ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.40.95.1
sp. zn. Pl. ÚS 40/95
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl ve věci návrhu skupiny poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR na zrušení vyhlášky č. l/93, vydané Městskou částí Brno-střed, o zvláštním režimu užívání veřejného prostranství náměstí Svobody, takto:
Obecně závazná vyhláška Městské části Brno-střed č. 1/93
o zvláštním režimu užívání veřejného prostranství náměstí Svobody,
přijatá Zastupitelstvem městské části dne 20. 10. 1993, se
z r u š u j e dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
Dne 15. 12. 1995 obdržel ÚS ČR návrh, který podepsalo celkem
32 poslanců Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, a ve kterém je
požadováno zrušení vyhlášky č. 1/93, kterou přijalo Zastupitelstvo
městské části Brno - střed dne 20. října l993, s odvoláním na ust.
§36 odst. 1 písm. f) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích. Vyhláška
má čtyři články, které znějí takto:
Článek 1
Obecná ustanovení
1. Tato vyhláška upravuje režim využívání veřejného prostranství
náměstí Svobody obyvateli města a jeho návštěvníky jako klidové
zóny a jejich ochranu před nežádoucími aktivitami.
2. Veřejným prostranstvím náměstí Svobody se rozumí vlastní plocha
náměstí včetně nástupů do přilehlých objektů (pasáže, vchody)
a přilehlých ulic do hloubky 10 metrů.
3. Nežádoucí aktivitou v této lokalitě se rozumí hlučná veřejná
shromáždění, reklamní a komerčně zaměřené akce vyjma akcí
pořádaných pro humanitární účely, doprovázené hudebními
produkcemi, nebo jiné akce narušující běžný provoz v tomto
prostoru.
4. V tomto prostoru mohou být výjimečně pořádány kulturní
a politické akce schválené orgány města nebo Městské části Brno
střed.
Článek 2
Povinnosti právnických a fyzických osob
1. Právnické a fyzické osoby hodlající uspořádat veřejné
shromáždění v prostoru jehož se týká tato vyhláška jsou povinny
tuto skutečnost ohlásit v termínu dle příslušných předpisů.
2. V případě, že jejich záměr odporuje této vyhlášce, ÚMČ Brno
střed určí pro jeho konání vhodnou náhradní lokalitu.
3. Náhradní lokality jsou určeny přílohou této vyhlášky.
Článek 3
Kontrolní činnost
Kontrolu nad dodržováním této vyhlášky provádí orgány ÚMČ
Brno střed. Policie ČR a Městské policie.
Článek 4 Sankce
Přestupky proti této vyhlášce budou postihovány dle platných
právních předpisů.
Vyhláška je podepsána starostou městské části Mgr. P.R.
II.
Navrhovatelé vytýkají napadené vyhlášce především to, že
v rozporu s čl. l9 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina", jakož i v rozporu s kogentními ustanoveními zákona č.
84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, předem vylučuje konání
shromáždění na určitém veřejném prostranství. Přesto, že se snaží
vyvolat dojem, že se vztahuje zejména na "hlučná veřejná
shromáždění" a jiné podobné akce, považují navrhovatelé za
nesporné, že vyhláška konkludentně zahrnuje i veškerá shromáždění
přípustná podle zákona o právu shromažďovacím, tedy i pouliční
průvody a manifestace svolané k využití svobody projevu a dalších
ústavních práv a svobod. Shromažďovací právo je zaručeno každému
a může být omezeno jen zákonem. Shromáždění nesmí být podmíněno
povolením orgánu veřejné správy (čl. l9 odst. 2 poslední věta
Listiny) ani státního orgánu (§1 odst. 4 zákona o právu
shromažďovacím). Tím spíše pak je, podle názoru navrhovatelů,
vyloučeno, aby svolavateli byla předem navržena jiná lokalita,
jestliže jeho "záměr odporuje vyhlášce". Zákon o právu
shromažďovacím vyžaduje pouze oznámení "účelu shromáždění".
