ECLI:CZ:NSS:2022:9.ADS.97.2021:39
sp. zn. 9 Ads 97/2021 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Barbary Pořízkové
a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Pavla Molka v právní žalobkyně: Alca Plast, s.r.o.,
se sídlem Biskupský dvůr 2095/8, Praha 1, zast. Mgr. Milanem Polákem, advokátem se sídlem
Na Florenci 2116/15, Praha 1, proti žalovanému: Státní úřad inspekce práce, se sídlem
Kotlářská 451/13, Opava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 7. 2019, č. j. 3660/1.30/19-5,
v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne
20. 4. 2021, č. j. 3 Ad 20/2019 – 48,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á .
II. Žádný z účastníků n emá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Podanou kasační stížností se žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) domáhá zrušení v záhlaví
uvedeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla podle §78
odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „s. ř. s.“), zamítnuta její žaloba proti v záhlaví uvedenému rozhodnutí žalovaného.
[2] Rozhodnutím žalovaného bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky a potvrzeno rozhodnutí
Oblastního inspektorátu pro Jihomoravský kraj a Zlínský kraj (dále též „správní orgán prvního
stupně“), kterým byla stěžovatelka uznána vinnou ze spáchání přestupku podle §140 odst. 1
písm. c) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Toho se měla dopustit tím, že u 8 osob
umožnila výkon nelegální práce ve smyslu §5 písm. e) bodu 1. zákona o zaměstnanosti
a u 10 osob výkon nelegální práce ve smyslu §5 písm. e) bodu 2. téhož předpisu. Za to jí byla
podle §140 odst. 4 písm. f) zákona o zaměstnanosti uložena pokuta ve výši 1 100 000 Kč
a povinnost nahradit náklady správního řízení ve výši 1 000 Kč.
[3] Podstatou nyní souzené věci je otázka, zda stěžovatelka naplnila znaky skutkové podstaty
přestupku podle §140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti, tj. zda umožnila výkon nelegální
práce. Konkrétně stěžovatelka napadá závěry správních orgánů a městského soudu týkající
se umožnění výkonu nelegální práce ve smyslu §5 písm. e) bodu 1. zákona o zaměstnanosti.
[4] Městský soud se v návaznosti na žalobní námitky týkající se nesprávně zjištěného
skutkového stavu nejprve zabýval tím zda činnost, kterou osoby zjištěné na pracovištích
stěžovatelky (dále též „pracovnice“ nebo „cizinky“) vykonávaly, byla závislou prací ve smyslu
§2 odst. 1 zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce. Na základě zjištěných skutkových okolností
lze dle městského soudu bezpečně dojít k závěru, že činnost pracovnic vykazovala všechny znaky
závislé práce tak, jak je vymezuje právní úprava i judikatura NSS – práci vykonávaly osobně,
soustavně, jménem stěžovatelky a dle jejích pokynů a vůči stěžovatelce se nacházely
v podřízeném postavení. Jejich postavení se nelišilo od postavení ostatních zaměstnanců.
[5] Námitku, že pracovnice vykonávaly práci pro společnosti HOVERLA M. I. F.
Invest s. r. o. (nyní „HOVERLA M. I. F. Invest v likvidaci; dále jen „HOVERLA“) a KRISTAL
KRET, s. r. o. (nyní již neexistující společnost; dále jen „KRISTAL KRET“), jež měly
se stěžovatelkou uzavřené smlouvy o dílo, shledal městský soud nedůvodnou. Činnosti
vykonávané zjištěnými pracovnicemi naplňovaly znaky závislé práce, cizinky pracovaly
na společném pracovišti se zaměstnanci stěžovatelky, vykonávaly práci stejného charakteru
a byly úkolovány i odměňovány zaměstnanci stěžovatelky. V řízení nebylo zjištěno,
že by se na pracovišti vyskytovali zaměstnanci shora uvedených společností, kteří by cizinky
úkolovali. S pracovnicemi, s výjimkou L. K. a Y. F., nebyly uzavřeny žádné smlouvy, a všechny
cizinky považovaly za svého zaměstnavatele právě stěžovatelku. O výše uvedených společnostech
se nezmiňovaly.
[6] Smlouvy o dílo tak dle městského soudu měly pouze zastírat faktický stav, tedy to,
že cizinky vykonávají pro stěžovatelku závislou práci. Charakter vykonávané práce rovněž
neodpovídal práci vykonávané na základě smlouvy o dílo. Z výpovědí svědkyně M. i cizinek navíc
vyplynulo, že se pracovnice při výkonu jednotlivých činností střídaly a i kdyby se jednalo o
ucelenou činnost, stále by naplňovala všechny znaky závislé práce.
