ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.45.93
sp. zn. Pl. ÚS 45/93
Usnesení
Ústavní soud ČR rozhodl ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu Praha-východ na zrušení obecně závazné vyhlášky městského zastupitelstva města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav mimo ústní jednání soudcem zpravodajem JUDr. Vlastimilem Ševčíkem dne 21. 1. 1994 takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Městské zastupitelstvo města Brandýs nad Labem-Stará Boleslav schválilo na svém zasedání dne 23. září 1993 obecně závaznou vyhlášku "O přihlašování k dlouhodobému nebo trvalému pobytu cizích státních příslušníků na území města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav" (dále jen vyhláška).
Označená vyhláška v podstatě ukládá na straně jedné povinnost cizincům požádat o povolení k pobytu na území města (čl. I, II vyhlášky), na straně druhé pak upravuje postup při uznávání nájemních (podnájemních) smluv s nimi (čl. III vyhlášky), přičemž současně porušování takto stanovených povinností prohlašuje za přestupek ohrožený pokutami v rozsahu od 1000,- do 10000,- Kč (č1. V vyhlášky); svou účinnost vyhláška pak stanoví na den 1. 10. 1993.
Přednosta Okresního úřadu pro Prahu-východ (rozhodnutím z 30. září 1993), s odkazem na ust. §62/1 zák. č. 367/90 Sb. (ve znění zák. č. 410/92 Sb. - dále jen zákon č. 410/92 Sb.), pozastavil výkon této vyhlášky, neboť má za to, že tato je v rozporu s ust. §14 cit. zák. a současně městské zastupitelstvo požádal o sjednání nápravy , a to v rozsahu, který svým rozhodnutím vymezil.
Obdobný nesouhlas s vyhláškou projevil též okresní prokurátor pro Prahu - východ a podrobně zdůvodněným protestem (ze dne 25. října 1993) Městské zastupitelstvo města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav vyzval, aby ve stanovené lhůtě (§15/7 zák. č. 60/65 Sb.) protiprávní stav vyhláškou ze dne 23. září 1993 založený, odstranilo. I on ve svém protestu dovozuje rozpor vyhlášky se zákonem, zdůrazňuje, že jednotlivá jeho ustanovení zraňují zákon (zák. č. 135/92 Sb. spolu s provádějí vyhláškou č. 146/82 Sb.) a zejména, že svým obsahem nerespektují ustanovení Listiny základních práv a svobod (zák. č. 2/92 3b. spolu s Usnesením předsednictva České národní rady ze dne 16. 12. 1992), která jako součást ústavního pořádku České republiky ukládání obdobných povinností, ať těch, které vyplývají z čl. II vyhlášky či oněch, které jsou dány jejím čl. III, vylupuje. Pokud jde o sankční část vyhlášky, s poukazem na zák. č. 200/91 Sb. uzavírá, že vyhláškou sankcionovaná jednání nemají - a za současného právního stavu ani nemohou mít charakter či znaky přestupku.
Městské zastupitelstvo města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav však nereagovalo ani na protest prokurátora ani na rozhodnutí přednosty Okresního úřadu Praha - východ o pozastavení výkonu vyhlášky, nesjednalo nápravu v protiprávním stavu napadenou vyhláškou založeném, a proto návrhem ze dne 30. listopadu 1993 přednosta Okresního úřadu Brandýs nad Labem domáhá se toho, aby ústavní soud ČR svým nálezem tuto vyhlášku zrušil; Obdobně jako ve svém rozhodnutí o pozastavení výkonu vyhlášky i ve svém návrhu na zahájení řízení před Ústavním soudem ČR (dále jen návrh) přednosta Okresního úřadu pro Prahu-východ dále navrhovatel) dovozuje její nezákonnost a rozpornost s vyššími právními normami a uzavírá, že vydaná vyhláška již předmětem své úpravy nespadá do samostatné působnosti obce.
Starosta města Brandýs nad Labem - Stará Boleslav ve svém vyjádření: (§42 odst. 3 zák. 182/93 Sb.) setrval na předcházejícím stanovisku, totiž, že - s odkazem na ustanovení Ústavy ČR. (čl. 104 úst. zák. č. 1/93 Sb.) - je obcím dovoleno upravit i takové právní vztahy, jak v napadené vyhlášce se stalo, a že její obsah se ani zákonům (zák. č. 135/82 a zák. č. 123/92 SI,.) ani Listině základních práv a svobod nepříčí.
