech]. Tomu pak musí být přizpůsobena i příslušná evidence odpadů
vedená provozovatelem zařízení ke sběru nebo výkupu odpadu [§18 odst. 1 písm. j) zákona
o odpadech]. Městský soud se proto ztotožnil s názorem žalovaného, že odpad používaný
ke zřízení konstrukčních prvků skládky v první fázi provozu skládky byl žalobcem nesprávně
vykazován pod kódem N1, čímž se žalobce dopustil správního deliktu podle §66 odst. 2 písm. a)
zákona o odpadech.
[4] Městský soud dále uvedl, že napadeným i prvostupňovým rozhodnutím bylo
v dostatečném rozsahu zdůvodněno, proč HPNO za rok 2013 v případě skládky Benátky
nad Jizerou nelze považovat za pravdivé a úplné. Podle názoru městského soudu je třeba
vycházet ze změn v integrovaném povolení, ze kterých jednoznačně vyplývá, že se jednalo
o jedno zařízení. Pro posouzení porušení povinnosti uložené zákonem není rozhodné, že by bylo
možné z podaných HPNO zjistit množství odpadu, neboť zákon provozovateli ukládá podávat
úplná hlášení za zařízení, a takové hlášení v případě skládky Benátky nad Jizerou podané nebylo.
[5] Městský soud dále neshledal důvodnou námitku poukazující na absenci materiální
stránky správního deliktu. K tomu uvedl, že správná evidence a správnost a úplnost hlášení
o nakládání s odpadem je důležitým faktorem pro celospolečenské úvahy a přijímání opatření,
která by měla zajistit ochranu životního prostředí a správné nakládání s odpady. Porušení
povinnosti uvádět správné a úplné údaje tedy znamená porušení zájmů na ochraně životního
prostředí i na co nejefektivnějším nakládání s odpady. Rovněž v daném případě správní orgány
správně poukázaly na důsledek pochybení, to je nevybírání poplatků za uložený odpad.
Poplatková povinnost je projevem obecné zásady uplatňující se v právu životního prostředí -
„znečišťovatel platí“. Tento princip je chápán poměrně široce a zahrnuje jak povinnost
kompenzovat škodu na životním prostředí způsobenou povolenou činností, tak i odpovědnost
za ekologickou újmu. Nevybíráním poplatků v daném případě v souvislosti s nesprávným
tvrzením o využívání odpadů, dochází k minimalizaci zákonodárcem zamýšlené regulační funkce
poplatků. V tomto kontextu není argumentace, že nebyl naplněn materiální znak správního
deliktu, přijatelná. Městský soud tedy uzavřel, že správní orgány jasně vysvětlily, v čem spatřovaly
materiální stránku (závažnost ohrožení životního prostředí) správního deliktu v tomto
konkrétním případě.
[6] K námitce ohledně výše uložené pokuty městský soud uvedl, že kritériem při stanovení
výše pokuty v případě ohrožovacího správního deliktu podle zákona o odpadech podle §67
odst. 2 zákona o odpadech bylo posouzení závažnosti ohrožení životního prostředí. V čem
spatřuje závažnost ohrožení životního prostředí v konkrétním případě, musí správní orgán
odůvodnit ve svém rozhodnutí. Stanovení výše sankce je přitom věcí správního uvážení
správního orgánu. ČIŽP přihlížela v souladu se zákonnou dikcí k závažnosti ohrožení životního
prostředí, což následně aproboval žalovaný svým rozhodnutím. Městský soud přitom neshledal,
že by v tomto směru postup správních orgánů vybočil z mezí a hledisek stanovených zákonem.
III.
[7] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) v zákonné lhůtě
kasační stížnost z důvodů uvedených v §103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Vzhledem k její
obsáhlosti přikročil Nejvyšší správní soud pouze ke stručné rekapitulaci hlavních kasačních
námitek, stejně jako argumentů obsažených v následujících vyjádřeních a souvisejících podáních.
Vycházel při tom z toho, že strany znají spor, a není tedy nezbytné v narativní části rozsudku
uvádět veškerou kasační argumentaci. To však neznamená, že by Nejvyšší správní soud
nepřihlédl ke každé námitce.
[8] Stěžovatel shodně jako v podané žalobě rozporoval závěr, že nakládání s odpadem
v první fázi provozu skládky je nutno považovat za odstraňování odpadu. Stěžovatel s tímto
závěrem nesouhlasí, a to s odkazem na obsah vydaných integrovaných povolení a na zásadu
hierarchizace nakládání s odpady. Stěžovatel k doložení svého tvrzení, že náležitě splnil zákonem
stanovenou ohlašovací povinnost, dále poukazoval na rozdíly mezi odstraňováním a využíváním
odpadu, zmiňoval zásadu legální licence a související princip autonomie vůle, poukazoval i na to,
že části obsahu jednotlivých integrovaných povolení nelze rozlišovat podle míry jejich právní
závaznosti. Stěžovatel se tak domnívá, že plní veškeré právní povinnosti podle zákona
o odpadech a jeho prováděcích předpisů.
[9] Stěžovatel se opětovně dovolával zásady ochrany dobré víry a legitimního očekávání
plynoucí z vydaných integrovaných povolení pro předmětná zařízení, argumentoval obecným
poukazem na základní zásady činnosti správních orgánů, jakož i na judikaturu Ústavního soudu
a Nejvyššího správního soudu. Stěžovatel se domnívá, že z vydaných integrovaných povolení
vyplývá jeho dobrá víra stran jeho postupu při vykazování odpadů v předmětných hlášeních.
Stěžovatel je proto názoru, že rozhodná ustanovení zákona o odpadech je nutno vykládat
s ohledem na obsah integrovaných povolení v jeho prospěch.