[7] Ke stejným závěrům dospěl městský soud i u cizinek L. K., Y. F. a T. K., které měly být
podle tvrzení stěžovatelky na pracovišti za účelem stáže podle §98a zákona o zaměstnanosti na
základě Dohody o zvýšení dovednosti a kvalifikace pracovníků, uzavřené stěžovatelkou se
společností Ukrstroygrup a měly se zaučovat pro práci na budoucí pobočce na Ukrajině. I
v těchto případech stěžovatelka vystupovala jako zaměstnavatel, neboť to měla být právě její
pobočka, pro kterou měly cizinky výhledově pracovat. Navíc stěžovatelka není zahraničním
subjektem ve smyslu §98a zákona o zaměstnanosti.
[8] Další důkazy navržené stěžovatelkou v žalobě městský soud pro nadbytečnost neprovedl.
Dospěl k závěru, že předložený spisový materiál obsahuje dostatek podkladů, na základě kterých
bylo bezpečně prokázáno, že cizinky vykonávaly závislou práci právě pro stěžovatelku.
[9] K návrhu stěžovatelky, aby soud uvážil, zda se v souzené věci nejednalo o dohodu
o dočasném přidělení zaměstnanců podle §307a zákoníku práce, městský soud zopakoval,
že v řízení bylo prokázáno, že cizinky vykonávají závislou práci. Nadto v řízení nebyly předloženy
ani povolení podle zvláštního právního předpisu k dočasnému přidělení zaměstnance,
tato možnost proto nepřichází v úvahu.
[10] K druhému okruhu námitek, týkajícímu se výše uložené pokuty, městský soud uvedl,
že správní orgány se touto otázkou podrobně zabývaly, posoudily polehčující i přitěžující
okolnosti a majetkovou situaci stěžovatelky. Výše uložené pokuty je přiměřená, odpovídá
zjištěným okolnostem, majetkový poměrům stěžovatelky a plní preventivní, výchovnou
i represivní funkci. Správní orgány nevybočily při ukládání pokuty z mezí správního uvážení, její
výši podrobně zdůvodnily a nejedná se tak o nezákonný postup. Moderaci výše pokuty podle §65
odst. 3 s. ř. s. stěžovatelka nenavrhla, soud by proto ani nemohl k případnému snížení pokuty
přistoupit.
II. Obsah kasační stížnosti
[11] Stěžovatelka napadla rozsudek městského soudu kasační stížností, jejíž důvody podřazuje
pod §103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s. Z obsahu kasační stížnosti je dále patrné, že rozsudek
napadá i z důvodu podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
[12] Namítá, že soud neprovedl navržené důkazy a se stěžejní žalobní námitkou se vypořádal
pouze převzetím odůvodnění žalovaného. Je přesvědčena, že znaky nelegální práce nebyly
v souzené věci prokázány a žalovaný měl úplně a správně zjistit skutkový stav.
[13] Postup žalovaného, který se nezabýval obsahem obchodněprávního závazku a naplněním
podmínek smlouvy o dílo byl v rozporu s judikaturou NSS. Obecně platí, že většina skutečností,
které žalovaný i městský soud považují za podklad pro závěry o výkonu nelegální práce,
se mohou vyskytovat jak v pracovním poměru, tak při výkonu práce na základě smlouvy o dílo.
V souzené věci neměla stěžovatelka s cizinkami žádný smluvní či právní vztah, proto ani nemohl
být založen vztah podřízenosti a nadřízenosti a splněna podmínka závislé práce spočívající
ve výkonu práce jménem zaměstnavatele. To vše nasvědčuje závěru, že stěžovatelka výkon
nelegální práce neumožňovala. Smluvní vztah existoval pouze mezi stěžovatelkou a společnostmi
HOVERLA A KRISTAL KRET a právě jeho naplněním se soud měl zabývat a případně
zhodnotit, zda cizinky nevykonávaly závislou práci právě pro uvedené společnosti.
[14] Provedení důkazů navržených stěžovatelkou ve prospěch tohoto tvrzení však soud en bloc
zamítl jako nadbytečné, a to i přesto, že šlo o tvrzení, které nebylo v dosavadním řízení
bez důvodných pochybností ověřeno, či vyvráceno. V řízení nebylo ověřeno tvrzení žalovaného,
že cizinky vykonávaly závislou práci právě pro stěžovatelku. Pro posouzení, zda je fyzická osoba
v pracovněprávním vztahu k jiné osobě nepostačuje jen posouzení povahy vykonávané práce,
ale je třeba zjistit i obsah souvisejících smluvních vztahů. Opačný postup by totiž ve své podstatě
zcela vylučoval, aby si strany sjednaly pro provedení díla subdodavatele.