V posuzované věci bylo především uvážit, zda vydání navrhovatelem požadovaného nálezu spadá do pravomoci Ústavního soudu, totiž, zda vyhláška byla vydána v rámci samostatné působnost i obce (§64 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb., §14 odst. 1, 2 zák. č. 410/92 Sb.), zda navrhovatel je k podání takovéhoto návrhu oprávněn (§64 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb.) a zda návrhem napadená vyhláška je platná, neboť: jen při splnění těchto podmínek jsou pravomoc a příslušnost Ústavního soudu dány.
V neznačených souvislostech bylo však zjištěno, že otázkou platnosti vyhlášky (§66 odst. 1 zák. 182/93 Sb.) se návrh nezabývá, a že její podmínky tacite ponechává stranou.
S takovýmto postupem však nelze souhlasit.
Návrh na zrušení jiného právního předpisu je nepřípustný, jestliže takový předpis nebyl vyhlášen zákonem stanoveným postupem (§66 zák. č. 182/93 Sb.), jinými slovy řečeno, předmětem řízení před ústavním soudem ČR podle hlavy II. oddílu prvního zák. č. 182/93 Sb. může být toliko platný předpis.
Podmínky platnosti vyhlášky, jako jiného právního předpisu (§66 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.), jsou dány ust. §16 zák. č. 410/92 Sb.; podle odst. 3 citovaného ustanovení musí být vyhlášení vyhlášky provedeno tak, že tato se vyvěsí na úřední desce obecního úřadu na dobu 15 dnů, přičemž dnem vyhlášení vyhlášky je první den jejího vyvěšení, zatímco její účinnost nastává patnáctým dnem následujícím po dni jejího vyhlášení (pokud v ní není stanoven pozdější počátek účinnosti nebo pokud ve výjimečných případech, kdy to vyžaduje naléhavý obecný zájem, nenabývá vyhláška platnosti a účinnosti již dnem vyhlášení (§16 odst. 4 zák. č. 410/92 Sb.); současně s tím se vyhláška uveřejní způsobem v obci obvyklým (§16 odst. 3 al. 4 zák. č. 410/92 Sb.).
Z citovaného zákonného příkazu tedy vyplývá, že každá vyhláška (tím spíše pak ta, která ukládá povinnosti) musí obsahovat údaje o tom, kdy (vyvěšením na úřední desce obecního úřadu) byla vyhlášena, a že pouhé sdělení o tom, kdy nabývá účinnosti, citovanému zákonnému předpisu nevyhovuje, do posouzení její platnosti vnáší pochybnosti, což již samo o sobě pro stát založený na demokratických hodnotách uplatňující svou moc jen v případech a mezích stanovených zákonem (č1. 2 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod, dále jen Listina), a který povinnosti může ukládat toliko na základě zákona a v jeho mezích (vždy však při zachování základních práv a svobod čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny), je zcela nepřijatelné. Z toho pak dále vyplývá, že adresát uložených povinností musí být s nimi řádně, dostatečně a včas seznámen, a že tytéž zásady nutno vztáhnout i na normotvornou činnost samosprávy, jejíž vyhlášky (čl. 104 odst. 3 úst. zák. č. 1/93 Sb.) nelze chápat jinak než jako prvotní abstraktní normy vydávané - obdobně jako zákony - na základě ústavního předpisu.
Co se pak samotného návrhu týká, nedostatky naznačené povahy zakládají důvod pro postup ve smyslu §43 odst. 1 lit. f) zák. č. 182/93 Sb.).
Jestliže v posuzované věci byla vyhláška usnesena městským zastupitelstvem dne 23. září 1993, a jestliže by byla ještě i téhož dne vyvěšena, je zřejmé, že její účinnost stanovená na den 1. října 1993 je (pro evidentně nesprávně stanovené datum účinnosti, k níž mohlo dojít nejdříve dnem 7. října 1993) v rozporu se zákonem (§16 odst. 4 zák. č. 410/92 Sb.).