Navrhovatelé dále uvádějí, že podle zákona lze shromáždění konat
na všech veřejných prostranstvích, s výjimkou stometrového okruhu
budov zákonodárného sboru a Ústavního soudu, resp. od míst, kde
tyto orgány jednají, a zřejmě i s výjimkou míst, na která se
vztahuje omezení svobody pohybu podle čl. 14 odst. 3 Listiny
(vojenské újezdy, ochrana přírody apod.). Marginálně ještě
poznamenávají, že vyhláška, v rozporu se zákonem, ze subjektů
oprávněných svolat shromáždění vylučuje skupinu osob.
Podle názoru navrhovatelů tedy Zastupitelstvo městské části
Brno-střed upravilo vyhláškou "zvláštní režim" využívání veřejného
prostranství - náměstí Svobody - pro veřejná shromáždění. To však
lze podle čl. l9 Listiny učinit jen zákonem, nikoliv na základě
zákona. Na tom nic nemění ani zákon č. 279/1995 Sb., který zákon
o obcích doplnil o ust. §17, podle kterého obec může obecně
závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti stanovit, které
činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze
vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, případně
stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou
takové činnosti zakázány. Bez ohledu na důvodovou zprávu k této
novele, ve které se argumentuje prostitucí, nelze výkon práva
pokojně se sdružovat považovat za činnost, kterou by bylo možné
regulovat podzákonnými právními předpisy.
S odvoláním na výše uvedené argumenty, jakož i s ohledem na
právní názory, které Ústavní soud ČR vyslovil ve svých nálezech
Pl. ÚS 26/93, Pl. ÚS 5/93 a Pl. ÚS 17/94, zastávají stěžovatelé
názor, že předmětnou vyhlášku je nutno zrušit, neboť při jejím
vydání byla porušena ústavní kompetence, resp. nebyla vydána
v mezích Ústavou stanovené kompetence.
III.
Ve vyjádření k návrhu skupiny poslanců, které bylo Ústavnímu
soudu doručeno dne 5. 2. 1996, se především konstatuje, že
předmětná vyhláška byla zastupitelstvem městské části přijata
potřebnou většinou poslanců, což je doloženo ověřeným zápisem ze
zasedání dne 20. lO. 1993. Ve smyslu ust. čl. 72/1 Statutu města
Brna byla tato vyhláška projednána v Radě města Brna a účinnosti
nabyla dne 15. 11. 1993. Dále pak se ve vyjádření uvádí, že dne
l8. 5. 1994 projednalo zastupitelstvo městské části pozastavení
této vyhlášky a posoudilo korespondenci mezi MV ČR, městem Brnem
a starostou Městské části Brno-střed. Usnesení zní tak, že
zastupitelstvo městské části podporuje další existenci této
vyhlášky. Z přiloženého zápisu o zasedání Zastupitelstva města
Brna ve dnech 31. 5. - 1. 6. 1994 (str. 9) pak vyplývá, že návrh
na zrušení vyhlášky MČ Brno - střed č. 1/1993, který předložil
primátor H., nezískal potřebný počet hlasů.
K vlastnímu obsahu a smyslu napadené vyhlášky se ve vyjádření
zejména uvádí, že byla vydána na základě četných stížností
a peticí občanů, v zájmu ochrany klidu, bezpečnosti občanů
a pořádku. Při vydávání této vyhlášky se zastupitelstvo opíralo
o právní názor, že pokud ust. §8 zákona č. 84/1990 Sb. dává
národnímu výboru právo, aby s ohledem na místní podmínky nebo na
veřejný pořádek navrhl svolavateli jiné místo nebo jinou dobu
konání shromáždění, pak předmětná vyhláška, která pouze negativně
vymezuje nežádoucí aktivity, v žádném případě nezasahuje do práva
občanů shromažďovat se a není tedy ani v rozporu s čl. l9 Listiny.
Zastupitelstvo vycházelo při vydání vyhlášky z toho, že veřejné
shromáždění je obecní záležitostí veřejného pořádku tak, jak má na
mysli ust. §14 odst. 1 písm. o) zákona o obcích. Tento výklad pak
podporuje i poslední novela tohoto zákona, konkrétně pak §17
zákona č. 279/1995 Sb.