[15] Soud odmítl provést předložené faktury jako důkaz, přitom ale z výše fakturovaných
částek dovodil přiměřenost výše pokuty. Tato úvaha je vnitřně rozporná a způsobuje
nepřezkoumatelnost a vnitřní rozpornost napadeného rozsudku. Stejnou vadou trpí i úvaha
soudu týkající se hodnocení, zda se v souzené věci mohlo jednat o zhotovení díla, závěry soudu
k této otázce nemají oporu v provedeném dokazování. Soud připustil, že zhotovitelé fakturovali
stěžovatelce a tedy plnění podle smluv o dílo proběhlo.
[16] Stěžovatelka nesouhlasí, že v projednávané věci byly naplněny všechny znaky závislé
práce. Připouští, že mohly být naplněny znaky osobního a soustavného výkonu práce podle
pokynů zaměstnavatele, což podle judikatury NSS ještě neznamená, že šlo o závislou práci.
Znaky závislé práce spočívající ve výkonu práce jménem zaměstnavatele a nadřízenost
stěžovatelky zjištěny ani naplněny nebyly. Činnosti vykonávané cizinkami, ať už by se jednalo
o činnosti vykonávané v pracovněprávním nebo jiném smluvním vztahu, nemohly být
vykonávány současně pro stěžovatelku i společnosti HOVERLA či KRISTAL KRET. Opakuje,
že žalovaný i soud bez řádného zdůvodnění odhlédli od smluvního závazku mezi dvěma
podnikatelskými subjekty.
[17] Uvedené společnosti potvrdily, že cizinky byly jejich pracovnicemi, které byly
do provozoven stěžovatelky vyslány za účelem zhotovení díla podle uzavřených smluv. Závislou
práci i proto mohly vykonávat pouze pro HOVERLU či KRISTAL KRET, a proto i tyto
společnosti mohou být tím subjektem, který výkon nelegální práce umožnil. I kdyby soud
na uvedenou argumentaci nepřistoupil, měl aplikovat §308 zákoníku práce a dospět k závěru,
že se jednalo o dohody o dočasném přidělení zaměstnanců ve smyslu uvedeného ustanovení.
Neměl-li zprostředkovatel zaměstnání potřebné povolení, šlo právě o zastřené zprostředkování
zaměstnání, což ostatně potvrzuje i výpověď svědkyně M..
[18] Stěžovatelka rozporuje i výši uložené pokuty, rozsudek městského soudu považuje v části
týkající se této otázky za nesrozumitelný a tedy nepřezkoumatelný. Soud na jedné straně
zhodnotil, že pokuta byla uložena v přiměřené výši, na stranu druhou ale dodal, že stěžovatelka
měla možnost navrhnout moderaci pokuty. Pokud byl soud skutečně názoru, že byly dány
podmínky k moderaci, potom byl povinen k ní buď rovnou přistoupit, anebo stěžovatelku
alespoň poučit o možnost moderaci navrhnout. To však v rozporu s §36 odst. 1 ve spojení s §65
odst. 3 s. ř. s. neučinil a své rozhodnutí tím zatížil vadou, která mohla mít za následek
nezákonnost rozsudku.
[19] Ze všech uvedených důvodů navrhuje, aby NSS rozsudek městského soudu i rozhodnutí
žalovaného zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení.
[20] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se ztotožňuje s rozhodnutím
městského soudu. Za rozhodnou v souzené věci považuje fakticitu vykonávané činnosti a vztahů
mezi zjištěnými osobami, nikoliv smluvní ujednání. Městský soud zhodnotil, že pravým účelem
smluv o dílo bylo zakrýt výkon závislé práce. Provedené dokazování bylo v tomto směru
dostatečné a bez důvodných pochybností z něj vyplynulo, že se stěžovatelka přestupku dopustila.
[21] Co se týče poukazu na případné zprostředkování zaměstnání ve smyslu §308 zákoníku
práce, stěžovatelka najisto netvrdí, že by se o tuto si tuaci mělo jednat. Zprostředkování
zaměstnání uvádí jako alternativní vysvětlení zjištěného skutkového stavu. Za správné a souladné
s judikaturou NSS považuje i závěry městského soudu týkající se moderace výše pokuty.
Navrhuje kasační stížnost zamítnout.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[22] Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná,
a stěžovatelka je zastoupena advokátem (§105 odst. 2 s. ř. s.). Přezkoumal napadený rozsudek
městského soudu v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů. Rovněž ověřoval,
zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti
(§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
[23] Nejprve se soud zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti. Vlastní přezkum rozhodnutí
soudu je totiž možný pouze za předpokladu, že splňuje kritéria přezkoumatelnosti.
