ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.44.93
sp. zn. Pl. ÚS 44/93
Usnesení
Ústavní soud ČR rozhodl mimo ústní jednání soudcem zpravodajem JUDr. Antonínem Procházkou ve věci návrhu přednosty okresního úřadu v Mladé Boleslavi na zrušení obecné závazné vyhlášky městského zastupitelstva č.1101 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Mladá Boleslav, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Shora uvedená obecně závazná vyhláška městského zastupitelstva v Mladá Boleslavi byla schválena dne 17. 2. 1993 s tím, že nabývá platnosti dnem vyhlášení.
Na závažné porušení zákonnosti, obsažené v předmětné vyhlášce reagoval přednosta Okresního úřadu v Mladé Boleslavi rozhodnutím ze dne 11. 3. 1993, kterým bylo podle §62 odst. 1 z. č. 410/1992 Sb., o obcích, pozastavena platnost napadené vyhlášky městského zastupitelstva v Mladé Boleslavi. V odůvodnění uvedl, že ve smyslu čl. 74 odst. 3 Ústavy ČR a §16 odst. 1 z. č. 367/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, mohou obce vydávat k plnění svých úkolů ve věcech místní samosprávy obecné závazné vyhlášky.
Vyhlášky však musí být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejich provedení.
To znamená, že otázky, které jsou již upraveny zákony nebo jinými obecně závaznými právními předpisy nemohou obce ve svých obecně závazných vyhláškách upravovat odchylně, zejména nemohou stanovit jiné nebo rozšiřovat zákonem stanovené povinnosti občanů.
Městské zastupitelstvo v Mladé Boleslavi návrh na zrušení napadené hlášky neschválilo. Přednosta Okresního úřadu v Mladé Boleslavi podal proto k ústavnímu soudu ČR ve smyslu §64 odst.3 z.č. 182/1993 Sb. návrh na zrušení této obecné závazné vyhlášky č. 1101 k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Mladá Boleslav. Po obsahové stránce předpis uvádí povinnosti občanů spojené s hlášením pobytu v novém bydlišti s tím spojenými povinnostmi majitelů bytů a domů a sankcemi za jejich neplnění. Dále se vyhláška zabývá otázkami dodržování hygienických předpisů. uživateli bytů, podmínkami užívání nebytových prostor a sankcemi za nedodržení povinností uloženými shora uvedenou vyhláškou.
Ústavní soud při posouzení obsahu i právní závaznosti dotčené vyhlášky dospěl k těmto závěrům:
Ústavní soud je povinen především zkoumat, zda vydání navrhovaného nálezu, tj. zrušení napadené obecně závazné vyhlášky spadá do pravomoci ústavního soudu a zda tato vyhláška byla vydána v rámci samostatné působnosti obce ( §64 odst. 3 z. č. 182/93 Sb., §14 odst. 1, 2 z. č. 410/92 Sb. ) a dále, zda je k podání takového návrhu navrhovatel oprávněn.
Při zkoumání problematiky samostatné působnosti obce v oblastech dotčených shora uvedenou vyhláškou dospěl Ústavní soud k závěru, že z hlediska pojmu i obsahu samosprávy je výčet příslušných oprávnění obsažených v ustanovení §14 odst.1 z.č. 410/92 Sb. nutno považovat za výčet taxativní.
Okruh problémů, jimiž se vyhláška zabývá, je zpracován zákonem č. 135/82 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů a prováděcím předpise k této vyhlášce - vyhláškou FMV č. 146/82 Sb. ve znění pozdější h novel a doplňků (vyhláška č. 129/93 Sb.).
Problematiku nájmu bytů řeší zákon č. 40/64 Sb., ve znění pozdějších změn a doplňků (dále jen Občanský zákoník) v hlavě VII. Nájem a. podnájem nebytových prostor upravuje samostatně jako lex specialis zákon č. 116/90 Sb..Sankce za přestupky lze uložit a vymáhat jen ve smyslu zákona č. 200/90 Sb. ve znění zákona č. 67/93 Sb , z.č. 290/93 Sb. a dále č. 71/67 Sb. - správní řád. Žádný z těchto zákonů však neumožňuje v rámci samostatné či přenesené působnosti obcí vydávat obecně závazné vyhlášky podle §16 od .1 zákona o obcích ( čl. 104 odst. 3 čl. 79 odst. 3 Ústavy ,
K článku II. vyhlášky:
Povinnosti vlastníka domu - budovy ve vztahu k uživateli bytu, uživateli jiných obytných místností nebo jiným občanům, které v domě ubytoval, upravuje §11 odst.1 , 2 a §12 z. č. 135/82 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů, společně s vyhláškou č. 146/82 Sb. jako prováděcím předpisem. Další povinnost nad rámec shora uvedených právních předpisů nemohou být občan ukládány. Neoprávněné obsazení bytu, domu nebo jeho části je možno řešit jen cestou občansko-právní , podáním návrhu na vyklízení vlastníkem domu či bytu ve smyslu příslušných ustanovení občanského zákona.