Z doplňujícího sdělení Městské části Brno - střed vyplývá, že
vyhláška č. 1/1993 o zvláštním režimu užívání veřejného
prostranství náměstí Svobody byla vyvěšena zákonem předepsaným
způsobem. Ze Statutu města Brna, který byl k tomuto vyjádření
přiložen, pak vyplývá (čl. 72), že městská část může vydávat
obecně závazné vyhlášky s místní působností v samostatné
i přenesené působnosti, avšak Zastupitelstvu města Brna přísluší
oprávnění vyhlášku vydanou v samostatné působnosti zrušit,
odporuje-li vyhlášce města Brna. Odporuje-li obecně závazným
předpisům, pak město postupuje podle §62 odst. 4 a 5 zákona
o obcích.
Z kopie dopisu náměstka ministra vnitra ČR Ing. V. Z. ze dne
30. 6. 1994, č. j. I/s-MS-528/94, Ústavní soud zjistil, že výkon
předmětné vyhlášky č. 1/93 byl Ministerstvem vnitra na základě
ustanovení §62 odst. 4 zákona o obcích pozastaven.
IV.
Podle §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu,
je úkolem Ústavního soudu posoudit obsah právního předpisu
z hlediska jeho souladu s ústavními zákony, mezinárodními
smlouvami podle čl. 10 Ústavy a se zákony, a dále zjistit, zda byl
přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem.
Podle §16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění
pozdějších předpisů, musí být obecně závazné vyhlášky v souladu se
zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními
orgány státní správy k jejich provedení. K těmto otázkám, jakož
i k otázce co spadá či nespadá do samosprávné působnosti obce,
zaujal Ústavní soud již řadu stanovisek (např. Pl. ÚS 17/94, Pl.
ÚS 18/94, Pl. ÚS 19/94, Pl. ÚS 24/94).
Vzhledem k tomu, že v dosavadní rozhodovací praxi Ústavního
soudu ještě nebyl řešen případ napadení obecně závazné vyhlášky
vydané městskou částí, musel se Ústavní soud především vypořádat
s tím, zda městským částem statutárních měst, resp. jejich
zastupitelstvům, může být městem postoupena pravomoc k vydávání
obecně závazných vyhlášek pro jejich území.
Podle ustanovení §3 odst. 2 zákona o obcích jsou statutární
města oprávněna uspořádat svoje vnitřní poměry ve věcech správy
obecně závaznou vyhláškou. Bližší pravidla pro vymezení těchto
poměrů stanoví §25 cit. zákona. Z ustanovení §27 odst. 2 písm.
c) tohoto zákona pak vyplývá, že v městské části územně členěných
statutárních měst plní funkci obecního zastupitelstva místní
zastupitelstvo, a to v rozsahu mu svěřeném. Tomu odpovídá
i ustanovení odst. 1 písm. c) již citovaného §25, které umožňuje
vymezit pravomoc zastupitelstev a dalších orgánů městských částí.
Přesto, že některá jiná ustanovení zákona o obcích ( zejména §25
odst. 1 písm. i) by mohla vést k závěru, který do značné míry
zastává i citované rozhodnutí Ministerstva vnitra o pozastavení
výkonu napadené vyhlášky, tj., že statutární město nemůže pravomoc
k vydávání obecně závazných vyhlášek městským částem nebo obvodům
postoupit, dospěl Ústavní soud k závěru, že takové postoupení
pravomoci možné je. Přitom vychází nejen z citovaných ustanovení
zákona o obcích, ale především z toho, že čl. 104 odst. 3 Ústavy
svěřuje pravomoc k vydávání obecně závazných vyhlášek
zastupitelstvům obecně, a to v mezích jejich působnosti. Tomuto
ústavnímu vymezení odpovídají již zmíněná ustanovení zákona
o obcích, jakož i ustanovení §62 odst. 4 tohoto zákona, ve kterém
je stanoven mechanismus pro nápravu nesprávných opatření (a tedy
i obecně závazných vyhlášek) a které zřejmě normotvorbu městských
částí předpokládá.
