ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.22.93
sp. zn. Pl. ÚS 22/93
Usnesení
Ústavní soud ČR rozhodl ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Tachově na zrušení obecně závazné vyhlášky města Stříbra o zákazu jízdy pásových vozidel na území města Stříbra ze dne 16. září 1993 soudcem zpravodajem JUDr. Vlastimilem Ševčíkem mimo ústní jednání dne 25. 1. 1994, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Písemným podáním ze dne 16. září 1993, označeným jako "návrh na rozhodnutí", předložil přednosta okresního úřadu Tachov (dále navrhovatel) Ústavnímu soudu ČR listinný materiál a požádal, aby Ústavní soud "podle čl. 87 Ústavy ČR rozhodl".
Protože toto podání nesplňovalo formální náležitosti předepsané zákonem pro návrh na zahájení řízení před Ústavním soudem (§34 odst. 1, 2 zák. č. 182/93 Sb.) byl navrhovatel vyzván k odstranění formálních vad svého podání (§41 lit. b) zák. č. 182/93 Sb.); poté dalším podáním ze dne 14. 10. 1993 navrhovatel své předchozí podání doplnil a v jeho závěru Ústavnímu soudu ČR navrhl, aby obecně závaznou vyhlášku města Stříbra č. 12/93 o zákazu jízdy pásových vozidel na území města Stříbra (dále jen vyhláška) zrušil.
Již na tomto místě sluší poznamenat, že ani doplněné podání navrhovatele nesplňuje, co do formální stránky věci, všechny náležitosti pro návrh na zahájení řízení před Ústavním soudem zákonem předepsané (§34 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb., dále jen návrh), nicméně z důvodů, které vzhledem k povaze věci vyplynou z následných úvah, k jinému opatření přistoupeno nebylo.
Základem posuzované věci je obecně závazná vyhláška města Stříbra č. 12/93 (patrně) ze dne 10. června 1993, jíž se vydává zákaz jízdy pásových vozidel na území města Stříbra.
Tuto vyhlášku přednosta Okresního úřadu v Tachově (dále jen navrhovatel) pokládá za rozpornou se zákonem o pozemních komunikacích č. 55/84 Sb., a proto její výkon, s odkazem na ustanovení §64 odst. 1 zák. ČNR č. 367/90 Sb., ve znění zák. č. 410/92 Sb. (dále jen zákon č. 410/92 Sb.), pozastavil.
Obdobný nesouhlas s napadenou vyhláškou projevil i okresní prokurátor v Tachově (příl. E spisu), nicméně protest, ve smyslu tehdy platného zákona o prokuratuře (zák. č. 60/65 Sb.), proti ní nepodal.
Městské zastupitelstvo ve Stříbře dne 2. 9. 1993 námitky proti napadené vyhlášce odmítlo a navrhovatele odkázalo na postup vyplývající z ust. §62 zák. č. 410/92 Sb.; v důsledku toho vyvolal navrhovatel, způsobem popsaným již dříve, řízení před Ústavním soudem ČR.
Soudci zpravodaji, jemuž věc podle pravidel určených rozvrhem práce (§40 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.) napadla, připadlo zkoumat, zda lze věc připravit k projednání v plénu Ústavního soudu ČR (§11 odst. 2 lit. b), h zák. č. 182/93 Sb. (a v souvislosti s tím případně vyzvat navrhovatele opět k odstranění vad jeho návrhu) či zda - bez ohledu na formální nedostatky návrhu - nejsou dány důvody k odmítnutí návrhu z důvodů jiných (§42 odst. 1, §43 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.) , zejména pak, zda navíc nejde též o návrh podaný někým zjevně neoprávněným (§43 odst. 1 lit. d) zák. č. 182/93 Sb.) nebo zda nejde o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný (§43 odst. 1 lit. e) zák. č. 182/93 Sb.) a v souvislosti s tím, zda jde o návrh na zrušení právního předpisu vydaného obcí v její samostatné působnosti, případně zda návrhem napadená vyhláška je platná (§16 odst. 3 zák. č. 410/92 Sb.).
V naznačených souvislostech sluší konstatovat, že jak rozhodnutí o pozastavení výkonu napadené vyhlášky, tak samotný návrh otázku platnosti vyhlášky ponechávají stranou, navzdory tomu, že její účinnost je vztažena ke dni vyhlášení, což již samo o sobě, jako věc zcela výjimečná (§16 odst. 4 al. 2 zák. č. 410/92 Sb.) vyžaduje zvláštní pozornost a zdůvodnění.