K článku III. vyhlášky:
Užíván bytu nebo jeho části je vztahem smluvním a jako takový je možno jej podrobně upravit příslušnou nájemní smlouvou s odkazem na platnou právní úpravu ( hlava VII OZ ). Vzhledem k občansko právní povaze smlouvy, není možné tuto problematiku dále upravovat vydáním obecně závazné vyhlášky městského zastupitelstva. Zrušit nájemní smlouvu výpovědí je možno za podmínek uvedených v §710 až 714 OZ, bytové náhrady řeší ustanovení §712 OZ.
K článku IV. vyhlášky:
Užívání nebytových prostor je upraveno zákonem č.116/90 Sb. I zde je vázán právní vztah mezi pronajímatelem a nájemcem smlouvou, v rámci zákona č. 116/90 Sb. Práv a povinností vyplývajících z této vazby se mohou účastníci domáhat cestou občansko-právního podání.V případě právnických osob pak cestou podání příslušnému obchodnímu soudu. Správní orgány mohou uplatňovat své pravomoci jen v rámci a na základě přiznaných zákonných pravidel ( §3 odst. 2, 3, 4 a §4 z č . 116/90 Sb. ).
K článku V. vyhlášky:
Ukládal a vymáhat sankce za přestupky lze jen za dodržení podmínek a způsobem uvedených v zákoně ČNR č. 200/90 Sb., ve znění pozdějších změn a doplňků uvedených pod číslem 337/92 Sb., 344/82 Sb. 359/92 Sb., 67/93 Sb. a 290/93 Sb. Jiné způsoby ukládaní a vymáhání a zejména rozšiřování jejich okruhu nad rámec právních předpisů je protizákonné.
K článku VI. vyhlášky:
K tomuto článku můžeme uvést, že způsoby uplatňování nároku na sociální dávky a jejich přiznání či nepřiznání jsou řešeny zákonem č. 100/88 Sb. ve znění pozdějších změn a doplňků, t.j. právních předpisů z oblasti sociálního zabezpečení. Postihovat rodiče za přestupky nezletilých dětí lze v rámci zákona o přestupcích , případně v rámci trestního zákona (hl. VII) a nařízení vlády č. 192/88 Sb. o jedech a jiných škodlivých látkách ve znění nařízení vlády č. 278/93 Sb.
Závěrem lze říci, že obecně závazná vyhláška městského zastupitelstva č. 1101 v Mladé Boleslavi nesplňuje podmínky takovéto vyhlášky ve smyslu §16 odst. 1 zákona o obcích vydané na základě zmocnění článku 104 odst. 3 Ústavy ČR ani obecně závazné vyhlášky "dávané ve smyslu ustanovení §14 odst. 1 zákona 410/92 Sb. ( zákon o obcích ) na základě zmocnění uvedené v článku 79 odst. 3 Ústavy ČR.
Obecně závazná vyhláška je jako celek i v jednotlivých svých článcích v přímém rozporu s platnými právními předpisy vyšší právní sily, v řadě případů i s ústavou ČR, vč. Listiny základních práv a svobod ( čl.2 odst. 2, 3 čl. 4 odst. 1, 2 čl. 12 odst. 3 a čl. 36 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod a dále čl. 2, odst. 3 a čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR.
Jak již bylo konstatováno shora, návrh na zrušení právního předpisu nebo jeho jednotlivých ustanovení vydaného obcí v její samostatné působnosti může podat mimo jiné i přednosta okresního úřadu (§64 odst. 3 z. č. 182/93 Sb.), jak ostatně vyplývá i z ustanovení §62 odst. 2 zákona o obcích. Nestačí však označit předpis vydaný městským zastupitelstvem jako orgánem samosprávy názvem obecně závazné vyhlášky, aby byla dána příslušnost Ústavního soudu k projednání návrhu na její zrušení. Je nutné zjistit, zda okruh působnosti obce, vydanou vyhláškou dotčený, splňuje formální znaky uvedené ustanovení §14 odst. 1 zákona o obcích, tj., zda byla vydána v rámci samostatné působnosti obce (čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR).
Samosprávu lze sice chápat jako projev jedinečnosti či individuality, ale jen v mezích a v rámci celku, jak to uvádí i znění §13 odst. 2 a §16 odst. 2 zákona o obcích ( zákon č. 410/92 Sb. ). Daný rámec zákonů a s tím spojený pojem zákonnosti ve společnosti ohraničuje a podmiňuje možnost výkonu samosprávy obce. Nelze však tolerovat dualismus ve vydávání prvotních právních norem, který by ve svých důsledcích znamenal negaci celého právního řádu státního útvaru jako celku.
