ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.8.93
sp. zn. Pl. ÚS 8/93
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve složení: JUDr. Iva Brožová, prof. JUDr. Vojtěch Cepl, CSc., doc. JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Vojen Güttler, doc. JUDr. Pavel Holländer, DrSc., JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Zdeněk Kessler, JUDr. Vladimír Paul, CSc., JUDr. Antonín Procházka, JUDr. Pavel Varvařovský, JUDr. Eva Zarembová, ve věci návrhu přednosty Okresního úřadu v Mostě na zrušení vyhlášky Městského zastupitelstva města Most k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Most, takto:
Vyhláška města Mostu k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti v městě Most, přijatá Městským zastupitelstvem města Mostu dne 22. 12. 1992, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud České republiky obdržel dne 22. července 1993 návrh přednosty Okresního úřadu v Mostě na rozhodnutí o zrušení obecně závazné vyhlášky města Mostu k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti ve městě Most, přijaté Městským zastupitelstvem města Mostu dne 22. 12. 1992. Tento návrh byl doplněn podáním ze dne 24. 2. 1994. Předmětem vyhlášky jsou opatření ke zvýšení bezpečnosti a zajištění veřejného pořádku, týkající se zejména hlášení obyvatel, užívání bytů a nebytových prostor a ukládání pokut v této souvislosti.
Dne 20. 1. 1993 pozastavil Okresní úřad v Mostě podle §62 odst. 1 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, výkon uvedené vyhlášky z důvodu jejího rozporu se zákony a obecně závaznými právními předpisy a též s čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku ČR. Městské zastupitelstvo města Mostu nezjednalo nápravu ve lhůtě 30 dnů podle §62 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů a na svém zasedání dne 28. 1. 1993 se rozhodlo, že vyhlášku nezruší. Přednosta Okresního úřadu v Mostě proto učinil své podání, jak výše uvedeno, na základě čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, podle něhož v případě rozporu se zákonem rozhoduje o zrušení jiných právních předpisů Ústavní soud.
Text napadené vyhlášky obdržel Ústavní soud spolu s návrhem, její znění je účastníkům řízení známo a je jim k dispozici, takže v odůvodnění se její obsah neuvádí.
II.
Podle ustanovení čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy České republiky rozhoduje Ústavní soud ČR o zrušení jiných právních předpisů, tedy i vyhlášek měst a obcí, jsou-li v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR.
Městské zastupitelstvo v Mostě schválilo vyhlášku k zabezpečení veřejného pořádku a bezpečnosti podle §36 odst. 1 písm. f) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, jako vyhlášku ve věcech samostatné působnosti. Podle §14 odst. 1 písm. o) tohoto zákona patří místní záležitosti veřejného pořádku do samostatné působnosti obce, takže město Most bylo oprávněno k vydání vyhlášky s tímto tématem nejen podle výslovného ustanovení citovaného zákona, ale též v souladu s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, podle něhož mohou zastupitelstva vydávat v mezích své působnosti obecně závazné vyhlášky.
Podmínkou platnosti obecně závazné vyhlášky je podle §16 odst. 3 uvedeného zákona o obcích, že vyhláška musí být vyvěšena na desce obecního úřadu na dobu 15 dní, přičemž dnem vyhlášení je první den jejího vyvěšení na úřední desce, a nabývá účinnosti patnáctým dnem následujícím po dni jejího vyhlášení. Podle prohlášení přednosty Okresního úřadu v Mostě ze dne 24. 2. 1994 a Městského úřadu v Mostě z téhož dne, byla vyhláška vyvěšena od 23. 12. 1992 do 8. 1. 1993, čímž byla zákonná podmínka splněna a vyhláška nabyla platnosti.
Ústavní soud podle §68 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, zjistil, že město vydalo svou vyhlášku v mezích Ústavou stanovené kompetence, tj. v rámci zákonem stanovené samostatné působnosti obce, pokud jde o ústavně předepsaný způsob, nemá v tom směru Ústava ČR žádné pozitivní ustanovení.
Pokud jde o posouzení předmětné vyhlášky z hlediska jejího souladu s ústavními zákony, zákony či mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy, vyšel Ústavní soud z ustanovení §62 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož okresní úřad pozastaví výkon obecně závazné vyhlášky, vydané obecním nebo městským zastupitelstvem v samostatné působnosti obce, odporuje-li zákonu. V tomto případě tak přednosta Okresního úřadu v Mostě učinil a protože městské zastupitelstvo nezjednalo ve stanovené lhůtě nápravu, obrátil se v souladu s oprávněním, které mu dává §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, na Ústavní soud, aby vyhlášku pro rozpor se zákonem zrušil v rámci své kompetence podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR.
Ústavní soud po shromáždění podkladů k návrhu přednosty Okresního úřadu v Mostě si vyžádal souhlas obou účastníků řízení, aby bylo možno upustit od ústního jednání ve smyslu §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb. s přihlédnutím k tomu, že od ústního jednání nebylo možno očekávat další objasnění věci. Oba účastníci řízení s tím vyslovili svůj souhlas dne 11. a 18. 3. 1994.
