ECLI:CZ:NSS:2022:8.AS.258.2021:72
sp. zn. 8 As 258/2021 - 72
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Milana Podhrázkého a soudců
Petra Mikeše a Jitky Zavřelové v právní věci žalobce: Spolek na ochranu životního prostředí,
se sídlem Franzova 437/9, Brno, zastoupený Mgr. Luďkem Šikolou, advokátem se sídlem
Mezibranská 579/7, Praha 1, proti žalovanému: Úřad městské části Brno-Maloměřice
a Obřany, se sídlem Selská 32/66, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Teplárny
Brno, a.s., se sídlem Okružní 828/25, Brno, zastoupená Mgr. Kateřinou Mikulajovou,
advokátkou se sídlem Jakubská 121/1, Brno, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 4. 2021,
čj. McBMOb/02416/21, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně
ze dne 7. 7. 2021, čj. 30 A 77/2021 - 152,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 7. 7. 2021, čj. 30 A 77/2021 - 152, se r uší a věc
se v rac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalovaný vydal na žádost osoby zúčastněné na řízení v záhlaví uvedené rozhodnutí, jímž
povolil stavbu s názvem „Výstavba kotle na štěpku – změna dokončené stavby stávajícího
tepelného zdroje soustavy zásobování tepelnou energií města Brna“.
[2] Zrušení tohoto rozhodnutí žalovaného se žalobce domáhal žalobou, kterou Krajský soud
v Brně v záhlaví uvedeným usnesením odmítl jako nepřípustnou. Poukázal na to, že se již zabýval
žalobou žalobce směřující proti prvostupňovému územnímu rozhodnutí ve věci výše uvedené
stavby. Danou žalobu odmítl usnesením ze dne 27. 5. 2021, čj. 30 A 52/2021-139. Stejně jako
v uvedeném usnesení nyní dospěl k závěru, že žalobce před podáním žaloby nevyčerpal řádné
opravné prostředky (odvolání). K tomuto závěru dospěl s ohledem na tvrzení žalobce, který
namítal, že stavba měla podléhat posouzení vlivu na životní prostředí podle zákona
č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí (dále jen „zákon o posuzování vlivů“),
nicméně toto posouzení nebylo provedeno. Z toho žalobce dovozoval, že měl být účastníkem
navazujícího stavebního řízení jakožto dotčená veřejnost podle §3 písm. i) bod 2 zákona
o posuzování vlivů. Jestliže žalobce tvrdí, že byl nezákonně opomenutým účastníkem, měl
k dispozici opravný prostředek v podobě odvolání. Na takové situace pamatuje §9c odst. 4
zákona o posuzování vlivů. Nad rámec uvedených závěrů krajský soud poukázal na znění
čl. 9 odst. 2 Aarhuské úmluvy. Protože žalobce před podáním žaloby nevyčerpal řádný opravný
prostředek, resp. nevyčkal na výsledek odvolacího řízení, krajský soud žalobu odmítl.
II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení
[3] Proti tomuto usnesení žalobce (dále „stěžovatel“) brojí kasační stížností. V ní zpochybnil
správnost závěru o nepřípustnosti žaloby z důvodu nevyčerpání řádného opravného prostředku.
Stěžovatel žalobu podal záměrně z procesní opatrnosti souběžně s odvoláním, které podal jako
tzv. neúčastník řízení dotčený na svém právu na příznivé životní prostředí. Tuto procesní pozici
krajský soud nevypořádal a zkratkovitě žalobu odmítl. S ohledem na procesní situaci a vyjádření
dotčených správních orgánů není dosud zřejmé, zda měl stěžovatel v rámci stavebního řízení
postavení účastníka řízení či nikoli, a zda se jeho odvoláním budou správní orgány zabývat.
Odvolací správní orgán (Magistrát města Brna) doposud o podaném odvolání nerozhodl
a stěžovateli nepotvrdil, zda přes podané odvolání považuje stavební povolení za pravomocné.