[10] Stěžovatel dále s odkazem na znění §22 odst. 3 vyhlášky č. 383/2001 Sb.,
o podrobnostech nakládání s odpady, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „vyhláška
č. 383/2001 Sb.“), obecně rozporoval závěr městského soudu v bodě 37 odůvodnění rozsudku,
že za provozovnu Benátky nad Jizerou mělo být podáno jediné úplné hlášení o produkci
a nakládání s odpady. Podle jeho názoru má být ohlašování prováděno zvlášť za každou činnost.
Stěžovatel tak při ohlášení nepochybil, když ohlašoval odpady za jednotlivé dílčí činnosti.
[11] Stěžovatel dále namítal též absenci materiální stránky správního deliktu, která nebyla
podle jeho názoru městským soudem uspokojivě vymezena a popsána.
[12] Konečně stěžovatel poukazoval na nepřiměřenost uložené pokuty vzhledem k povaze
a okolnostem jeho případu. Stěžovatel odmítl závěry městského soudu o různých přitěžujících
okolnostech, především se vymezil proti závěru o dlouhodobém a vědomém porušování zákona
o odpadech. V této souvislosti zejména poukazoval na svou dobrou víru, že jedná v souladu
se zákonem, která byla podpořena i rozhodováním krajského úřadu ohledně integrovaných
povolení nebo v rámci jeho kontrol.
[13] Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
městského soudu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
[14] V doplnění kasační stížnosti ze dne 24. 4. 2020 stěžovatel poukázal na související řízení,
v němž mu byla uložena povinnost uhradit poplatek za ukládání odpadu na skládku v Čáslavi
za rok 2018. Přestože se nejedná o totožnou problematiku, správní orgány vycházely
z nesprávného právního názoru přijatého městským soudem v nynější věci a založily svou
argumentaci na nepřípustnosti využívání odpadů v první fázi provozu skládky. Tento závěr
odporuje právu Evropské unie (čl. 191 odst. 1 a 2 a čl. 193 Smlouvy o fungování Evropské unie,
směrnice Evropského parlamentu a Rady 2008/98/ES ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech
a o zrušení některých směrnic, směrnice Rady 1999/31/ES ze dne 26. dubna 1999 o skládkách
odpadů) i rozhodovací praxi Soudního dvora Evropské unie (rozsudky ve věcech C-419/97,
C-420/02, C-228/00, C-458/00 a C-60/18). Stěžovatel navrhl využití eurokonformního výkladu,
případně položení předběžných otázek Soudnímu dvoru Evropské unie (dále „SDEU“). Dále
upozornil, že žalovaný eviduje odpady určené na konstrukční prvky skládky ve vyhodnocení
plnění Plánu odpadového hospodářství ČR pod kódem R11, který odpovídá stěžovatelem
použitému kódu N1. K totožnému způsobu nakládání s odpady tak žalovaný přistupuje různě.
Závěr, že k využití odpadu může dojít v kterékoliv fázi provozu skládky, podpořil též odkazem
na stanovisko Ing. B. P., Ph.D., náměstkyně pro řízení sekce technické ochrany životního
prostředí MŽP ze dne 20. 4. 2020 (dále „stanovisko náměstkyně“).
[15] Ve vyjádření ze dne 13. 7. 2020 stěžovatel namítl, že žalovaný interpretuje stanovisko
náměstkyně vadně. Stanovisko se netýkalo jednoho specifického zařízení, ale naopak potvrzovalo
obecný způsob nakládání s odpadem a správnost postupu stěžovatele v uplynulých letech
spočívající ve využívání odpadů již v první fázi provozu skládek. Ve shodě s předchozími
vyjádřeními stěžovatel argumentačně podporoval závěr o možnosti využití odpadů i v první fázi
provozu skládky, znovu zdůraznil potřebu eurokonformního výkladu a současně upozornil
na nezbytnost zohlednění ústavněprávních východisek při výkladu použitých právních norem,
tj. především smyslu a účelu zvolené právní úpravy. Na základě uvedeného setrval na podané
kasační stížnosti, přičemž nově navrhl zrušit vedle napadeného rozsudku městského soudu
i rozhodnutí žalovaného.
[16] Ve vyjádření ze dne 14. 10. 2020 stěžovatel reagoval na závěr Nejvyššího správního soudu
obsazený v rozsudku ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019 - 88, že použití odpadu pro tvorbu
konstrukčních prvků skládky není využitím odpadu ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona
o odpadech. Uvedl, že posouzení této otázky je odvislé od konkrétních okolností věci, přičemž
okolnosti té nynější svědčí tomu, že o využití odpadu podle citovaného ustanovení šlo. Zmínil,
že mu správní orgány – s ohledem na svůj nesprávný právní závěr – doposud nedaly dostatečný
prostor prezentovat související skutková tvrzení, a v dalším řízení by tak měly učinit. Věcně
pak uvedl, že odpady evidované na skládce jako využívané byly skutečně využity k užitečnému
účelu vyžadovanému předpisy upravujícími provoz skládek, byly jimi nahrazeny materiály, které
nejsou odpady a které by jinak musely být spotřebovány, a tyto odpady byly na skládku přijímány
právě z důvodu jejich specifických vlastností; pokud by tyto vlastnosti neměly, stěžovatel by je
na skládku vůbec nepřijímal.