Tedy, že se jedná o rozhodnutí srozumitelné, které je opřeno o dostatek relevantních důvodů,
z nichž je zřejmé, proč soud rozhodl tak, jak je uvedeno ve výroku rozhodnutí.
Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je natolik závažnou vadou, že k ní kasační soud přihlíží
i bez námitky, z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
[24] Rozsah povinnosti soudu odůvodnit své závěry musí být posuzován ve světle okolností
každého jednotlivého případu. Podstatné je, aby se soud ve svém rozhodnutí vypořádal se všemi
základními námitkami účastníka řízení tak, aby žádná z nich nezůstala bez náležité odpovědi.
Odpověď na základní námitky v sobě může v některých případech konzumovat i odpověď
na některé námitky dílčí a související. O nepřezkoumatelnosti pro nesrozumitelnost lze hovořit
také tehdy, opírá-li se odůvodnění rozhodnutí soudu o rozdílná a vnitřně rozporná právní
hodnocení téhož skutkového stavu, tedy je-li jeho odůvodnění vnitřně rozporné
(srov. např. rozsudky NSS ze dne 16. 5. 2017, č. j. 6 Ads 21/2017 – 23, ze dne 21. 8. 2008,
č. j. 7 As 28/2008 – 76 a ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 – 75, č. 133/2004 Sb. NSS).
Právě v tomto směru stěžovatelka namítala nepřezkoumatelnost hodnocení předložených faktur
a argumentace vztahující se k výši pokuty a její případné moderaci.
[25] Rozsudek městského soudu výše uvedené požadavky na přezkoumatelnost ve všech
ohledech splňuje. Jedná se o srozumitelné, konzistentní a dostatečně odůvodněné rozhodnutí.
V této souvislosti považuje NSS za vhodné zdůraznit, že předmětem sporu v nyní projednávané
věci je otázka, zda stěžovatelka umožnila výkon nelegální práce. Samotná existence smluv o dílo
uzavřených mezi stěžovatelkou a společnostmi HOVERLA a KRISTAL KRET nebyla spornou,
stejně jako skutečnost, že na základě těchto smluv byly vystaveny faktury. Po provedeném
dokazování a zhodnocení všech zjištěných skutkových okolností správní orgány dopěly k závěru,
že tyto smlouvy měly za cíl pouze zastírat faktický stav. Tento názor by následně potvrzen
i městským soudem.
[26] Přiměřenost výše pokuty a majetkové poměry stěžovatelky městský soud neodvozoval
výhradně z částek uvedených na fakturách (jak stěžovatelka uvádí v bodě 28 kasační stížnosti),
ale zejména z výsledku hospodaření a jeho porovnání s předchozími lety. Soudem uvedené
faktury hodnotil již správní orgán prvního stupně (viz str. 27 prvostupňového rozhodnutí) a jsou
součástí správního spisu. Soud proto nebyl povinen tyto listiny provést jako důkaz, neboť
správním spisem, jako podkladem pro rozhodování správního orgánu, se dokazování neprovádí.
Nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu nelze spatřovat ani v tom, že soud nepopřel
existenci těchto faktur a tedy ani smluv o dílo, na základě kterých byly vystaveny. Podstatou
projednávané věci je otázka, zda stěžovatelka umožnila výkon nelegální práce, a to bez ohledu
na to, jak byl formálně upraven vztah mezi stěžovatelkou a společnostmi HOVERLA
a KRISTAL KRET. Městský soud srozumitelně vysvětlil, z jakých důvodů se ztotožňuje
se závěry žalovaného, že cizinky vykonávaly závislou práci pro stěžovatelku a nejednalo
se o zhotovení díla.
[27] Co se týče výše sankce a její případné moderace soudem podle §72 odst. 2 s. ř. s.,
Nejvyšší správní soud ze spisu městského soudu ověřil, že stěžovatelka v žalobním řízení
moderaci nenavrhla. Rozporovala sice přiměřenost výše uložené sankce, avšak v tom smyslu,
že uložená pokuta byla v přepočtu na osobu vyšší, než v obdobných případech.
Proto dovozovala, že došlo k porušení principu legitimního očekávání. Tuto námitku městský
soud podrobně a přezkoumatelně vypořádal v bodech 52. až 60. rozsudku.
