ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.34.93
sp. zn. Pl. ÚS 34/93
Usnesení
Ústavní soud České republiky rozhodl mimo ústní jednání soudcem zpravodajem JUDr. Vojtěchem Ceplem dne 15. 9. 1994 ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Písku na zrušení dodatku k obecně závazné vyhlášce města Písku, podaného dne 26. 10. 1993, došlého ÚSČR dne 1. 11. 1993, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Dodatek k místní vyhlášce o ochraně životního prostředí a čistotě ve městě Písku, schválený usnesením městského zastupitelstva dne 25. 6. 1992, nabyl dle sdělení starosty města Písku ze dne 2. 3. 1994 platnosti a účinnosti dne 1. července 1992. Dodatek - jak je uvedeno v jeho záhlaví - nahrazuje ustanovení §15 zákona o obcích č. 367/90 Sb., zrušené zák. č. 302/92 Sb., o souhlasu obce k umístění provozovny.
Dne 25. 9. 1992 pozastavil přednosta OkÚ Písek výkon cit. dodatku k obecně závazné vyhlášce města Písek pro rozpor s novelou zákona o obcích č. 302/1992 Sb.
Dne 19. 10. 1992 sdělil starosta města Písku přednostovi OkÚ Písek, že městské zastupitelstvo na výkonu dodatku nadále trvá a odmítá nápravu zjednat.
Na dožádání Ústavního soudu k Městskému zastupitelstvu města Písek jako účastníku řízení ze dne 8. 2. 1994 obdržel Ústavní soud 2. 3. 1994 písemné vyjádření k návrhu.
Podle vyjádření nelze dodatek posuzovat izolovaně, ale jako součást vyhlášky upravující zejména čistotu a pořádek ve městě Písek, vydané podle §14 odst. 1 písm. o) a r) zák. č. 367/90 Sb. a povinnost žádat o souhlas s umístěním provozovny je zde uložena na základě zákona a z preventivních důvodů.
Pokud ale dle cit. vyjádření přednosta OkÚ v Písku tvrdí, že napadený dodatek vyhlášky nebyl vydán v samostatné působnosti obce, pak jde dle §64 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb. ve vztahu k §43 odst. 1 písm. d) o návrh podaný osobou zjevně neoprávněnou.
Ústavní soud dospěl k těmto závěrům:
Dodatek k vyhlášce města Písek ve vztahu k vyhlášce o ochraně životního prostředí a čistotě ve městě Písku se vztahuje k okruhu otázek, řídících se především zákonem č. 455/91 Sb. (živnostenským zákonem), v některých bodech zákonem č. 50/76 Sb. (stavební zákon) a příp. zákonem č. 20/76 Sb., o zdraví lidu.
Žádný z těchto zákonů však neumožňuje obci v její samostatné či přenesené působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky podle §16 odst. 1 zák. o obcích (čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR nebo §24 zákona o obcích (č1. 79 odst. 3 Ústavy ČR).
Pokud jde o působnost přenesenou, přímo z dikce ustanovení §24 zák. č. 367/1990 Sb. vyplývá, že obec může vydávat obecně závazné vyhlášky ve věcech patřících do této působnosti pouze na základě zmocnění v zákoně.
Pokud jde o působnost samostatnou, je nezbytné vykládat ust. čl. 104 odst. 3 Ústavy, podle něhož mohou zastupitelstva v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky, v souladu s ustanovením čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, které stanoví, že povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích.
Dodatek k obecně závazné vyhlášce města Písku nesplňuje podmínky:
ani obecně závazné vyhlášky podle §16 odst. 1 zák. o obcích, vydávané na základě zmocnění č1. 104 odst. 3 Ústavy ČR,
ani obecně závazné vyhlášky podle čl. 24 odst. 1 zák. o obcích, vydávané na základě zmocnění č1. 79 odst. 3 Ústavy ČR.
Dodatek k obecně závazné vyhlášce je v rozporu s právními předpisy vyšší právní síly a s Listinou základních práv a svobod v čl. 4 odst. 1 Listiny.
Ústavní soud je příslušný podle §64 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb., o Ústavním soudu, a podle §62 odst. 1 a 2 zák. č. 367/90 Sb., o obcích, v úplném znění vyhlášeném pod č. 410/92 Sb. rozhodovat o zrušení obecně závazné vyhlášky obecního zastupitelstva vyhlášené na základě čl. 86 odst. 5 novely úst. zák. č. 294/90 Sb. a po prvním lednu 1993 na základě č1. 104 odst. 3 Ústavy ČR podle §16 odst. 1 až 5 zák. č. 367/90 Sb. v úplném znění pod č. 410/92 Sb.
Poněvadž příslušnost Ústavního soudu je dána jen tehdy, jde-li o obecně závaznou vyhlášku vydanou v samostatné působnosti obce (čl. 104 odst. 3 Ústavy) , rozhodnutí o jejím zrušení může tedy vydat také jen tehdy, zjistil-li, že jde skutečně o vyhlášku vydanou obsahově v oboru samostatné působnosti obce, jak ji vymezuje zákon (nikoliv tedy jen na základě jejího formálního označení za vyhlášku vydanou v samostatné působnosti).