Krajský soud stejně jako stěžovatel vyšel z toho, že stavební řízení bylo navazujícím řízením
a potvrdil tak porušení zákona o posuzování vlivů ze strany žalovaného. Krajský soud proto měl
rozhodnutí žalovaného zrušit. Odkázání stěžovatele na odvolací řízení je neefektivní, protože
správní orgány se odvoláním řádně nezabývají a odmítají mu přiznat zákonné účinky. V doplnění
kasační stížnosti stěžovatel dodal, že usnesení sp. zn. 30 A 52/2021, z nějž krajský soud
v napadeném usnesení vyšel, Nejvyšší správní soud zrušil rozsudkem ze dne 27. 8. 2021,
čj. 8 As 198/2021-118. Na toto zrušené usnesení krajský soud takřka zcela odkázal i v nyní
napadeném usnesení.
[4] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhl její zamítnutí. Uvedl, že žalobou
napadeným rozhodnutím povolil stavbu týkající se změny technologie bez vlivu na umístění
stavby. Podanou žalobu považuje za nepřípustnou pro nevyčerpání řádných opravných
prostředků. Argumentace ohledně údajné faktické nemožnosti podat odvolání je lichá a nezakládá
se na skutečném stavu věci. Stěžovatel měl možnost podat odvolání ve lhůtě jednoho roku
od právní moci žalobou napadeného rozhodnutí podle §84 odst. 1 správního řádu. Poukázal
na závěry, které krajský soud zaujal už ve výše uvedeném usnesení sp. zn. 30 A 52/2021 ve věci
stěžovatelovy žaloby proti územnímu rozhodnutí. K otázce subsidiarity soudního přezkumu
odkázal na rozsudky NSS ze dne 12. 5. 2005, čj. 2 Afs 98/2004 - 65, a ze dne 18. 4. 2017,
čj. 6 Afs 270/2015-48. Stěžovatel o probíhajícím správním řízení věděl prokazatelně již nejméně
od 19. 6. 2019, kdy byla problematika související s danou stavbou projednávána zastupitelstvem
městské části Brno-Maloměřice a Obřany, jehož členem je také předseda výboru stěžovatele
Ing. V. P. Na základě toho má žalovaný za to, že stěžovatel nebyl aktivně procesně legitimován
k podání žaloby. Stěžovatel neprokázal existenci přímého zkrácení na svých právech v důsledku
žalobou napadeného rozhodnutí. Vzhledem k tomu, že stavba nepodléhá procesu posuzování
vlivů na životní prostředí, nelze prokázat ani jiný zásah do právní sféry stěžovatele. Stejně
tak i hlukové a rozptylové studie jsou v rámci platných norem. K záměru vydal Krajský úřad
Jihomoravského kraje, odbor životního prostředí, sdělení podle §6 odst. 3 zákona o posuzování
vlivů, podle kterého nepodléhá zjišťovacímu řízení, a vyjádření podle §23 odst. 4 téhož zákona,
podle kterého se nejedná o významnou změnu záměru, která by podléhala zjišťovacímu řízení.
Stavba nepodléhala posouzení podle zákona o posuzování vlivů, a proto na věc není
aplikovatelný ani §9c odst. 4 daného zákona. Stavební povolení je pravomocné od 11. 5. 2021.
[5] Osoba zúčastěná na řízení ve vyjádření ke kasační stížnosti navrhla, aby ji Nejvyšší
správní soud zamítl. Uvedla, že nedošlo k porušení zákona o posuzování vlivů ani jiných
právních předpisů. Výkon stavbou plánovaného spalovacího kotle nedosahuje limitní hodnoty
stanovené v příloze k zákonu o posuzování vlivů, a proto stavba nepodléhá posuzování
podle daného zákona. Stěžovatel neuvedl žádné konkrétní argumenty, na základě kterých by bylo
možné dovodit opak. Ač stěžovatel rozsáhle rozebírá, jakým způsobem žalovaný postupoval, nic
to nemění na skutečnosti, že stěžovatelem podaná žaloba nebyla přípustná. K tomu odkázala
na rozsudek NSS ze dne 30. 4. 2004, čj. 3 As 58/2003-51. Stejně jako žalovaný poukázala
na dlouhodobější povědomost předsedy výboru stěžovatele o stavbě, které vyplývá z jeho členství
v zastupitelstvu městské části.