[17] Konečně ve vyjádření ze dne 26. 1. 2022 stěžovatel doplnil a shrnul relevantní informace
a argumenty pro rozhodnutí o jeho kasační stížnosti. Poukázal na to, že posouzení povahy
způsobu nakládání s odpady určenými na tzv. konstrukční prvky je třeba posuzovat v souladu
s kritérii stanovenými aplikačním testem vymezeným v rozsudku Nejvyššího správního soudu
ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019 - 88. Z tohoto rozsudku podle stěžovatele vyplývá,
že i v první fázi provozu skládek odpadů může být nakládáno s navezenými odpady způsobem
odpovídajícím využití podle zákona o odpadech. V nyní posuzované věci však předmětná kritéria
nebyla zkoumána, neboť správní orgány nezjišťovaly skutečnosti, které by posouzení
stanovených kritérií vůbec umožňovaly. Přitom ani městský soud se těmito otázkami nezabýval
v rozsahu požadovaném citovaným rozsudkem kasačního soudu.
IV.
[18] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že jde v podstatě o pokračující věcnou
polemiku stěžovatele s náhledem správních orgánů. Kasační stížnost, byť mimořádně obsáhlá,
v podstatě nepřináší žádné nové argumenty či skutečnosti, které by mohly zpochybnit či zvrátit
právní či skutkové závěry obsažené v rozhodnutí správních orgánů a aprobované městským
soudem, a potažmo i zpochybnit zákonnost nyní napadeného rozsudku. Jádrem kasační stížnosti
stěžovatele je otázka přípustnosti využívání odpadu v zařízeních, které jsou z hlediska zákona
o odpadech povoleny jako první fáze provozu skládky. Žalovaný dlouhodobě považuje
prezentovaný názor stěžovatele za mylný, účelový a v kontextu fungování odpadového
hospodářství nesmyslný a neudržitelný. V tomto směru žalovaný odkázal na odůvodnění
rozhodnutí správních orgánů, jakož i na své vyjádření k žalobě. Z §4 odst. 1 písm. j) zákona
o odpadech jednoznačně vyplývá závěr, že v první fázi provozu skládky může docházet v tomto
druhu zařízení zásadně pouze k odstraňování odpadů jejich ukládáním na nebo pod úrovní
povrchu terénu. Dikce citovaného ustanovení, reflektující základní princip fungování skládek jako
specifických zařízení k nakládání s odpady, nepřipouští v této fázi odpady využívat, na rozdíl
od činností realizovaných v druhé fázi skládkovacího procesu. Toto kategorické pravidlo nelze
prolomit ani odkazem na hierarchii nakládání s odpady, která při posouzení přípustnosti dispozic
s odpady v první fázi skládkovacího procesu nemá žádný normativní význam. Žalovaný
v předmětném řízení netvrdil, že „použití“ přijatých odpadů na vhodný účel je zakázáno či je
nežádoucí, žalovaný pouze opakovaně konstatuje, že tyto dispozice jsou z právního hlediska
v první fázi skládky zásadně odstraňováním odpadu. Argumentace stěžovatele, jíž se snaží tyto
dispozice s odpadem z technického hlediska ospravedlnit (provozní potřeba, vhodnost vlastností
odpadů apod.), je tedy zcela mimoběžná. Z hlediska právní charakteristiky budováním
konstrukčních prvků pomocí odpadů nedochází k využívání odpadu, ale k jejich odstraňování
jejich uložením na skládce, a proto je třeba takové odpady v HPNO hlásit pod kódem D1
(odstraňování odpadů jejich ukládáním v úrovni nebo pod úrovní terénu), a nikoliv pod kódem
N1 (využití odpadů s výjimkou využívání kalů podle vyhlášky č. 382/2001 Sb.). Žalovaný má
s ohledem k výše uvedenému za to, že napadený rozsudek byl vydán v souladu se zákonem,
a proto navrhl, aby byla kasační stížnost jako nedůvodná zamítnuta.
V.
[19] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných
důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[20] Kasační stížnost není důvodná.
[21] Stěžovatel mimo jiné namítal, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný z důvodu jeho
vnitřní rozpornosti i nedostatečnosti odůvodnění. Těmto kasačním námitkám se Nejvyšší správní
soud věnoval nejprve, neboť by bylo předčasné, aby se zabýval právním posouzením věci samé,
pokud by napadený rozsudek nebo jemu předcházející řízení takové nedostatky vykazovalo.
Uvedené vady jsou natolik závažné, že se jimi Nejvyšší správní soud zabývá i tehdy, pokud je
stěžovatel nenamítá, tedy z úřední povinnosti (srov. §109 odst. 4 s. ř. s.).
[22] Nejvyšší správní soud předesílá, že napadený rozsudek jako celek není nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů či pro nesrozumitelnost ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Přezkoumatelné rozhodnutí je takové, které je srozumitelné, opřené o dostatek relevantních
důvodů, z nějž je zřejmé, proč soud rozhodl, jak rozhodl. Tato kritéria napadený rozsudek
splňuje. Městský soud srozumitelně vyložil svůj náhled na věc a zabýval se všemi žalobními body.
Jedná se o srozumitelné rozhodnutí opřené o vyčerpávající odůvodnění, ze kterého je zcela
zřejmé, na základě jakých skutečností dospěl městský soud k závěrům, jež představovaly reakci
na jednotlivé žalobní body.
[23] Pro úplnost lze dodat, že kasační soud setrvale zastává názor, že správní soudy nemají
povinnost reagovat na každou dílčí argumentaci a tu obsáhle vyvrátit. Jejich úkolem je vypořádat
se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, což může v některých případech konzumovat
i vypořádání některých dílčích a souvisejících námitek (srov. např. rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 3. 4. 2014, č. j. 7 As 126/2013 - 19, nebo ze dne 24. 4. 2014,
č. j. 7 Afs 85/2013 - 33). Této své povinnosti městský soud v napadeném rozsudku dostál.