Podmínky platnosti vyhlášky jako jiného právního předpisu (§66 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.) jsou dány ust. §16 zák. č. 410/92 Sb.; podle odst. 3 citovaného ustanovení musí být vyhlášení vyhlášky provedeno tak, že tato se vyvěsí na úřední desce obecního úřadu na dobu 15 dnů, přičemž dnem vyhlášení vyhlášky je první den jejího vyvěšení, zatímco její účinnost nastává patnáctým dnem následujícím po dni jejího vyhlášení (pokud v ní není stanoven pozdější počátek účinnosti nebo pokud ve výjimečných případech, kdy to vyžaduje naléhavý obecný zájem, nenabývá platnosti a účinnosti již dnem vyhlášení - §16 odst. 4 zák. č. 410/92 Sb.); současně s tím se vyhláška uveřejní způsobem v obci obvyklým (§16 odst. 3 al. 4 zák. č. 410/92 Sb.).
Z citovaného zákonného příkazu tedy vyplývá, že každá vyhláška (a zejména pak ta, která ukládá povinnosti) musí obsahovat údaje o tom, kdy (vyvěšením na úřední desce obecního úřadu) byla vyhlášena, a že pouhé sdělení o tom, kdy nabývá účinnosti, citovanému zákonnému předpisu nevyhovuje, do posouzení její platnosti vnáší pochybnosti, což již samo o sobě pro stát založený na demokratických hodnotách uplatňující svou moc jen v případech a mezích stanovených zákonem (čl. 2 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod, dále jen Listina), a který povinnosti může ukládat toliko na základě zákona a jeho mezích (vždy však při zachování základních práv a svobod - čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny), je zcela nepřijatelné. Z toho pak dále vyplývá, že adresát uložených povinností musí být s nimi řádně, dostatečně a včas seznámen, a že tytéž zásady platí i pro normotvornou činnost samosprávy, jejíž vyhlášky (čl. 104 odst. 3 úst. zák. č. 1/93 Sb.) nelze chápat jinak než jako prvotní abstraktní normy vydávané - obdobně jako zákony - na základě ústavního předpisu.
Vytýkané pochybení je o to závažnější, že - jak uvedeno již dříve - účinnost napadené vyhlášky byla vztažena již ke dni jejího vyhlášení, ačkoliv není zřejmé, zda a v čem takovýto postup vyžadoval naléhavý obecný zájem (na ten lze jen nepřímo usoudit z naznačených souvislostí).
Co samotného návrhu se týká, zmíněné vady a nedostatky zakládají důvod pro postup dle §43 odst. 1 lit. f) zák. č. 182/93 Sb.
Otázkou samostatné působnosti obce se Ústavní soud ČR již několikrát zabýval (ku příkladu ve věci vykl. obce Karlštějn - sp. zn. Pl. ÚS 9/93, vykl. města Berouna - sp. zn. Pl. ÚS 21/93 nebo vykl. města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav - sp. zn. Pl. ÚS 45/93, příp. města Jirkov - sp. zn. Pl. ÚS 31/93) a ve svých rozhodnutích dovodil, že s ohledem na její zásadní význam a dlouhodobou neexistenci samosprávy a v důsledku toho též na absenci příslušné judikatury nezbývá než vycházet z doktríny (právní nauky) československého státu z doby před II. světovou válkou a - stručně shrnuto dospěl k těmto závěrům:
Zákon sám (ve znění zák. č. 410/92 Sb.) ani pojem ani rámec samostatné působnosti obce (§13 odst. 1, 2 zák. č. 410/92 Sb.) blíže nerozvádí a spokojuje se pouhým prohlášením, že obec spravuje své záležitosti samostatně, jsou při jejím výkonu vázána toliko zákonem a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejich provedení (§14 odst. 2 zák. č. 410/92 Sb.); takto zákonem upravená samostatná působnost obce (její samospráva) je (především z hlediska žádoucí definice) příliš obecná, a co do pravomoci k vydávání obecně závazných vyhlášek (§14 odst. 1 lit. i zák. č. 410/92 Sb.), pak neurčitá; to již samo o sobě, při aplikaci v úvahu přicházejících ustanovení, přináší jisté obtíže. Podle tohoto náhledu Ústavního soudu ČR (viz cit. rozhodnutí) jednoznačné řešení nelze za současného právního stavu nalézt ani v ustanovení §14 odst. 2 zák. č. 410/92 Sb., a to tím spíše, jestliže současná úprava samostatné působnosti obce je proti dřívějšímu právnímu stavu (počínaje obecným zákonem z 5. března 1862 č. 18 Ř. z., přes jeho převzetí českým zemským zákonem (§28) nebo moravským zemským zákonem (§27) vágnější a v důsledku toho pak málo spolehlivá.