[28] K rozsahu, v němž soud zákonnost uložené sankce přezkoumává, lze odkázat například
na rozsudek NSS ze dne 3. 4. 2012, č. j. 1 Afs 1/2012 – 36, podle kterého „při posuzování
zákonnosti uložené sankce správní soud k žalobní námitce přezkoumá, zda správní orgán při stanovení výše
sankce zohlednil všechna zákonem stanovená kritéria, zda jeho úvahy o výši pokuty jsou racionální, ucelené,
koherentní a v souladu se zásadami logiky, zda správní orgán nevybočil z mezí správního uvážení nebo
jej nezneužil, ale rovněž, zda uložená pokuta není likvidační [srov. např. usnesení rozšířeného senátu ze dne
20. 4. 2010, č. j. 1 As 9/2008 - 133, publikované pod č. 2092/2010 Sb. NSS, www.nssoud.cz, nebo nálezy
Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 3/02 ze dne 13. 8. 2002 (N 105/27 SbNU 177; 405/2002 Sb.),
nebo sp. zn. Pl. ÚS 38/02 ze dne 9. 3. 2004 (N 36/32 SbNU 345; 299/2004 Sb.); oba dostupné
na http://nalus.usoud.cz]. Při hodnocení zákonnosti uložené sankce správními soudy není dán soudu prostor
pro změnu a nahrazení správního uvážení uvážením soudním, tedy ani prostor pro hodnocení prosté přiměřenosti
uložené sankce. Přiměřenost by při posuzování zákonnosti uložené sankce měla význam jedině tehdy, pokud
by se správní orgán dopustil některé výše popsané nezákonnosti, v jejímž důsledku by výše uložené sankce
neobstála, a byla by takříkajíc nepřiměřená okolnostem projednávaného případu. Používání výrazu „přiměřenost
uložené pokuty“ v této souvislosti je však do jisté míry nepřesné, neboť soudní řád správní umožňuje správnímu
soudu zohlednit hledisko přiměřenosti jen v rámci posuzování individualizace trestu, tj. v situaci, kdy je správní
soud podle §78 odst. 2 s. ř. s. na návrh žalobce nadán pravomocí nahradit správní uvážení a výši uložené sankce
moderovat a zároveň je správním orgánem uložená sankce zjevně nepřiměřená. Ani v takovém případě
ale pro zásah do správního uvážení soudem nepostačí běžná nepřiměřenost, ale je nutné, aby nepřiměřenost dosáhla
kvalitativně vyšší míry a byla zjevně nepřiměřená.“
[29] V kasační stížnosti stěžovatelka v návaznosti na vypořádání uvedené námitky městským
soudem namítla nepřezkoumatelnost rozsudku, neboť soud sankci na jedné straně zhodnotil jako
přiměřenou, na stranu druhou ale upozornil, že stěžovatelka nenavrhla moderaci, a proto nemohl
přistoupit k úpravě výše sankce. Stěžovatelka dovozuje, že soud mohl mít za to, že byly splněny
podmínky pro moderaci a rovněž zmiňuje poučovací povinnost soudu podle §36 odst. 1 s. ř. s.
[30] Podle právní úpravy obsažené v §72 odst. 2 s. ř. s. rozhoduje-li soud o žalobě proti rozhodnutí,
jímž správní orgán uložil trest za správní delikt, může soud, nejsou-li důvody pro zrušení rozhodnutí podle
odstavce 1, ale trest byl uložen ve zjevně nepřiměřené výši, upustit od něj nebo jej snížit v mezích zákonem
dovolených, lze-li takové rozhodnutí učinit na základě skutkového stavu, z něhož vyšel správní orgán, a který
soud případně vlastním dokazováním v nikoli zásadních směrech doplnil, a navrhl-li takový postup žalobce
v žalobě. Jak uvedl NSS v rozsudku ze dne 19. 4. 2012, č. j. 7 As 22/2012-23, č. 2672/2012 Sb.
NSS, „smyslem a účelem moderace totiž není hledání „ideální“ výše sankce soudem místo správního orgánu,
ale její korekce v případech, že by sankce, pohybující se nejen v zákonném rozmezí a odpovídající i všem zásadám
pro její ukládání a zohledňující kritéria potřebná pro její individualizaci, zjevně neodpovídala zobecnitelné
představě o adekvátnosti a spravedlnosti sankce.“
[31] Z výše uvedeného plyne, že pro moderaci sankce soudem kromě splnění základního
předpokladu, že nejsou dány důvody pro zrušení rozhodnutí podle §78 odst. 1 s. ř. s., musí být
splněny kumulativně další podmínky - trest musí být uložen ve zjevně nepřiměřené výši a žalobce
musí moderaci navrhnout. Ani jeden z uvedených předpokladů však v souzené věci nenastal.
Nejen že soud nedospěl k závěru o zjevné nepřiměřenosti pokuty, na což ostatně sama
stěžovatelka v kasační stížnosti poukazuje, ale ani návrh na moderaci nebyl v řízení (ani v žalobě,
ani při ústním jednání) vznesen. Stěžovatelka považovala výši pokuty za nezákonnou a uloženou
v rozporu se zásadou legitimního očekávání. Soudu však nenavrhla, aby její výši upravil.