Ostatně stěžovatel s jeho závěry v kasační stížnosti a v jejích následných doplněních obsáhle
polemizuje, což by bylo vyloučeno, pokud by napadený rozsudek trpěl nedostatkem důvodů.
[24] Nejvyšší správní soud ve své dosavadní judikatuře dále dovodil, že za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost je třeba považovat takové rozhodnutí správního soudu, „jehož výrok je vnitřně
rozporný, kdy nelze zjistit, zda soud žalobu zamítl nebo o ní odmítl rozhodnout, případy, kdy nelze seznat
co je výrok a co odůvodnění, dále rozhodnutí, z něhož není patrné, které osoby jsou jeho adresátem, rozhodnutí
s nevhodnou formulací výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje apod.“ (viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75). Uvedené deficity
napadený rozsudek taktéž nevykazuje.
[25] Nejvyšší správní soud tudíž přistoupil k posouzení dalších kasačních námitek uplatněných
z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a) i b) s. ř. s. V této souvislosti předesílá, že skutkově i právně
obdobnou problematikou mezi týmiž účastníky řízení se již zabýval ve zmíněném rozsudku
ze dne 7. 10. 2020, č. j. 7 As 54/2019 - 88, ale také v navazujících rozsudcích ze dne 13. 10. 2020,
č. j. 10 As 164/2019 – 84, ze dne 5. 11. 2020, č. j. 9 As 158/2019 – 82, a ze dne 9. 11. 2021,
č. j. 4 As 386/2018 - 105. Nejvyšší správní soud přitom neshledal důvod se od těchto dříve
přijatých závěrů odchýlit ani v nynější věci, proto z nich v dalším vychází.
[26] Z rozhodnutí správních orgánů je zřejmé, že stěžovateli nebyla uložena pokuta za to,
že umisťoval označený odpad na těleso skládky v její první fázi, ale za to, že nakládání s tímto
množstvím odpadu chybně vykázal v HPNO za rok 2013 pod kódem N1 (využití odpadů
s výjimkou využívání kalů podle vyhlášky č. 382/2001 Sb.). Významná část kasační argumentace
stěžovatele se tak míjí s rozhodovacími důvody správních orgánů, potažmo městského soudu.
Kasační argumentací, v níž stěžovatel zdůrazňuje přípustnost využívání odpadů v první fázi
provozu skládky, se tedy Nejvyšší správní soud pro její bezpředmětnost nebude zabývat.
Mezi účastníky řízení totiž není sporu o tom, že stěžovatel byl na základě schváleného
integrovaného povolení oprávněn používat pro výstavbu konstrukčních prvků skládky (jako jsou
obvodové hrázky a hlavní komunikace) odpady, jejichž kvalita je shodná s požadavky na kvalitu
technologického materiálu pro technické zabezpečení skládky s tím, že tyto odpady nejsou
součástí technického zabezpečení skládky. Sporné je to, jak měly být tyto odpady vykazovány
v ročním hlášení. Nejvyšší správní soud proto ani neshledal důvod k tomu, aby SDEU položil
navržené předběžné otázky. Tyto nejsou z hlediska předmětu sporu relevantní, resp. k otázkám
relevantním z hlediska předmětu sporu poskytuje stávající judikatura SDEU dostatečné odpovědi
(viz níže).
[27] Stěžovatel vystavěl svou argumentaci na názoru, že odpad používaný na tvorbu
konstrukčních prvků skládky je odpadem využívaným ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona
o odpadech, neboť nahrazuje jiné stavební materiály, jež by musely být zakoupeny (písek, štěrk
apod). Nemůže se tudíž jednat o odpad na skládce odstraňovaný. Městskému soudu v této
souvislosti vytýká nesprávnost dílčího závěru, podle nějž k využívání odpadů může docházet
pouze ve druhé fázi provozu skládky. Tuto fázi zákon o odpadech vymezuje jako: provozování
zařízení podle písmene i) [skládky - poznámka soudu] k případnému využívání odpadů při uzavírání
a rekultivaci skládky, zatímco v první fázi jejího provozu se podle uvedeného zákona jedná
o provozování zařízení podle písmene i) [skládky - poznámka soudu] k odstraňování odpadů jejich
ukládáním na nebo pod úrovní terénu.
[28] Stěžovateli je možné přisvědčit, že striktně vzato uvedené definice skutečně explicitně
nebrání tomu, aby k využívání odpadů docházelo i na skládce, která je provozována v první fázi.
Ostatně §4 odst. 1 písm. q) zákona upravuje využití odpadů jako jakoukoliv „činnost“, která není
vázána na typově určené zařízení. Proto nelze na základě výše citovaných definic
vyloučit, aby - při dodržení zákona a podmínek provozu stanovených v integrovaném
povolení - docházelo k využívání odpadů ve smyslu zákona i na skládce v kterékoli fázi jejího
provozu. Lze rovněž poukázat na to, že podle hierarchie způsobů nakládání s odpady stanovené
v §9a zákona o odpadech je preferováno využití odpadů před jejich odstraňováním.
[29] Pro posouzení věci samé je však nejprve nutné zodpovědět klíčovou otázku, zda použití
odpadu na tvorbu konstrukčních prvků skládky je „využíváním odpadů“ ve smyslu §4 odst. 1
písm. q) zákona o odpadech. Pokud by odpověď na tuto otázku byla záporná, nemělo by vůbec
smysl zabývat se rozborem, zda lze připustit takové „využití odpadů“ i na skládce, jejíž provoz
se nachází v první fázi.