S odkazem na výklad prof. JUDr. Jiřího Hoetzela (Československé právo správní, Praha 1937), jehož právě, pro nedostatek pozdějších pramenů, je i v současné době třeba pokládat v oboru správního práva za autoritu, dospěl Ústavní soud ČR k závěru, že - z hlediska uvažovaného pojmu a obsahu samosprávy (samostatné působnosti obce) - je v oblasti norem (vyhlášek), ukládajících jejich adresátům povinnost pokládati výčet příslušných oprávnění (§14 odst. 1 zák. č. 410/92 Sb.), za výpočet taxativní.
S naznačenými úvahami se soudce zpravodaj i v posuzované věci ztotožnil a z nich vyplývající závěry převzal.
Za současného právního stavu a při dnes již patrně překonaných teoriích o obcích jako "zvláštním organismu", kteréžto teorie dovolovaly obec chápat jako svého druhu předstátní útvar nadaný předstátním přirozeným právem, je na místě samosprávu sice chápat jako výraz či projev individuality či jedinečnosti, to však nikoli v absolutním smyslu, ale vždy toliko v rámci celku, k němuž organicky, organizačně i jinak náleží. A právě ona přináležitost k (vyššímu) celku představuje hranice, které autonomnost - v naznačených souvislostech pak samosprávu obce - ohraničují; řečeno jinými slovy, samostatná působnost obce vztahuje se a dotýká toliko individuálních a individualitou obce podmíněných vztahů, pro něž , přes její příslušnost k vyššímu celku, zůstává, vzhledem k rámci danému právním řádem, ještě místo. Rozumí se již samo sebou že jen v působnosti takto vymezené samosprávy může obec jako individuální, samostatný a k vyššímu celku přináležející útvar ukládat - především svým členům (spoluobčanům) - povinnosti (§14 odst. 1 zák. č . 410/92 Sb.).
Správnosti předchozí úvahy nasvědčuje i to, že - přihlížeje k dikci zák. č. 410/92 Sb. - těžiště samosprávné činnosti obce - mimo činností spojených s územním rozvojem (§14 odst. 1 lit. a) zák. č. 410/92 Sb.) či věcí obdobných (kupříkladu §14 odst. 1 písm. k) , 1) , m) zák. č. 410/92 Sb.) spočívá především ve věcech finančních a hospodářských (§14 odst. 1 lit. b) až h) zák. č. 410/92 Sb.), tedy - s přihlédnutím k historickému vývoji samosprávy v naší zemi - v tom, "co se prospěchu obce týče a v mezích jejími vlastními silami opatřeno a provedeno býti může" (čl. V zák. z 5. března 1862 č. 18 1k. z.) .
Z úvah, jak shora jsou nastíněny, posléze vyplývá, že náleží k povinnostem státu jako nositele veřejné moci především (zákony) upravovat společenské vztahy včetně těch, které vymezují, ať již postavení jedince ke společnosti, či těch, které se dotýkají jedinců navzájem, a že zásah do této normotvorné činnosti - z pozice samosprávy - je možný toliko tam, kde je k tomu dáno příslušné zmocnění nebo tam, kde z povahy samosprávy v tom smyslu, jak bylo naznačeno dříve, to vyplývá.
V posuzované věci tomu tak však není.
Režim platný pro pozemní komunikace je zcela a více než vyčerpávajícím způsobem upraven nejen zákonem č. 135/61 o pozemních komunikacích ve znění publikovaném pod č. 55/84 Sb. (dále jen silniční zákon) , ale navíc (podle příslušných zmocňovacích ustanovení (§24 silničního zákona) prováděcí vyhláškou č. 35/84 a na ni navazujícím výnosem Federálního ministerstva dopravy ze dne 7. 4. 1977, jímž se vydávají "Směrnice o předcházení škodám a vypořádání škod způsobených bojovou technikou ozbrojených sil na pozemních komunikacích" (dále jen výnos); těmito předpisy (ať již jde o zákon, prováděcí vyhlášku či s ní související výnos) je mimo jiné též upraven pohyb pásových vozidel, k němuž - pokud jde o vozidla ozbrojených sil a ozbrojených sborů, podle výslovného ustanovení (§9 lit. e) vyhlášky 35/84 Sb.), není třeba zvláštního povolení, resp. pohyb takovýchto vozidel je vyňat z obecného zákazu používat na těch kterých komunikacích pásová vozidla a jiná vozidla, jejichž kola nejsou opatřena pneumatikami nebo gumovými obručemi.