[6] Na vyjádření žalovaného a osoby zúčastněné na řízení reagoval stěžovatel replikou.
Zpochybňuje tvrzení žalovaného o pravomocnosti žalobou napadeného rozhodnutí s poukazem
na podané odvolání, o kterém žalovaný nerozhodl. Nesouhlasí ani s tvrzeními o povědomosti
předsedy výboru o realizované stavbě. Ten na jednání zastupitelstva jen zjišťoval, proč stavba
nebyla posuzována podle zákona o posuzování vlivů. Zápis o jednání ale nedokládá, že by byl
informován o vedení řízení či vydání rozhodnutí o umístění či realizaci stavby. Co se týče otázky,
zda stavba podléhá posuzování vlivů, sdělení vydané Krajským úřadem Jihomoravského kraje
považuje za nezákonné. Krajský úřad k jeho vydání nebyl vůbec příslušný a povinnosti týkající
se posuzování vlivů z daného sdělení nelze odvozovat.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[7] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v mezích rozsahu kasační stížnosti
a v ní uplatněných důvodů., přičemž se zabýval také tím, zda netrpí vadami, k nimž
by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[8] Kasační stížnost je důvodná.
[9] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval přezkoumatelností napadeného usnesení.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou rozhodnutí, ke které je kasační soud povinen přihlížet
i bez námitky, tedy z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Vlastní přezkum rozhodnutí soudu
je možný pouze za předpokladu, že napadené rozhodnutí splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč krajský soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí. Rozsudek
krajského soudu je mimo jiné nepřezkoumatelný tehdy, pokud je vnitřně rozporné jeho
odůvodnění a pokud z něho jednoznačně nevyplývá, podle kterých ustanovení právních předpisů
postupoval (viz rozsudek NSS ze dne 21. 8. 2008, čj. 7 As 28/2008 - 76).
[10] Krajský soud v nyní napadeném usnesení vyšel ze svého předchozího odmítavého
usnesení sp. zn. 30 A 52/2021 vydaného ve věci umístění sporné stavby. V nyní posuzované věci
v odůvodnění napadeného usnesení toliko konstatoval, že jeho závěry jsou aplikovatelné i nyní
v kontextu stavebního povolení a shrnul podstatné závěry předchozího usnesení. Jak ale již
stěžovatel upozornil v doplnění kasační stížnosti, Nejvyšší správní soud rozsudkem
sp. zn. 8 As 198/2021 uvedené usnesení krajského soudu zrušil pro nepřezkoumatelnost.
Vzhledem k výše uvedené shodě krajským soudem učiněných závěrů, dospěl Nejvyšší správní
soud i v nyní posuzované věci k závěru o nepřezkoumatelnosti napadeného usnesení.
[11] Nejvyšší správní soud v uvedeném rozsudku dospěl k závěru o nepřezkoumatelnosti
usnesení krajského soudu na základě dvou samostatných důvodů. Prvním je nepřezkoumatelnost
spočívající ve vnitřní rozpornosti odůvodnění, ze kterého nebylo jasné, zda krajský soud dospěl
k závěru, že stěžovatel mohl podat přípustné odvolání, nebo zda vyšel jen z tvrzení stěžovatele,
přičemž podmínkou přípustnosti žaloby je v takovém případě i to, aby žalobce podal odvolání
nejen tehdy, kdy je přípustné, ale i tehdy, kdy jeho přípustnost není předem vyloučena. Druhý
důvod nepřezkoumatelnosti shledal Nejvyšší správní soud v nedostatečném odůvodnění
uvedených závěrů. Pokud by chtěl krajský soud učinit závěr o přípustnosti odvolání,
pak by musel vysvětlit, proč záměr podléhal posouzení vlivů na životní prostředí. Právě tato
otázka je ale mezi účastníky předmětem sporu. Pokud jde o druhý možný závěr, tedy že postačuje
tvrzení žalobce o přípustnosti opravného prostředku nebo je třeba se pokusit vyčerpat odvolání
i tehdy, pokud je sporné, zda je přípustné, krajský soud nezdůvodnil, na základě jakého
zákonného ustanovení k tomuto závěru dospěl. Zejména blíže nevysvětlil, proč má případně
stěžovatel vyčerpat opravný prostředek, o kterém se později může ukázat, že byl nepřípustný.