Můžeme však dovodit, že těžiště samosprávné činnosti obce ( mimo činnost spojenou s jejím územním rozvojem - §14 odst. 1 písm. a) z. č. 410/92 Sb.) spočívá především v řešení otázek finančních a hospodářských ( §14 odst.) písm. b - h ) z.č. 410/92 Sb. K řešení těchto problémů jsou ostatně orgány samosprávy mocněny přímo ze zákona.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti, nelze než konstatovat, že napadený předpis není obecně závaznou vyhláškou vydanou samostatné působnosti obce a proto k návrhu na její zrušení ( 64 odst. 3 z. č. 182/93 Sb. ) není přednosta Okresního úřadu v Mladé Boleslavi aktivně legitimován.
Pro rušení nesprávných opatření obecních orgánů je podle §62 odst. 3 příslušný okresní úřad. Zákon o obcích se výslovně nezmiňuje o rušení obecně závazných vyhlášek v přenesené působnosti, na rozdíl od rušení obecně závazných vyhlášek v samostatné působnosti a používá jen termín "nesprávně opatření".
V současné právní teorii a praxi (resp. dosud přežívající a po roce 1-8 se vyvíjející ) se postupně vyvinulo takové chápání pojmu "opatření " (kdy nikoliv už spřežky "rozhodnutí a opatření"), které např. v komentáři zákona o národních výborech
(Panorama 987) na str. 334 charakterizuje v poznámkách k §72-78 zák.č. o národních výborech, pojem opatření takto:
"1. V tomto oddíle se upravuje postup při nápravě té kategorie opatření národních výborů, na kterou se nevztahuje správní řád tzn. všech opatření mimo individuální správní akty a jejich výkon.
2. Opatřeními se rozumí obecně závazné nařízení národního výboru, usnesení plenárního zasedání, rady nebo komise a opatření odboru (správní komise).
V dalším se pak komentují předpisy pro postup při nápravě nesprávných opatření, zejména odlišnost postupu při rušení obecně závazných nařízení vydaných podle čl. 94 Ústavy č. 100/60 Sb., které může zrušit národní výbor vyššího stupně přes Českou národní radu jedině pro rozpor se zákonem resp. jiným obecně závazným - právním předpisem. Dále se pak komentuje postup při rušení jiných usnesení národních výborů nižšího stupně národním výborem stupně vyššího.
Proto pojem "opatření" vyložený v komentáři k zákonu o národních výborech z r. 1987 je třeba vztáhnout s ohledem na ustanovení §62 odst. 3 zákona o obcích i na obecně závazné vyhlášky obce v přenesené působnosti podle §24 zákona o obcích.
Pod souborným názvem "o nápravě nesprávných opatření" jedná hlava IV. zákona č.367/90 Sb. v úplném znění pod číslem 410/92 Sb. o obcích a §62 až 63. V §62 odst. 1 a 2 se hovoří o rušení obecně závazné vyhlášky nebo jiného opatření obecního zastupitelstva, příp. rady nebo jiných orgánů v samostatné působnost obce, pokud odporují zákonu. V odstavci 3 §62 se však hovoří o rušení nesprávných opatření orgánů obce v otázkách přenesené působnosti okresním úřadem.
Tedy:
1. obecně závazné vyhlášky (ostatní jiná opatření) v samostatné působnosti ruší dnes Ústavní soud jen při rozporu se zákonem.
2. opatření obecních orgánů v otázkách přenesené působnosti ruší okresní úřad pro nesprávnost.
Čl. 101 odst. 4 Ústavy říká, že stát může zasahovat do činnosti samosprávných celků, jen vyžaduje-li to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. Jde o zásah státu do činnosti územních orgánů. V daném případě půjde o zásah oprávněný, protože byl porušen zákon. Zásah státu vyžaduje ochranu zákona. Ve všech těchto oblastech se jedná o materii, kterou nutno upravit zákonem.
Ze zjevného smyslu a účelu ustanovení §62 odst. 3 zák. o obcích lze dovodit, že okresní úřad je povinnen zrušit i takovou nezákonnou vyhlášku obce, která upravuje onu oblast společenských vztahů, která je vyhrazena parlamentu jako moci zákonodárné bez ohledu na to, že v daném případě nedošlo k přenesení pravomoci na obec.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem bylo nutno podle §43 odst. 1, písm. e) zák.č. 182/1993 Sb. návrh odmítnout, protože se jedná o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 21. 2. 1994
JUDr.Antonín Procházka
soudce zpravodaj