Jestliže tedy platná právní úprava výslovně nevylučuje
možnost přenést pravomoc k vydávání obecně závazných vyhlášek na
městské části či obvody, lze dovodit, že v tomto směru ponechal
zákonodárce zastupitelstvům statutárních měst prostor, aby
zvážila, v jakém rozsahu připustí či nepřipustí vydávání obecně
závazných vyhlášek částmi města. Jak vyplývá z ustanovení čl. 71
a 72 Statutu města Brna, který byl vydán jako obecně závazná
vyhláška č. 1/1993 Zastupitelstvem města Brna s účinností od 1.
1. 1993, a který byl doplněn vyhláškami města Brna č. 2 a 6/1994,
byla městským částem města Brna pravomoc k vydávání obecně
závazných vyhlášek svěřena, a to k plnění jejich úkolů ve své
územním obvodu, ať již v samostatné či přenesené působnosti. Lze
sice mít výhrady k preciznosti a jasnosti rozdělení pravomocí mezi
město a jeho části, a stejně tak lze vyslovit pochybnost o tom,
zda pravidla užívání náměstí, které je centrem Brna a tedy
nepochybně slouží všem občanům a návštěvníkům města, bylo vhodné
stanovit jinou, nežli celoměstskou vyhláškou, přesto však Ústavní
soud zastává názor, že napadená vyhláška, pokud byla vydána
městskou částí, byla vydána samosprávným subjektem k tomu
oprávněným.
Pokud jde o formální náležitosti vydané vyhlášky, zjistil
Ústavní soud, že vyhláška sice byla přijata potřebnou většinou
členů zastupitelstva a byla po předepsanou dobu vyvěšena na úřední
desce tak, jak to stanoví §16 odst. 3 zákona o obcích, v rozporu
s ustanovením §52 odst. 3 tohoto zákona však byla podepsána pouze
starostou městské části (chybí tedy podpis zástupce starosty nebo
jiného radního).
V posuzovaném případě bylo dále třeba odpovědět na otázku,
zda napadená vyhláška je skutečně právním předpisem nejen názvem,
ale také svým obsahem. Pojem právní předpis je pojmem ústavním
a je proto úkolem Ústavního soudu, který v daném případě rozhoduje
o "zrušení jiného právního předpisu", aby se nejprve zabýval
otázkou, zda skutečně jde o právní normativní akt, který obsahuje
abstraktní normy chování, obecně závazné a vynutitelné. Touto
problematikou se Ústavní soud zabýval zejména ve svém nálezu Pl.
ÚS 17/94 (vyhláška obce Jívka týkající se financování základní
školy) a konstatoval, že se musí jednat o právní předpis nejen
podle názvu, ale o takový akt samosprávy či státní správy, ve
kterém jsou obsažena závazná pravidla chování. Nemůže tady jít jen
o jakési oznámení o tom, jak bude v určitých věcech obec
postupovat v budoucnu.
Pokud jde o napadenou vyhlášku, lze ji označit obecně za akt
samosprávy městské části, který z větší části pouze informuje
o tom, jaké aktivity na určeném veřejném prostranství individuálně
povolovány zpravidla nebudou (pokud jde tedy o ty činnosti, které
povolení nepochybně podléhají, jako jsou obchodní a kulturní akce
atd.) případně, pokud jde o výkon práva shromažďovacího, je dáváno
potencionálním svolavatelům shromáždění na vědomí, že mohou
počítat s postupem podle zákona o právu shromažďovacím, tedy
s nabídnutím jiné lokality k pořádání shromáždění (zřejmě ve
smyslu §8 zákona č. 84/1990 Sb.) a patrně i se zákazem
shromáždění z důvodu ochrany zájmů obyvatelstva ( §10 odst. 3
cit. zákona ). Přes tyto výhrady však Ústavní soud dospěl nakonec
k názoru, že napadená vyhláška určitý normativní obsah má, a to
zejména v té části, kde je vymezen pojem veřejného prostranství
náměstí Svobody, toto prostranství se prohlašuje za klidovou zónu
a vymezují se nežádoucí aktivity na tomto prostranství (čl. 1
odst. 1 až 3 předmětné vyhlášky). Ústavní soud tedy považuje
napadenou vyhlášku za akt vydaný Zastupitelstvem městské části
Brno - střed s cílem stanovit obecně závazná pravidla pro užívání
konkrétně určeného veřejného prostranství v přesvědčení, že
zastupitelstvo jedná v mezích své samosprávné působnosti.