[32] Nad rámec uvedeného považuje NSS za vhodné poukázat na to, že stěžovatelka byla
již v žalobním řízení zastoupena advokátem, tj. právním profesionálem, u něhož se znalost
procesních předpisů předpokládá. Ostatně i komentář k s. ř. s. (Kühn, Z., Kocourek, T. a kol.
Soudní řád správní. Komentář. Praha: Wolters Kluwer ČR, 2019), jímž stěžovatelka argumentuje,
případné poučení soudem o možnosti moderace trestu podle §36 odst. 1 s. ř. s. považuje
za vhodné jen v případech laicky psaných žalob, v nichž se žalobce snížení trestu moderací
domáhá, avšak není schopen takový návrh vhodně a srozumitelně naformulovat.
[33] Vzhledem k tomu, že NSS neshledal, že by rozsudek městského soudu trpěl některou
z vad, ke kterým by byl povinen přihlédnout z úřední povinnosti, zabýval se dále v návaznosti
na argumenty obsažené v kasační stížnosti podstatou sporu. Posuzoval tedy, zda bylo prokázáno,
že stěžovatelka svým jednáním naplnila všechny znaky skutkové podstaty přestupku podle
§140 odst. 1 písm. c) zákona o zaměstnanosti.
[34] Podle §5 písm. e) bodu 1. zákona o zaměstnanosti se pro účely tohoto zákona rozumí
nelegální prací závislá práce vykonávaná fyzickou osobou mimo pracovněprávní vztah. Podle bodu 2.
téhož ustanovení se nelegální prací rozumí rovněž práce vykonávaná cizincem v rozporu s vydaným
povolením k zaměstnání nebo bez tohoto povolení, je-li podle tohoto zákona vyžadováno … . Podle §2 odst. 1
zákona č. 262/2006 Sb., zákoníku práce, závislou prací je práce, která je vykonávána ve vztahu
nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti zaměstnance, jménem zaměstnavatele, podle pokynů zaměstnavatele
a zaměstnanec ji pro zaměstnavatele vykonává osobně.
[35] Podle setrvalé judikatury NSS je v každém jednotlivém případě nutno zkoumat faktické
naplnění podmínek výkonu závislé práce tak, jak jsou vymezeny v zákoníku práce. I v případě,
kdy se smluvní strany snaží zastřít výkon závislé práce uzavřením občanskoprávní
či obchodněprávní smlouvy, je namístě posuzovat jejich vztah podle pravé povahy. Bez dalšího
tedy není rozhodující, na jakém formálním základě pracovník činnost provádí, ani to, jaká byla
tvrzená vůle obou smluvních stran. Podle §3 zákoníku práce lze závislou práci vykonávat výlučně
v základním pracovněprávním vztahu, tj. v pracovním poměru či na základě některé z dohod
o pracích vykonávaných mimo pracovní poměr. Ve vztahu k zaměstnávání cizinců pak další
podmínky stanoví §89 a. n. zákona o zaměstnanosti. Blíže lze k této problematice odkázat
např. na rozsudky NSS ze dne 13. 10. 2015, č. j. 2 Ads 151/2015- 27, či ze dne 15. 2. 2017,
č. j. 1 Ads 272/2016 – 53.
[36] Vymezením znaků závislé práce se Nejvyšší správní soud zabýval zejména v rozsudku
ze dne 13. 2. 2014, č. j. 6 Ads 46/2013 – 35, č. 3027/2014 Sb. NSS, v němž určil obligatorní
znaky závislé práce, které ji odlišují od jiných ekonomických či jiných aktivit, jako
je např. samostatná podnikatelská činnost či mezilidská výpomoc. Konstatoval, že správní orgány
musí při postihu nelegální práce obviněnému z přestupku prokázat naplnění všech vymezených
znaků, kterými jsou 1. osobní a 2. soustavný výkon práce, 3. jménem zaměstnavatele,
4. podle jeho pokynů, přičemž 5. zaměstnanec se vůči zaměstnavateli nachází v podřízeném
vztahu (shodně např. rozsudek NSS ze dne 30. 8. 2018, č. j. 2 Ads 25/2018 – 28, či ze dne
30. 10. 2020, č. j. 3 Ads 106/2019 – 29). Naplnění dalších povinností zaměstnavatele,
vymezených v §2 odst. 2 zákoníku práce (např. poskytnutí mzdy, platu či odměny za práci),
může být určitou indicií, že se v dané věci jedná o výkon závislé práce. Nejde však již o znaky
závislé práce, jejichž naplnění správní orgán prokazuje.