Otázkou samostatné působnosti obce se ústavní soud ČR již několikrát zabýval (kupříkladu ve věci vyhl. obce Karlštejn - Pl. ÚS 9/93 nebo vyhl. města Berouna - Pl. ÚS 21/93) a ve svých rozhodnutích dovodil, že s ohledem na její zásadní význam a dlouhodobou neexistenci samosprávy a v důsledku toho též na absenci příslušné judikatury, nezbývá než vycházet z doktriny (právní nauky) československého státu z doby před II. světovou válkou a - stručně shrnuto - dospěl k těmto závěrům:
Zákon sám (ve znění zák. č . 410/92 Sb.) ani pojem ani rámec samostatné působnosti obce (§13 odst. 1, 2 zák. č. 410/92 Sb.) blíže nerozvádí a spokojuje se pouhým prohlášením, že obec spravuje s v é záležitosti samostatně, jsou při jejím výkonu vázána toliko zákonem a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány k jejich provedení (§14 odst. 2 zák. č. 410/92 Sb.); takto zákonem upravená samostatná působnost obce (její s=práva) je (především z hlediska žádoucí definice) příliš obecná, a co do pravomoci k vydávání obecně závazných vyhlášek (§14 odst. 1 lit. i zák. č. 410/92 Sb.), pak neurčitá, což již samo o sobě, při aplikaci v úvahu přicházejících ustanovení, přináší jisté obtíže. Podle tohoto náhledu Ústavního soudu ČR (viz cit. rozhodnutí) jednoznačné řešení nelze za současného právního stavu nalézt ani v ustanovení §14 odst. 2 zák. č. 410/92 Sb., a to tím spíše, jestliže současná úprava samostatné působnosti obce je proti dřívějšímu právnímu stavu (počínaje obecným zákonem z 5. března 1862 č. 18 Ř. z., přes jeho převzetí českým zemským zákonem (§28) nebo moravským zemským zákonem (§27) vágnější a v důsledku toho pak málo spolehlivá.
S odkazem na výklad prof. JUDr. Jiřího Hoetzela (Československé právo správní, Praha 1937), jehož - právě pro nedostatek pozdějších pramenů - je i v současné době třeba pokládat v oboru správního práva za autoritu, dospěl Ústavní soud ČR k závěru, že - z hlediska uvažovaného pojmu a obsahu samosprávy (samostatné působnosti obce) - je v oblasti norem (vyhlášek:), ukládajících jejich adresátům povinnost pokládati výčet příslušných oprávnění (§14 odst. 1 zák. č. 410/92 Sb.), za výpočet taxativní.
S naznačenými úvahami se soudce zpravodaj i v posuzované věci ztotožnil a z nich vyplývající závěry převzal.
Za současného právního stavu a při dnes již patrně překonaných teoriích o obcích jako "zvláštnímu organismu", kteréžto teorie dovolovaly obec chápat jako svého druhu předstátní útvar nadaný předstátním přirozeným právem, je na místě samosprávu sice chápat jako výraz či projev individuality či jedinečnosti, to však nikoli v absolutním smyslu, ale vždy toliko v rámci celku, k němuž část organicky, organizačně i jinak náleží. A právě ona přináležitost k (vyššímu) celku představuje hranice, které autonomnost - v naznačených souvislostech pak samosprávu obce - ohraničují; řečeno jinými slovy, samostatná působnost obce vztahuje se a dotýká toliko individuálních a individualitou obce podmíněných vztahů, pro něž, přes její příslušnost k vyššímu celku, zůstává, vzhledem k rámci danému právním řádem ještě místo. Rozumí se již samo sebou , že jen v působnosti takto vymezené samosprávy může obec jako individuální, samostatný a k vyššímu celku přináležející útvar ukládat - především svým členům(spoluobčanům) - povinnosti (§14 odst. 1 zák. č. 410/92 Sb.).
Správnosti předchozí úvahy nasvědčuje i to, že přihlížeje k dikci zák. č. 410/92 Sb., těžiště samosprávné činnosti obce - mimo činnosti spojené s územním rozvojem (§14 odst. 1 lit. a) zák. č. L10/92 Sb.) či věci obdobné (kupříkladu §14 odst. 1 písm. k), 1), m) zák. č. 410/92 Sb.) , spočívá především ve věcech f fiančních a hospodářských (§14 odst. 1 lit. b) až h) zák. č. 4_0/92 Sb.), tedy - s přihlédnutím k historickému vývoji samospráva v naší zemi - v tom, "co se prospěchu obce dotýče a v mezích jejími vlastními silami opatřeno a provedeno býti může" (čl. V zák. z 5. března 1862 č. 18 Ř. z .).
Z úvah, jak shora jsou nastíněny, posléze vyplývá, že náleží k povinnostem státu, jako nositele veřejné moci, především (zákony) upravovat společenské vztahy včetně těch, které vymezují, ať již postavení jedince ke společnosti, či těch, které se dotýkají jedinců navzájem, a že zásah do této normotvorné činnosti - z pozice samosprávy - je možný toliko tam, kde je k tomu dáno příslušné zmocnění nebo tam, kde z povahy samosprávy v tom smyslu, jak bylo naznačeno dříve, to vyplývá.