III.
Ústavní soud posoudil právní důvody, které vedly Okresní úřad v Mostě k pozastavení výkonu napadené vyhlášky a dospěl k těmto závěrům:
Dikce základních práv a svobod článku II. je ve všech odstavcích ve zjevném rozporu nejen s Listinou a s Ústavou, ale i s platnými zákony. Z hlediska celku lze v daném ustanovení především poukázat na rozpor s čl. 2 odst. 3 a 4 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny a čl. 4 odst. 1 až 3 Listiny, tedy stanovení povinností, které lze ukládat pouze na základě zákona. Lze vzít v úvahu i určitý diskriminační charakter pravidla, jež neodůvodněně znevýhodňuje jistou část občanů ve smyslu čl. 1 a 3 Listiny.
Pokud jde o čl. II odst. 1 vyhlášky, jde o zřejmé omezení práva na pobyt, jak ho stanoví Listina v čl. 14. Listina žádným způsobem veřejnoprávně nepodmiňuje pobyt občana nějakým povolením, resp. souhlasem, navíc za použití tak neurčitého pojmu jako je "...často přerušovaném opakovaném pobytu". Naopak, každý má ústavně zaručené právo, kromě případů ústavně ohraničených a zákony specifikovaných, vyslovovat svůj souhlas (dovolení) ke vstupu do obydlí bez dalšího (čl. 12 Listiny). Svoboda pobytu není ovšem právem nikterak neomezeným, Listina odkazuje na zákonodárce, který je oprávněn z důvodů taxativně uvedených v čl. 14 odst. 3 svobodu limitovat. Tato omezení, jak ostatně vyplývá i z čl. 2 a 4 Listiny, lze však uložit pouze zákonem. A obdobné restrikce skutečně existují, např. zákon č. 169/1949 Sb., o vojenských újezdech, zákon ČNR č. 144/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění zákonného opatření př. ČNR č. 347/1992 Sb. apod.
Otázky pobytu, resp. pohybu osob, jsou v České republice určitým způsobem regulovány zejména u cizinců (zákon č. 123/1992 Sb.) a pokud jde o občany především zákonem č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů. Avšak ani tento zákon nestanoví žádné konkrétní povinnosti např. pro přechodné pobyty do 30 dnů. Neplnění povinnosti stanovené právními předpisy o hlášení a evidenci pobytu občanů lze stíhat jako přestupek.
K čl. II odst. 2 vyhlášky - lze souhlasit se závěrem okresního úřadu, že hygienické předpisy souvisejí s otázkami přiměřenosti náhradního bytu a nelze je proto spojovat ani s "dlouhodobější" návštěvou v bytě. Žádný zákon totiž nemůže, protože by sám byl v rozporu s Listinou (čl. 12 a 14), podmiňovat vstup a pobyt v obydlí hygienickými předpisy. Pokud by vzniklá situace, tj. přílišná, dlouhodobá koncentrace lidí, mohla ohrozit zdraví občanů, musel by určitý zásah, resp. omezení práva na pobyt, být uskutečněn na základě zákona, a nikoliv vyhlášky.
K čl. II odst. 3 lze konstatovat - pokud odhlédneme od zásadní skutečnosti, že výše uvedené povinnosti nelze ukládat, a proto ani vynucovat, či dokonce sankcionovat - že obecně závaznými vyhláškami nelze stanovit nové skutkové podstaty přestupků a sankce, tyto mohou být stanoveny jen zákonem ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy, resp. čl. 2 odst. 2 Listiny, jakož i §2 a §11 a násl. přestupkového zákona. Veřejnoprávní ukládání povinností "náhrad zvýšených nákladů za služby spojené s užíváním bytu" odporuje jak Listině, zejména čl. 2 odst. 3, tak občanskému zákoníku v §696.
Ustanovení čl. III odst. 1 úzce souvisí s čl. 12 Listiny. Pokud někdo oprávněně užívá byt, jsou zásahy do nedotknutelnosti obydlí možné jen na základě zákona. Vyhláška dosti nepřesně parafrázuje a nepřípustným, rozšiřujícím způsobem rozvádí platná zákonná ustanovení.
Obecná povinnost řádného užívání bytu vyplývá z ust. §689 obč. zák. Pokud ovšem nájemce byt za určitých okolností neužívá, event. jsou naplněny jiné zákonné podmínky, může pronajímatel, s přivolením soudu, vypovědět nájem bytu na základě §711 resp. §719 obč. zák.
Ustanovení odstavce 3 a 4 čl. III jsou ve zjevném rozporu s §711 občanského zákoníku. Občanský zákoník stanoví taxativně důvody výpovědi (s přivolením soudu), stejně jako případy, kdy se přiděluje náhradní byt či ubytování a v jaké kvalitě (§712 a násl.). Komise k projednávání přestupků nemůže v žádném případě nahrazovat rozhodování soudu. Její pravomoci upravuje např. §53 přestupkového zákona. Pokud by šlo v této souvislosti o eventuální aplikaci §96 stavebního zákona, jedná se o jinou situaci, nikoliv o výpověď nájmu.