[30] Správní orgány ani městský soud tuto otázku ve svých rozhodnutích neuchopily zcela
správně. Aniž by vyloučily, že se v případě budování konstrukčních prvků skládky z odpadů jedná
o jejich využívání, věc založily na názoru, že v první fázi provozu skládky nelze odpady využívat,
ale pouze odstraňovat ukládáním. Tento závěr však trpí vnitřním rozporem. Pokud totiž správní
orgány a městský soud připustily, že odpady jsou využívány k tvorbě konstrukčních prvků skládky
(integrované povolení stěžovatele k tomuto postupu ostatně výslovně opravňuje),
pak by se současně v logice jejich názoru jednalo v první fázi provozu skládky o postup rozporný
se zákonem. Jinak řečeno slovy, pokud lze v první fázi provozu skládky odpady pouze odstraňovat
ukládáním, nemůže na druhou stranu jejich používání na tvorbu konstrukčních prvků skládky
v této fázi jejího provozu představovat z hlediska zákona o odpadech jejich využívání. Rovněž
SDEU v bodě 41 rozsudku ze dne 28. 7. 2016, ve věci C-147/15, Citta Metropolitana di Bari, uvedl,
že každé zpracování odpadů musí být možné kvalifikovat jako „odstranění“ nebo „využití“
odpadů, stejná činnost nemůže být kvalifikována současně jako „odstranění“ a „využití“.
[31] Předně je proto nutné objasnit základní premisu spočívající v tom, zda použití odpadů
na tvorbu konstrukčních prvků skládky naplňuje definici využití odpadů dle §4 odst. 1 písm. q)
zákona o odpadech, jak tvrdí stěžovatel. Nejvyšší správní soud se tudíž zaměřil právě na tuto
otázku, tedy zda lze umístění odpadů na skládce takovým způsobem, že tyto jsou sice na skládce
uloženy, avšak současně slouží k jejímu technickému zajištění (resp. jako konstrukční prvky),
považovat za jejich „využití“ podle uvedeného ustanovení.
[32] Zákon o odpadech vymezuje využití odpadů v §4 odst. 1 písm. q) jako činnost, jejímž
výsledkem je, že odpad slouží užitečnému účelu tím, že nahradí materiály používané ke konkrétnímu účelu,
a to i v zařízení neurčeném k využití odpadů podle §14 odst. 2, nebo že je k tomuto konkrétnímu účelu upraven;
v příloze č. 3 k tomuto zákonu je uveden příkladný výčet způsobů využití odpadů. Příloha 3 uvádí následující
způsoby využívání odpadů:
R 1 Využití odpadu způsobem obdobným jako paliva nebo jiným způsobem k výrobě energie
R 2 Získání / regenerace rozpouštědel
R 3 Získání / regenerace organických látek, které se nepoužívají jako rozpouštědla (včetně kompostování
a dalších biologických procesů)
R 4 Recyklace / znovuzískání kovů a kovových sloučenin
R 5 Recyklace / znovuzískání ostatních anorganických materiálů
R 6 Regenerace kyselin nebo zásad
R 7 Obnova látek používaných ke snižování znečištění
R 8 Získání složek katalyzátorů
R 9 Rafinace použitých olejů nebo jiný způsob opětovného použití olejů
R 10 Aplikace do půdy, která je přínosem pro zemědělství nebo zlepšuje ekologii
R 11 Využití odpadů, které vznikly aplikací některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 10
R 12 Úprava odpadů k aplikaci některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 11
R 13 Skladování materiálů před aplikací některého z postupů uvedených pod označením R 1 až R 12
(s výjimkou dočasného skladování na místě vzniku před sběrem).
[33] Příloha č. 3 tak představuje demonstrativní výčet konkrétních případů, u nichž se jedná
o využití odpadů ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech [srov. definici obsaženou
v §4 odst. 1 písm. l) zákona před transpozicí požadavků směrnice Evropského parlamentu
a Rady (ES) č. 2008/98 ze dne 19. listopadu 2008 o odpadech a o zrušení některých směrnic, dále
též „směrnice o odpadech“), tzv. euronovelou zákona o odpadech provedenou zákonem
č. 154/2010 Sb., účinnou od 1. 7. 2010]. Povahou demonstrativního výčtu se zdejší soud zabýval
v rozsudku ze dne 30. 8. 2011, č. j. 2 Afs 12/2011 - 98, kde s odkazem na odbornou literaturu
konstatoval, že: „V teorii práva (viz např. Boguszak, J., Čapek, J., Gerloch, A.: Teorie práva. Praha:
Eurolex Bohemia, 2001, s. 80-81) je jako demonstrativní výčet označen takový, který bývá nejprve stanoven
relativně abstraktně a poté je pomocí názorných příkladů konkretizován. Výraz ’zejména’ sice značí neukončený
výčet, ale nikoliv neomezeně neukončený. Omezení tkví v tom, že další případy, které je možno do výčtu zahrnout,
se podobají těm, které jsou příkladmo vzpomenuty“ (důraz přidán). Citovaný závěr je nutné zohlednit
i v nyní posuzovaném případě. Pro to, aby se v konkrétním případě jednalo o využití odpadů
ve smyslu §4 odst. 1 písm. q) zákona o odpadech, tedy nestačí jen to, že daný odpad nahradil jiné
materiály, které by jinak k tomuto účelu byly použity. Je rovněž třeba, aby výsledek použití
daného odpadu typově odpovídal výsledkům zachyceným v uvedeném demonstrativním výčtu.