Při zkoumání ústavnosti a zákonnosti podzákonného právního
předpisu nelze odhlédnout od toho, zda tento předpis splňuje
základní požadavky obsahové, mezi které nepochybně patří soulad
obsahu použitých pojmů či institutů s právními předpisy, a jde-li
o právní pojmy nové, pak musí být dostatečně a jasně vyjádřen
jejich obsah. Požadavkem je i terminologická přesnost,
srozumitelnost a jasnost. Těmto požadavkům napadená vyhláška
neodpovídá. Zatímco totiž v článku 1 vymezuje jakási obecná
pravidla pro zamýšlené zklidnění centra města, v odst. 4 téhož
článku prakticky normativní hodnotu předešlých ustanovení ruší,
když stanoví, že orgány města či městské části mohou individuálním
správním rozhodnutím určit i jinak. Stejně tak čl. 2 nadepsaný
"Povinnosti právnických a fyzických osob" vlastně jen nadbytečně
a navíc nepřesně přepisuje či spíše parafrázuje ustanovení zákona
č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím (zejména jeho §4, 5, 8,
10 odst. 3 a §11), a dává jaksi předem na vědomí, jaká náhradní
místa mohou být při individuálním rozhodování nabízena. Články
3 a 4 pak žádnou normativní hodnotu nemají, když pouze konstatují
obecně známé skutečnosti.
Po podrobném rozboru obsahu napadené vyhlášky však Ústavní
soud nesdílí názor navrhovatelů, že předmětná vyhláška v rozporu
s článkem l9 Listiny, jakož i v rozporu s kogentními ustanoveními
zákona č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, předem vylučuje
konání shromáždění na určitém veřejném prostranství, případně, že
svolavatelům shromáždění je vlastně předem navrhována jiná
lokalita. Podle názoru Ústavního soudu napadená vyhláška především
nesplňuje nároky, které je nezbytné v právním státě klást na
kvalitu obecně závazných vyhlášek obcí, ať již v oblasti
samosprávné či přenesené působnosti. Napadená vyhláška totiž, jak
ostatně vyplývá i z podání navrhovatelů, může svým obsahem vyvolat
pochybnosti a právní nejistotu fyzických i právnických osob, jak
pokud jde o výkon ústavně zaručeného shromažďovacího práva, tak
i jiných práv a svobod. V této souvislosti považuje Ústavní soud
za nutné zdůraznit, že výkon shromažďovacího práva upravuje zákon
č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím, který zcela jednoznačně
stanoví princip oznamovací a nikoli povolovací, jasně vymezuje
oprávnění a povinnost svolavatele, povinnosti účastníků
shromáždění i úkoly veřejné správy. Stejně tak jsou dostatečným
způsobem vymezeny pravomoci státní správy směřující k tomu, aby
konkrétní shromáždění nenarušilo veřejný pořádek, nerušilo noční
klid atd.
Je upraveno i oprávnění státní správy zakázat shromáždění
v zákonem přesně vymezených případech, jakož i právo na soudní
ochranu svolavatele proti takovému rozhodnutí. Nespadá tedy do
samosprávné působnosti obce ani její části jakkoli výkon tohoto
práva normativně upravovat, ale je věcí přenesené působnosti obce
vydat v případě potřeby individuální správní akt. Napadená
vyhláška je tedy v rozporu s čl. 1 a čl. 104 Ústavy, jakož
i s ustanovením §14 odst. 1 zákona o obcích.
Přestože u některých ustanovení napadené vyhlášky by bylo
možné i připustit aplikaci zásady " superfluum non nocet", nalezl
Ústavní soud po zvážení všech argumentů více dobrých důvodů pro
zrušení napadeného aktu Zastupitelstva městské části Brno-střed.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne l7. dubna l996