Podle §68 písm. a) s. ř. s. (o nějž je opřeno odmítnutí žaloby) je žaloba nepřípustná tehdy, pokud
žalobce nevyčerpal řádný opravný prostředek, připouští-li jej zvláštní zákon. Alespoň podle textu
daného ustanovení tak jde o přípustný opravný prostředek, nikoliv tedy o prostředek, u kterého
je možné, že jej má žalobce k dispozici, ale není to jisté.
[12] Jak Nejvyšší správní soud již výše uvedl, tyto závěry je nutno vztáhnout i na nyní
posuzovanou věc. Přestože podoba nyní napadeného usnesení krajského soudu je odlišná
(stručnější), než v případě usnesení, jímž se Nejvyšší správní soud zabýval ve výše uvedené věci
sp. zn. 8 As 198/2021, rozhodující je, že v podrobnostech odkazuje na později Nejvyšším
správním soudem zrušené usnesení sp. zn. 30 A 52/2021. Krajský soud se tak fakticky dopustil
totožných vad ústících v nepřezkoumatelnost usnesení. Ani v nyní posuzované věci
tedy především není zřejmé, zda krajský soud sám učinil závěr, že stěžovatel mohl podat
přípustné odvolání a jestliže před podáním žaloby nevyčkal na to, jak o něm odvolací správní
orgán rozhodne, je podaná žaloba nepřípustná. Nebo zda učinil závěr, že je podstatné samotné
tvrzení stěžovatele, který je přesvědčený o tom, že odvolání mohl přípustně podat, aniž
by správnost této argumentace sám krajský soud posuzoval. Ať už ale chtěl napadené usnesení
založit na kterémkoliv z těchto dvou vzájemně neslučitelných závěrů, ani jeden z nich řádně
neodůvodnil. Neuvedl žádné důvody, na základě kterých dospěl k závěru, že záměr měl podléhat
posouzení vlivů na životní prostředí a tím pádem, že stěžovatel mohl podat přípustné odvolání.
Současně ale neuvedl ani žádné bližší důvody, na základě kterých dospěl k závěru, že by mělo být
pro posouzení přípustnosti žaloby relevantní tvrzení žalobce o přípustnosti řádného opravného
prostředku ve správním řízení. V tomto směru lze i na nyní posuzovanou věc plně vztáhnout
závěry výše uvedeného rozsudku sp. zn. 8 As 198/2021 a Nejvyšší správní soud na ně
v podrobnostech odkazuje. Usnesení krajského soudu tak je nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost i pro nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. Na těchto závěrech
nemohl nic změnit ani (toliko obecný) poukaz krajského soudu na znění čl. 9 odst. 2 Aarhuské
úmluvy.
IV. Závěr a náklady řízení
[13] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná. Napadené
usnesení krajského soudu proto dle §110 odst. 1 věty první s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu
řízení, v němž je v souladu s ustanovením §110 odst. 4 s. ř. s. právními závěry uvedenými
v tomto rozsudku vázán. Pokud setrvá na názoru, že žaloba je nepřípustná, bude muset odstranit
shora popsanou rozpornost odůvodnění a své závěry řádně odůvodnit.
[14] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne v souladu s §110 odst. 3 větou
první s. ř. s. krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku ne j so u opravné prostředky přípustné.
V Brně 7. ledna 2022
Milan Podhrázký
předseda senátu