Ten totiž sice nezahrnuje všechny možnosti využití odpadů podle §4 odst. 1 písm. q) zákona
o odpadech, nicméně demonstrativnost jednotlivých způsobů využití jednoznačně určuje
charakter a účel jednotlivých činností, které bude možné za využití odpadů považovat. Při bližším
pohledu na charakter jednotlivých způsobů využití odpadů uvedených v citovaném výčtu je
přitom zřejmé, že využívání odpadů zahrnuje pouze takové činnosti, jejichž podstatou je
kvalitativní změna ve způsobu určení daného materiálu. Právě to je základní charakteristika,
která spojuje jednotlivé způsoby využití odpadu. Tento přestává být de facto odpadem [v případě
položky R 1 přestává zcela existovat, respektive jeho spalováním dochází ke změně na jiný druh
odpadu („popel“) přičemž dochází k výrobě energie] a jeho novým hlavním určením je sloužit
užitečnému účelu namísto jiného materiálu. Rovněž SDEU při výkladu pojmu „využití odpadu“
zdůrazňuje, že podstatná charakteristika využití odpadu spočívá v tom, že jeho hlavním cílem je,
že odpad může plnit užitečný účel tím, že nahrazuje použití jiných materiálů, které by pro tento
účel musely být použity, což umožňuje chránit přírodní zdroje (viz např. rozsudek
ze dne 27. 2. 2002, ve věci C-6/00, ASA, bod 69). Pokud je však úspora surovin pouze
druhotným účinkem činnosti, jejímž prvotním účelem je odstraňování odpadu, tato skutečnost
nemůže zpochybnit kvalifikaci této činnosti jako odstraňování odpadu (viz např. rozsudek ze dne
13. 2. 2003, ve věci C-458/00, Komise v. Lucembursko, bod 43). Zjednodušeně řečeno,
aby se v případě odpadů použitých na konstrukční prvky skládky jednalo o jeho využití, musel
by být tento odpad právě za tímto účelem na skládku umísťován.
[34] K takovému výsledku však v případě odpadu použitého pro tvorbu konstrukčních prvků
skládky nedochází. Přestože je tento odpad na skládce umístěn tak, aby bylo její těleso zajištěno
před narušením těsnosti, stability, konstrukce, či před nežádoucími deformacemi, stále zůstává
primárním cílem umístění tohoto odpadu na skládku jeho uložení, nikoliv využití. Daný odpad
by byl na skládku ukládán i tehdy, pokud by integrované povolení neumožňovalo stěžovateli jeho
použití na konstrukční prvky skládky. Jen proto, že tento materiál disponuje vhodnými
vlastnostmi pro zajištění požadavků vyplývajících z §3 odst. 5 vyhlášky č. 294/2005 Sb.,
o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu a změně
vyhlášky č. 383/2001 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, a získává tak při svém umístění
na skládku ještě dodatečnou roli, nezískává tím rovněž status využitého odpadu. Tato jeho
doplňková role totiž nepředstavuje žádný samostatný hlavní způsob určení, který by byl odlišný
od jeho odstranění uložením.
[35] K argumentaci stěžovatele prezentované v reakci na citovaný rozsudek
č. j. 7 As 54/2019 - 88, kde byly uvedené závěry poprvé přijaty, Nejvyšší správní soud dodává,
že kvalifikace použití odpadu pro tvorbu konstrukčních prvků jako využití odpadu ve smyslu
citovaného ustanovení je vyloučena vždy, a to z právních důvodů uvedených výše. Stěžovatelem
zmiňované skutkové důvody nemohou mít na posouzení této otázky vliv.
[36] Pro úplnost Nejvyšší správní soud doplňuje, že pro posouzení věci nemůže být rozhodné,
že Zpráva o plnění cílů Plánu odpadového hospodářství České republiky za období 2017 - 2018
vydaná teprve v roce 2019, jíž se stěžovatel dovolává, (chybně) převzala klasifikaci odpadu
použitého na konstrukční prvky skládky jako N1 a tuto v návaznosti na výsledky kontrol
stěžovatele nijak nerevidovala. Stejně tak je pro posouzení věci bez významu stěžovatelem
odkazované stanovisko náměstkyně. Ani to nemůže shora uvedené závěry zvrátit.
[37] Přestože Nejvyšší správní soud zčásti zdůvodnění správních orgánů a městského soudu
korigoval, jejich závěr, že odpady použité na tvorbu konstrukčních prvků skládky měly být
v ročním hlášení označeny kódem D1, shledal souladným se zákonem. Daná kasační námitka je
tudíž nedůvodná.
[38] Námitka stěžovatele, směřující proti závěru městského soudu v bodu 37 odůvodnění
rozsudku, že za provozovnu Benátky nad Jizerou mělo být podáno jediné úplné hlášení
o produkci a nakládání s odpady, nebyla nikterak podložena bližší argumentací, přičemž
stěžovatel toliko obecně odkazoval na §22 odst. 3 vyhlášky č. 383/2001 Sb. K tomu zdejší soud
konstatuje, že citované ustanovení jednoznačně stanoví, že se ohlášení vztahuje na každou
samostatnou provozovnu či zařízení, činnost prováděná v rámci jednoho povoleného zařízení
pak z podstaty věci nemůže být samostatnou činností. Zmiňuje-li pak dané ustanovení,
že se provádí rovněž ohlášení za činnost, platí takové pravidlo pouze v případě, že nejde
o činnost povinné osoby prováděnou ve schváleném zařízení. Tuto situaci pak výslovně předvídá
§22 odst. 3 věta druhá vyhlášky č. 383/2001 Sb., jelikož zákonná povinnost hlásit údaje
o produkci a nakládání s odpady, obsažená primárně v §39 odst. 2 zákona o odpadech, zjevně
není podmíněna existencí provozovny povinného subjektu. Cílem pravidla o jednotném ohlášení
údajů za samostatné zařízení je pak snaha souhrnně postihnout veškeré nakládání s odpady
v dané provozovně, a tím optimalizovat podmínky nejen pro analytickou činnost veřejné správy,
tak i pro případnou kontrolu provozovatelů ze strany veřejné správy. Bylo by naopak nelogické,
aby zákon připouštěl či dokonce ukládal, aby provozovatelé zařízení separátně hlásili jednotlivé
dílčí činnosti. Jde-li o zařízení stěžovatele Benátky nad Jizerou, ČIŽP na str. 9 a 10 svého
rozhodnutí jasně uvedla, že v rozhodnou dobu podle tehdy platného integrovaného povolení šlo
navenek o jedno zařízení určené k nakládání s odpady, v rámci něhož byly pouze interně
rozlišovány některé jeho součásti.