[37] Městský soud i správní orgány při posouzení projednávané věci postupovaly právě
v souladu s výše zmíněnou judikaturou a Nejvyšší správní soud se s jejich hodnocením zjištěného
skutkového stavu zcela ztotožňuje. Argumentace stěžovatelky uplatněná v kasační stížnosti
se odvíjí od tvrzení, že mezi stěžovatelkou a společnostmi KRISTAL KRET A HOVERLA byly
uzavřeny smlouvy o dílo, a právě na jejich základě vykonávaly cizinky práci u stěžovatelky.
Proto má být postihované jednání přičitatelné nikoliv stěžovatelce, ale zmíněným společnostem.
Stěžovatelka připustila, že byly naplněny znaky závislé práce spočívající v osobním a soustavném
výkonu práce podle pokynů zaměstnavatele, rozporuje ale naplnění znaků závislé práce
spočívajících se výkonu práce jménem stěžovatelky a jejího nadřízeného postavení vůči
pracovnicím.
[38] Podle zmíněného rozsudku šestého senátu se v podmínce výkon práce jménem
zaměstnavatele „koncentruje hospodářská závislost zaměstnance na zaměstnavateli, neboť zaměstnavatel
poskytuje pro práci svůj kapitál, hmotné i nehmotné prostředky, vytváří pro ni předpoklady a nese riziko
neúspěchu, zaměstnanec však nemůže jednat na svůj účet a získávat ze své práce i jiné ekonomické výhody než ty,
jež mu poskytuje zaměstnavatel.“ NSS dospěl k závěru, že i tento znak závislé práce byl v souzené
věci naplněn.
[39] Jak vyplývá z předloženého spisového materiálu a důkazních prostředků provedených
ve správním řízení (zejména z videozáznamu ze dne 26. 10. 2017, výpovědí samotných pracovnic
či svědkyně M.), cizinky vykonávaly práci v provozovnách stěžovatelky a pod vedením jejích
zaměstnanců. Interní postavení cizinek na pracovišti se nelišilo od postavení zaměstnanců.
Zaměstnanci stěžovatelky cizinky zaškolovali, vydávali jim pracovní pomůcky, poskytovali
pracovní oděv a kontrolovali kvalitu a množství odvedené práce. Rovněž práci organizovali -
jednotlivým pracovnicím určovali, jakou konkrétní práci mají po jak dlouhý časový úsek
vykonávat, pracovnice bydlely v ubytovně stěžovatelky, stravovaly se v závodní jídelně.
Z pohledu třetích osob se od zaměstnanců stěžovatelky nijak neodlišovaly. Z uvedeného souhrnu
zjištěných skutečností je zřejmé, že i v tomto případě zaměstnavatel poskytoval pro výkon práce
své prostředky a vytvářel předpoklady pro její vykonávání.
[40] Znak závislé práce spočívající ve vztahu nadřízenosti zaměstnavatele a podřízenosti
zaměstnance je projevem osobní závislosti zaměstnance na zaměstnavateli. Jedná se o subjektivní
kategorii, přičemž rozhodujícím je zejména to, jak své postavení vnímá zaměstnanec. Pro učinění
závěru o naplnění i tohoto znaku závislé práce musí správní orgány zkoumat, zda je taková
závislost dána a co je její příčinou. V řízení před správním orgánem prvního stupně cizinky
shodně vypověděly, že práci vykonávaly právě pro stěžovatelku, žádná z pracovnic nehovořila
o tom, že by pracovala pro jiný subjekt. Z výpovědí je dále zřejmé, že za své nadřízené
považovaly zaměstnance stěžovatelky, ti jim rozvrhovali pracovní dobu, zařazovali je do směn
a určovali přestávky v práci. Typickou, nikoliv však nezbytně nutnou, skutečností, která závislé
postavení zaměstnance na zastavateli prokazuje (shodně viz zmíněný rozsudek šestého senátu),
je i poskytování odměny za provedenou práci. Pracovnice vypověděly, že odměna za práci byla
vyplácena v hotovosti, zpravidla v obálce předávané mistrovou či některou z pracovnic
stěžovatelky. NSS má proto ve shodě s městským soudem za to, že i poslední ze znaků závislé
práce, tedy vztah nadřízenosti stěžovatelky a podřízenosti jednotlivých pracovnic k ní,
byl v pojednávané věci dán.
[41] Otázkou naplnění všech dalších znaků závislé práce se jak správní orgány, tak městský
soud pečlivě a podrobně zabývaly a NSS nemá jejich závěrům co vytknout. V podrobnostech
proto NSS odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku.