V posuzované věci tomu tak však není.
Již protest okresního prokurátora poukazoval na to, že problematika spojená s napadenou vyhláškou je upravena (celostátně) zákony (zák. č. 135/82 Sb. spolu s prováděcí vyhláškou k němu č. 146/82 Sb. a dále zák. č. 123/92 Sb.), přičemž sluší míti za to, že jde nejen o úpravu zcela ve shodě s ústavním pořádkem České republiky, ale současně též o úpravu úplnou a z hlediska celospolečenských i individuelních vztahů natolik dostačující, že v ní již není místa pro úpravu zvláštní, navíc pak na úrovni podstatně nižší jakou nesporně normotvorná činnost samosprávy je.
Obdobně a ze zcela shodných důvodů byl přijat názor navrhovatele, dle něhož předmět úpravy napadené vyhlášky do samostatné působnosti obce nenáleží.
Je tedy zřejmé, že posuzovanou vyhláškou překročila obec - město Brandýs nad Labem - Stará Boleslav - meze své pravomoci, nevydalo ji ve své samostatné působnosti, v důsledku čehož jde posléze o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud příslušný (§43 odst. 1 lit. e) zák. č. 182/93 Sb.).
S tímto závěrem pak úzce souvisí posouzení oprávnění navrhovatele domáhat se nápravy vadného právního stavu v řízení před Ústavním soudem (jeho aktivní legitimace); i když jde o procesní otázku, která s předchozími úvahami úzce souvisí, jde o procesní problém zcela samostatný, který jako takový musí byt posuzován z samostatné.
Návrh na zrušení právního předpisu (jednotlivých ustanovení) vydaného obcí v její samostatné působnosti je oprávněn - mimo jiné - podat i přednosta okresního úřadu (§64 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb.); tato aktivní legitimace navrhovatele je však podmíněna právě tím, že musí jít o předpis vydaný opcí v její samostatné působnosti, což pro řízení podle hlavy druhé oddílu prvního zákona o ústavním soudu č. 182/93 S3., je (hmotně právní) podmínkou, bez níž aktivní legitimace navrhovatele zaniká, resp. nevznikne vůbec.
I když lze připustit - již s ohledem na předchozí úvahy stran samostatné působnosti obce - jistou obtížnost posuzované materie (a s ní spojených či souvisejích procesních otázek) nelze přehlédnout, že v posuzované věci je navrhovatelem přednosti okresního úřadu, tedy představitel státní moci, u něhož - právě pro jeho úřední postavení a pravomoci z něj vyplývající (odhlédnuto již od odborného aparátu, jímž disponuj) - nelze než důvodně předpokládat znalost (zejména) zákona o obcích, významu rozdílu mezi samostatnou a přenesenou působností obce, jakož i znalost podmínek, za nichž přísluší obci vydávat obecně závazné vyhlášky (§14 odst. 1 lit. i) zák. č. 410/)2 Sb.) ; ostatně - a byla o tom zmínka již dříve - navrhovatel sám ve svém návrhu na překročení pravomoci dané obci poukazuje (správným) tvrzením, že předmět úpravy jím napadené vyhlášky do samostatné působnosti obce nenáleží.
Posuzováno z těchto hledisek nelze uzavřít tuto část úvahy jinak, než že v posuzované věci jde nejen o návrh, k jehož projednání není Ústavní soud ČR příslušný (§43 odst. 1 lit. e) zák. č. 182/93 Sb.), ale současně též o návrh podaný někým zjevně neoprávněným (§43 odst. 1 lit d) zák. č. 182/93 Sb.), neboť jak již řečeno, zákonný znak zjevné neoprávněnosti v uvažovaných souvislostech vyplývá z postavení navrhovatele jako představitele státní moci.
Jestliže tedy při postupu podle §42 a §43 zák. č. 182/93 Sb. byla shledána pochybení, jak co platnosti napadené vyhlášky, tak i vidy návrhu z hlediska §64 odst. 3 zák. č. 182/93 Sb., nezbylo než návrh odmítnout (§43 odst. 1 lit. d), e) zák. č. 182/93 S.).), aniž by návrh byl meritorně projednán (a contr §42 odst. 1 zák. č. 182/93 Sb.) orgánem k tomu jinak příslušným (§11 odst. 2 lit. b) zák. č. 182/93 Sb.), a aniž by se toto rozhodnutí jakkoli dotklo rozhodnutí navrhovatele ze dne 30. září 1993 (č. j. 618/S/předn.).
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
JUDr. Vlastimil Ševčík
soudce zpravodaj