[39] Stěžovatel rovněž namítl, že v jeho případě nebyla naplněna materiální stránka deliktu.
Zdejší soud nezpochybňuje tvrzení stěžovatele, že tento při tvorbě konstrukčních prvků skládek
postupoval v souladu s integrovaným povolením a provozním řádem dané skládky. Je však třeba
uvést, že tato rozhodnutí stanovila pouze závazné podmínky k provozu skládky Čáslav a skládky
Benátky nad Jizerou, určila tedy, jaké materiály je možné na ně umísťovat a jak je možné s těmito
nakládat. Použil-li Krajský úřad Středočeského kraje v integrovaných povoleních v souvislosti
s určením materiálu, z nějž je možné budovat technické zabezpečení skládky či její konstrukční
prvky slovo „využívat“, nelze z toho dovozovat, že by tímto závazně určoval, že se takto
ukládaný odpad z hlediska zákona považuje za využívání odpadu ve smyslu §4 odst. 1 písm. q),
nikoliv za jeho odstraňování ukládáním ve smyslu §4 odst. 1 písm. u), a už vůbec z toho nelze
dovozovat, jak má být vykazován v ročním hlášení. K těmto dalším zákonným povinnostem
souvisejícím s provozem daného zařízení (skládky), jako jsou povinnosti v oblasti výkaznictví,
se integrovaná povolení nijak nevyjadřovala, ani je jakkoliv nemodifikovala. Stěžovatel
integrovanému povolení přikládá zjevně širší význam, než toto povolení ve skutečnosti má.
To však nemůže založit jeho dobrou víru ve vztahu k deliktnímu jednání, jež je mu
přezkoumávaným rozhodnutím kladeno za vinu. Správním orgánům lze přisvědčit v tom,
že k naplnění skutkové podstaty deliktu ohrožujícího životní prostředí dojde vždy, když nejsou
ze strany subjektu nakládajícího s odpady dodržovány předpisy týkající se hospodaření s odpady,
neboť tím je vyvoláno nebezpečí vzniku poruchy. Lze předpokládat, že zákonodárce se rozhodl
sankcionovat pouze taková porušení právních předpisů, která sama o sobě představují určitou
nebezpečnost a hypotetickou možnost ohrožení životního prostředí.
[40] Správní delikt, spočívající v nesprávném či nepravdivém hlášení, je pojmově deliktem
administrativní povahy, přičemž správní orgány obou stupňů pregnantně osvětlily (viz především
str. 19 odůvodnění rozhodnutí ČIŽP), že ohrožení životního prostředí potažmo společenská
nebezpečnost uvedeného jednání spočívá v ohrožení řádného fungování a administrativního
pořádku evidence a hlášení nakládání s odpady, která je pro představu o toku odpadů
a pro celkové odpadové hospodářství a jeho koncepční fungování zásadní, tím spíše
pak za situace, kdy je stěžovatel významným subjektem v oblasti nakládání s odpady. Značně
společensky nebezpečným jevem je pak i systematické a účelové evidování odpadů jako
„využívání“ na konstrukční prvky namísto ukládání, jehož důsledkem je značná úspora finančních
prostředků resp. získání konkurenční výhody (levnější skládkování) oproti konkurenci, deformace
trhu v daném odvětví, neplnění regulační funkce poplatku a v konečném důsledku krácení
odvodů prostředků do Státního fondu životního prostředí České republiky a do rozpočtů obcí,
které jsou účelově vázány na využití v ochraně životního prostředí. Uvedené skutečnosti jsou
zásadní negativní jevy, které ohrožují životní prostředí na úseku odpadového hospodářství, což
bylo jednoznačně deklarováno v rozhodnutí správních orgánů. Rovněž městský soud
při posouzení naplnění materiální stránky deliktu (závažnosti ohrožení životního prostředí)
správně poukázal na to, že nesprávné údaje v ročním hlášení zkreslují celý systém nakládání
s odpady v České republice, což znamená porušení zájmů na ochraně životního prostředí i na co
nejefektivnějším nakládání s odpady. Dalším důsledkem předmětného pochybení stěžovatele
může být také nevybírání poplatků za uložený odpad, které mají kompenzovat škodu na životním
prostředí způsobenou povolenou činností a ekologickou újmu. Jeho posouzení není co vytknout.
[41] Pokud jde o námitky ohledně nepřiměřenosti výše uložené pokuty, je nutno v prvé řadě
uvést, že ukládání pokut za správní delikty (přestupky) se děje ve sféře volného správního uvážení
(diskrečního práva správního orgánu), tedy zákonem dovolené volnosti správního orgánu
rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon
dovoluje (viz např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 3. 2015,
č. j. 9 As 100/2014 - 27). Podrobit volné správní uvážení soudnímu přezkoumání lze podle §78
odst. 1 s. ř. s. jen potud, překročil-li správní orgán zákonem stanovené meze tohoto uvážení
nebo správní orgán volné uvážení zneužil. Soud tedy posuzuje, zda rozhodnutí správních orgánů
nevybočila z mezí stanovených zákonem.