K čl. III odst. 5 lze jen znovu konstatovat, že obecně závaznými vyhláškami nelze ukládat nové sankce, které zákon nezná. Podobně formulovanou skutkovou podstatu obsahuje §50 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona. Horní hranice pokuty, kterou lze uložit, je 50 000,-- Kč (§50 odst. 2). Vyhlášky tuto otázku tedy již (nově) řešit nemusí a jestliže se obdobnou problematikou nějakým způsobem zabývají, nemohou sankční aspekty upravovat odlišně. Otázka "vymístění osob", tedy vyklizení neoprávněně užívaného bytu, nespadá pod ochranu podle čl. 12 Listiny a tento zásah lze přiřadit k omezením podle čl. 14 odst. 3 Listiny. Postup je upraven §340 a násl. o. s. ř.
Pokud jde o čl. IV, oblast užívání, resp. nájmu a podnájmu nebytových prostor, upravuje zákon č. 116/1990 Sb., ve znění zákona č. 403/1990 Sb., zákona č. 529/1990 Sb. a zákona č. 540/1991 Sb., jenž má k občanskému zákoníku poměr zákona speciálního k zákonu obecnému. Proto platí, že občanský zákoník se použije jen subsidiárně, pokud konkrétní otázku zvláštní zákon nereguluje. Otázkami provázání obou zákonů se však právní předpisy nezabývají, jde o ujednání soukromoprávního rázu, které nicméně předpokládá soulad s ústavními a jinými právními předpisy. Dané otázky nelze řešit veřejnoprávně, administrativním předpisem, v rozporu se zákonnou úpravou, zčásti dispozitivní.
Všechny odstavce tohoto ustanovení, kromě odst. 1, jehož smysl není příliš jasný, jsou v rozporu se zákonem č. 116/1990 Sb. K odst. 4 platí to, co bylo řečeno výše, že obecně závaznými vyhláškami nelze ukládat nové, zákonem nestanovené sankce.
Pokud jde o čl. V, i za předpokladu, že by sankční ustanovení, obsažená v napadené vyhlášce, byla v souladu s ústavními a ostatními zákony, nemůže vyhláška upravovat způsoby vymáhání pokut protizákonně, resp. protiústavně. Výkon rozhodnutí o uložení pokuty za přestupek stanoví jednak přestupkový zákon (§88), v podrobnostech pak občanský soudní řád (§321 - §334). Vyhláška se jednak částečně pokouší o hrubě zjednodušenou a nepřesnou parafrázi, či výčet forem výkonu rozhodnutí, anebo se snaží o formulování zcela "originálních" nových postupů. Naprosto zcestná je např. exekuce přikázáním veřejně prospěšné práce, neboť takové ustanovení by nemohlo být obsaženo ani v zákoně, protože je v příkrém rozporu s ustanovením čl. 9 Listiny.
V čl. VI jde v zásadě o stanovení dalších svérázných akcí, které nemají oporu v žádném zákoně, a jsou tudíž i v rozporu např. s čl. 2 Listiny. Skutková podstata přestupku na úseku práce a sociálních věcí je obsažena v přestupkovém zákoně (§28), recidivu přestupkový zákon nezná (srov. §12). K odst. 2 je třeba uvést, že skutkové podstaty přestupků na úseku ochrany před alkoholismem obsahuje §30 přestupkového zákona, k odst. 3 pak že poskytování sociálních dávek nelze dávat do souvislosti s ukládáním trestů za přestupky, resp. jako sankci ukládat pozastavení jejich výplaty. Zákon takové sankční opatření nezahrnuje. O zanedbání péče a výchovy dětí pojednává §31 přestupkového zákona, event. ustanovení §231 a násl. trestního zákoníku.
K čl. VII je třeba uvést, že zřízení městského vězení, tzv. "šatlavy", současné zákony neumožňují, zakládání věznic upravuje zákon o výkonu trestu odnětí svobody. Svou povahou, resp. zejména místní lokalizací, nikoliv však účelem, se šatlavě patrně blíží tzv. policejní cely. Tyto cely je nicméně možné využít k umístění osob pouze v taxativně stanovených případech (§26 a násl. zákona ČNR č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů).
Z uvedených důvodů bylo návrhu přednosty Okresního úřadu v Mostě v plném rozsahu vyhověno a předmětná vyhláška byla, s přihlédnutím k ustanovení §13 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, zrušena pro rozpor s výše uvedenými zákony a Listinou základních práv a svobod, jakož i pro překročení kompetence městem, které vyhlášku vydalo, protože podle §14 odst. 1 písm. o) výše uvedeného zákona otázky rozhodování o přestupcích nepatří do samostatné působnosti obce.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu České republiky se nelze odvolat.
V Brně dne 12. dubna 1994
JUDr. Zdeněk Kessler
předseda Ústavního soudu České republiky