Je tedy zřejmé, že pro normotvornou činnost obce (v její samostatné působnosti) nejen není v posuzované věci a k ní se vztahující materii místa, ale navíc, že napadená vyhláška z mezí daných povahou samosprávy nejen vybočuje, ale současně posuzovanou materii zřetelně upravuje v rozporu s celostátními předpisy, resp. nad jejich rámec. Již to samo o sobě vylučuje závěr o tom, že by se tak dálo v rámci samostatné působnosti obce, alespoň v tom smyslu a rozsahu, jak podle dřívějších úvah je samospráva obce chápána.
Ostatně statutární zástupce města Stříbro, které bylo vyzváno k vyjádření k návrhu (§42 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb.) v písemném podání (č. 1. 8, 9 spisu) připouští, že posuzovaná vyhláška, přijatá v časové tísni a pod tlakem hrozícího nebezpečí z prodlení vyvolaného hrozící škodou velkého rozsahu, je "se silničním zákonem částečně v rozporu"; vědomí protiprávnosti (byt i jen částečné) důvodnost předchozího závěru jen potvrzuje; nezbylo proto než uzavřít, že předmět úpravy napadené vyhlášky do samostatné působnosti obce nenáleží.
S tímto závěrem pak úzce souvisí posouzení oprávnění navrhovatele domáhat se nápravy vadného právního stavu v řízení před ústavním soudem (jeho aktivní legitimace); i když jde o procesní otázku, která s předchozími úvahami úzce souvisí, jde o procesní problém zcela samostatný, který jako takový musí být posuzován samostatně.
Návrh na zrušení právního předpisu (jednotlivých ustanovení) vydaného obcí v její samostatné působnosti je oprávněn - mimo jiné - podat i přednosta okresního úřadu (§64 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb.); tato aktivní legitimace navrhovatele je však podmíněna právě tím, že musí jít o předpis vydaný obcí v její samostatné působnosti, což pro řízení podle hlavy druhé oddílu prvního zákona o Ústavním soudu č. 182/93 Sb., je (hmotně právní) podmínkou, bez níž aktivní legitimace navrhovatele zaniká, resp. nevznikne vůbec.
I když lze připustit - již s ohledem na předchozí úvahy stran samostatné působnosti obce - jistou obtížnost posuzované materie (a s ní spojených či souvisejících procesních otázek) nelze přehlédnout, že v posuzované věci navrhovatelem je přednosta okresního úřadu, tedy představitel státní moci, o něhož - právě pro jeho úřední postavení a pravomoci z něj vyplývající (odhlédnuto již od odborného aparátu, jímž disponuje) - nelze než důvodně předpokládat znalost (zejména) zákona o obcích, významu rozdílu mezi samostatnou a přenesenou působností obce, jakož i znalost podmínek, za nichž přísluší obci vydávat obecně závazné vyhlášky (§14 odst. 1 lit. i) zák. č. 410/92 Sb.).
Posuzováno z těchto hledisek nelze uzavřít tuto část úvahy jinak, než že v posuzované věci jde nejen o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud ČR příslušný (§43 odst. 1 lit. e) zák. č. 182/93 Sb.), ale současně též o návrh podaný někým zjevně neoprávněným (§43 odst. 1 lit d) zák. č. 182/93 Sb.), neboť jak již řečeno, zákonný znak zjevné neoprávněnosti v uvažovaných souvislostech vyplývá z postavení navrhovatele jako představitele státní moci.
Jestliže tedy při postupu podle §42 a §43 zák. č. 182/93 Sb. byla shledána pochybení, jak co platnosti napadené vyhlášky, tak i vady návrhu z hlediska §64 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb., nezbylo než návrh odmítnout (§43 odst. 1 lit.d), e) zák. č. 182/93 Sb.), aniž by návrh byl meritorně projednán (a contr §42 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.) orgánem k tomu jinak příslušným ( §11 odst. 2 lit. b) zák. č. 182/93 Sb.), a aniž by se toto rozhodnutí jakkoliv dotklo rozhodnutí navrhovatele ze dne 19. července 1993 stran pozastavení výkonu posuzované vyhlášky.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
JUDr. Vlastimil Ševčík
soudce zpravodaj