[42] Na shora uvedené závěry nemá vliv ani skutečnost, že mezi stěžovatelkou a společnostmi
HOVERLA a KRISTAL KRET byly uzavřeny smlouvy o dílo a probíhala fakturace, jak ostatně
dokládají listiny založené ve správním spise. Podstatné je, že tento smluvní vztah byl na základě
dalších skutkových zjištění vyhodnocen jako účelový, s cílem zastírat skutečnost, že cizinky
vykonávaly závislou práci pro stěžovatelku. Jistě lze souhlasit se stěžovatelkou, že pokud
by v řízení bylo prokázáno, že cizinky fakticky byly ve smluvním vztahu (např. pracovněprávním)
s uvedenými společnostmi, byl by vyloučen výkon závislé práce pro stěžovatelku. V souzené věci
ale nebyl prokázán základní předpoklad pro učinění takového závěru, a to, že práce cizinek byla
fakticky jakkoliv navázána na uvedené společnosti. Posouzení otázky, zda činnost, kterou
pracovnice vykonávaly, může být obsahem smlouvy o dílo, se v tomto ohledu jeví jako
nadbytečné. Podstatou zůstává, že v řízení bylo prokázáno, že to byla právě stěžovatelka,
kdo umožnil výkon nelegální práce, přičemž předložené smlouvy o dílo byly vyhodnoceny
jako účelové, s cílem zastřít pravý skutkový stav (obdobně viz rozsudek NSS ze dne 13. 10. 2015,
č. j. 2 Ads 151/2015 – 27).
[43] Co se týče rozsahu dokazování, stěžovatelka sice městskému soudu vytýká, že se s důkazy
navrženými v žalobě vypořádal paušálním způsobem, ten však plně odpovídal tomu, jak byl
důkazní návrh stěžovatelkou v žalobě a při ústním jednání uplatněn. Stěžovatelka nijak
nekonkretizovala, které z 62 předkládaných listin má soud provést a za jakým účelem. Při jednání
bez upřesnění uvedla, že trvá na provedení všech předložených důkazů, přičemž jejich část
již byla součástí spisů správních orgánů, další části [např. v kasační stížnosti uváděné důkazy č. 1
(plná moc) a č. 2 (osvědčení o DPH)] se nijak netýkaly zjištění rozhodných pro posouzení sporné
otázky. Úvahy, proč k doplnění dokazování nepřistoupil, městský soud podrobně vysvětlil
v bodech 20., 21. a 50. rozsudku.
[44] Podle stěžovatelky nepostupoval městský soud správně, když předložené smlouvy o dílo
alternativně nevyhodnotil jako dohody o dočasném přidělení zaměstnance ve smyslu §308
zákoníku práce. Ani tato námitka není dle NSS důvodná.
[45] Zákoník práce v §307a a. n. upravuje tzv. agenturní zaměstnávání. Jde o formu
zprostředkování práce, která je vyhrazena subjektům, které disponují povolením podle zvláštního
právního předpisu [§8 písm. g) zákona o zaměstnanosti]. Takové povolení předloženo nebylo
a v řízení ani jinak nevyplynulo, že by společnosti HOVERLA či KRISTAL KRET byly
agenturami práce. Za podstatné NSS považuje, že pracovnice ve svých výpovědích neuvedly,
že by měly pracovněprávní vztah (formální či faktický) k jinému subjektu, než ke stěžovatelce.
Konečně ani smlouvy o dílo, založené ve správním spise, neobsahují náležitosti a obsahem
neodpovídají dohodě o dočasném přidělení zaměstnance ve smyslu §308 zákoníku práce.
Na tomto závěru nic nemění ani prohlášení stran smluv o dílo, či část vyjádření svědkyně M..
[46] I v tomto hodnocení se tedy NSS ztotožňuje s městským soudem a setrvává na stěžejním
závěru, že v řízení bylo prokázáno, že závislou práci vykonávaly uvedené pracovnice právě
pro stěžovatelku.
IV. Závěr a náklady řízení
[47] Z výše uvedených důvodů soud v souladu s §110 odst. 1 s. ř. s. podanou kasační stížnost
zamítl. O věci rozhodl bez jednání postupem podle §109 odst. 2 s. ř. s., dle kterého o kasační
stížnosti rozhoduje Nejvyšší správní soud zpravidla bez jednání.
[48] Stěžovatelka, která neměla v řízení úspěch, nemá ze zákona právo na náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti (§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s §120 s. ř. s.). Žalovanému, byť
měl ve věci plný úspěch, žádné náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly,
a proto mu je soud nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. ledna 2022
JUDr. Barbara Pořízková
předsedkyně senátu