[42] Podle §67 odst. 2 zákona o odpadech při stanovení výše pokuty se přihlíží zejména k závažnosti
ohrožení životního prostředí, popřípadě k míře jeho poškození.
[43] Správní orgány řádně odůvodnily, v čem spatřují závažnost ohrožení životního prostředí
v případě protiprávního jednání stěžovatele. ČIŽP tak podrobně učinila na stranách 18 až 20
svého rozhodnutí, což následně aproboval žalovaný svým rozhodnutím. Zdejší soud ve shodě
s městským soudem konstatuje, že ČIŽP uvedla, že důležitost průběžné evidence a ročního
hlášení o odpadech spatřuje v tom, že tyto doklady slouží k hodnocení vývoje produkce
a nakládání s odpady v České republice, proto je potřebné, aby roční hlášení o odpadech bylo
zpracováváno pravdivě se všemi údaji na základě pravdivě vedené průběžné evidence. Údaje
o vzniku odpadů a dalším nakládání s odpady, včetně jejich využití nebo odstranění jsou
důležitým ukazatelem, který se odráží do systému nakládání s odpady nejen v České republice,
ale i v Evropské unii. ČIŽP na straně 19 svého rozhodnutí dále uvedla: „V případě HPNO
za provozovnu Čáslav se jednalo o významné zkreslení údajů, neboť navenek byly odpady (vykázané pod kódem
N1) v tomto zařízení využity, což je v rozporu s účelem zařízení skládky, tj. trvalým odstraňováním odpadů
v první fázi provozu skládky. Ke stejně významné chybě došlo i u skládky Benátky, tam však byly nepravdivě
ohlášené údaje obsaženy ve dvou hlášeních. Velmi podstatnou chybou, která způsobila neúplnost HPNO
za zařízení skládky S-NO v Benátkách, bylo samostatné ohlášení nakládání s odpady v rámci sektoru S-OO3
a nakládání s odpady použitými k výstavbě konstrukčních prvků skládky. V tomto případě tak došlo k velmi
významnému zkreslení údajů, neboť HPNO za zařízení skládka Benátky obsahovalo jen část údajů týkající
se odpadů uložených do tělesa skládky. Navenek tak bylo (dle HPNO) do skládky v Benátkách uloženo
podstatně méně odpadů než ve skutečnosti. Takovým způsobem ohlášené nakládání s odpady za provoz dvou
zařízení/skládek se tak stalo netransparentním, což je v rozporu s účelem vedení evidence odpadů a způsoby jejich
ohlašování a požadavky zákona o odpadech.“ Dále ČIŽP uvedla, že jako přitěžující okolnosti
zohlednila to, že se v případě obou skládek jednalo o poměrně dlouhodobé protiprávní jednání
(minimálně po dobu jednoho roku) týkající se dvou významných zařízení určených k nakládání
s odpady (skládek nebezpečných odpadů). Závažnost ohrožení životního prostředí ČIŽP
posoudila jako vysokou, neboť vědomé vykazování kódu způsobu nakládání N1 bylo zjištěno
u velkého množství odpadů jak kategorie ostatní, tak i nebezpečné (celkem za obě skládky to
činilo cca 195 tis. tun odpadů). Přestože na chybné použití kódu způsobu nakládání N1 byl
stěžovatel upozorněn ČIŽP již v dílčím protokolu dne 12. 11. 2013 i v odůvodnění rozhodnutí
Krajského úřadu Středočeského kraje o 12. změně integrovaného povolení, nápravu nezjednal
a k 15. 2. 2014 chybně ohlásil HPNO za rok 2013 za obě skládky. S ohledem na tyto skutečnosti
stanovila ČIŽP pokutu na horní hranici zákonné sazby obsažené v §66 odst. 2 písm. a) zákona
o odpadech. K tomu Nejvyšší správní soud dodává, že pokuta v nižší výši by zjevně
neodpovídala zásadě individuální prevence ani principu, že protiprávní jednání se nesmí (ať již
přímo, či v daném případě nepřímo) ekonomicky vyplácet. Zmínka o dlouhodobém a vědomém
postupu stěžovatele byla rovněž namístě, jelikož dané protiprávní jednání nevykazovalo znaky
nahodilého či ojedinělého pochybení, ale jde o dlouhodobý systémový problém v postupu
stěžovatele v řadě jeho provozoven, i v projednávaném případě byl stěžovatel postižen za tuto
praktiku ve vztahu hned ke dvěma zařízením, a to v Benátkách nad Jizerou a v Čáslavi, problém
se však týká i dalších zařízení stěžovatele, jak lze dovodit z řady dalších přestupkových řízení
za principiálně totožné protiprávní jednání (viz např. věci vedené u zdejšího soudu
pod sp. zn. 7 As 54/2019, 9 As 158/2019, 10 As 164/2019, či 4 As 386/2018). Nejvyšší správní
soud proto dospěl ke shodnému závěru jako městský soud, že postup správních orgánů nevybočil
z mezí a hledisek stanovených zákonem.
[44] S poukazem na shora uvedené důvody Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako
nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[45] Soud rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti podle §60 odst. 1 věty první
s. ř. s. za použití §120 s. ř. s. Stěžovatel nebyl v řízení o kasační stížnosti úspěšný, proto nemá
právo na náhradu nákladů řízení. Žalovanému, jemuž by jinak právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti příslušelo, soud náhradu nákladů řízení nepřiznal, protože mu v řízení
o kasační stížnosti nevznikly žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j s o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. června 2022
Mgr. David Hipšr
předseda senátu