To se ovšem týká i našeho problému, zejména i proto, že samostatná působnost obce je ve všeobecném odstavci, t.j. v §13 zák. č. 367/90 Sb. v úplném znění vyhlášeném pod č. 410/92 Sb. upravena oproti starému obecnímu zřízení ještě méně určitě a daleko vágněji, neboť ve znění citovaného ustanovení se říká: "Obec spravuje své záležitosti samostatně (dále jen samostatná působnost)".
Nelze pochybovat o tom, že konkretizace vágního pojmu citovaného v §13 zák. o obcích "své záležitosti", je velmi obtížná a normativně bezobsažná, a že za pravomoc ukládat v rámci zákona závazné povinnosti je možné považovat jen výčet pravomocí v §14 odst. 1 cit. zák., který je nutno v tomto smyslu považovat za výčet taxativní.
Odstavec 2 cit. §14 nelze považovat za příliš spolehlivou normu "vymezující" možnost vyhlašovat obecně závazná nařízení, ukládající fyzickým i právnickým osobám povinnosti. Pokud jde o ochranu životního prostředí, kterou cit. ustanovení obsahuje, je pravomoc obce vymezena pro právnické osoby a podnikatele v §48 a §51 o obcích. Citované ustanovení ovšem nezmocňují obce k vydávání obecně závazných vyhlášek.
Pro rušení nesprávných opatření obecních orgánů je podle §62 odst. 3 příslušný okresní úřad. Zákon o obcích se výslovně nezmiňuje o rušení obecně závazných vyhlášek v přenesené působnosti, na rozdíl od rušení obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti a používá jen termín "nesprávně opatření".
V současné právní teorii a praxi (resp. dosud přežívající a po roce 1948 se vyvíjející) se postupně vyvinulo takové chápání pojmu "opatření" (kdy nikoliv už spřežky "rozhodnutí a opatření"), které např. v komentáři zákona o národních výborech (Panorama 1987) na str. 334 charakterizuje v poznámkách k §72-78 zák. č. o národních výborech, pojem opatření takto:
1. V tomto oddíle se upravuje postup při nápravě té kategorie opatření národních výborů, na kterou se nevztahuje správní řád, tzn. všech opatření mimo' individuální správní akty a jejich výkon.
2. Opatřeními se rozumí obecně závazné nařízení národního výboru, usnesení plenárního zasedání, rady nebo komise a opatření odboru (správní komise)."
V dalším se pak komentují předpisy pro postup při nápravě nesprávných opatření, zejména odlišnost postupu při rušení obecně závazných nařízení podle čl. 94 Ústavy č. 100/60 Sb., které může zrušit národní výbor vyššího stupně přes Českou národní radu jedině pro rozpor se zákonem resp. jiným obecně závazným právním předpisem. Dále se pak komentuje postup při rušení jiných usnesení národních výborů nižšího stupně národním výborem stupně
vyššího.
Proto pojem "opatření" vyložený v .komentáři k zákonu o národních výborech z r. 1987 je třeba vztáhnout s ohledem na ustanovení §62 odst. 3 zákona o obcích i na obecně závazné vyhlášky obce v přenesené působnosti podle §24 zákona o obcích.
Pod souborným názvem "o nápravě nesprávných opatření" jedná hlava IV. zákona č. 367/90 Sb. v úplném znění pod číslem 410/92 Sb., o obcích v §62 až 63. V §62 odst. 1 a 2 se hovoří o rušení obecně závazné vyhlášky nebo jiného opatření obecního zastupitelstva, příp. rady nebo jiných orgánů v samostatné působnosti obce, pokud odporují zákonu. V odstavci 3 §62 se však hovoří o rušení nesprávných opatření orgánů obce v otázkách přenesené působnosti okresním úřadem. Tedy:
1. obecně závazné vyhlášky (ostatní jiná opatření) v samostatné působnosti ruší dnes Ústavní soud jen při rozporu se zákonem.
2. opatření obecních orgánů v otázkách přenesené působnosti ruší okresní úřad pro nesprávnost.
Čl. 101 odst. 4 Ústavy říká, že stát může zasahovat do činnosti samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Jde o zásah státu do činnosti územních orgánů. V daném případě půjde o zásah oprávněný, protože byl porušen zákon. Zásah státu vyžaduje ochranu zákona. V případě posuzovaného dodatku k OZV se jedná o materii, kterou nutno upravit zákonem.
Ze zjevného smyslu a účelu ustanovení §62 odst. 3 zákona o obcích lze dovodit, že okresní úřad je povinnen zrušit i takovou nezákonnou vyhlášku obce, která upravuje onu oblast společenských vztahů, která je vyhrazena parlamentu jako moci zákonodárné, bez ohledu na to, že v daném případě nedošlo k přenesení pravomoci na obec.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem bylo nutno podle §43 odst. 1, písm. e) zák. č. 182/1993 Sb. návrh odmítnout, protože se jedná o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. září 1994
Prof. JUDr. Vojtěch Cepl
soudce Ústavního soudu ČR