ECLI:CZ:US:1997:1.US.110.96
sp. zn. I. ÚS 110/96
Usnesení
I. ÚS 110/96
ČESKÁ REPUBLIKA
USNESENÍ
Ústavního soudu České republiky
Ústavní soud České republiky rozhodl dnešního dne o ústavní stížnosti stěžovatele "M.", zastoupeného advokátem JUDr. J.U., proti kontrolnímu protokolu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy České republiky ze dne 26. 9. 1995, č.j. 19 625/95-51, proti stanovisku (označenému v ústavní stížnosti jako "rozhodnutí o námitkách") ředitele odboru pro M., o námitkách ze dne 15. 1. 1996, č.j. 11160/96-51, proti rozhodnutí ředitele odboru pro M., o námitkách ze dne 20. 2. 1996, č.j. 14 850/96-511, a proti rozhodnutí náměstka ministra školství, mládeže a tělovýchovy ČR o odvolání proti rozhodnutí o námitkách ze dne 28. 6. 1996, č.j. SM 379/96-511, takto:
Ústavní stížnost se o d m í t á.
Odůvodnění:
Stěžovatel je občanským sdružením, které původně působilo pod názvem "M". V souvislosti s rozdělením ČSFR došlo ke změně stanov i pojmenování stěžovatele, který od 15. 12. 1992 nese název "M."
Stěžovatel podal ústavní stížnost proti kontrolnímu protokolu Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy České republiky (dále jen "MŠMT ČR") ze dne 26. 9. 1995, č.j. 19 625/95-51, o výsledku kontroly hospodaření s dotacemi MŠMT ČR přidělenými "M", neboť podle jeho názoru kontrola používání dotací poskytovaných ze státního rozpočtu republiky je bezvýjimečně svěřena do působnosti územních finančních orgánů [podle ust. §1 odst. 1 písm. b), odst. 3 zákona č. 531/1990 Sb. v platném znění, o územních finančních orgánech] a po procesní stránce je upravena zákonem č. 552/1991 Sb. v platném znění, o státní kontrole. Stěžovatel při zahájení kontroly respektoval zájem MŠMT ČR na ověření skutečností, které měly být předmětem kontroly, takže nenapadal nezákonnost a neústavnost takové akce MŠMT ČR, ale vzhledem k jeho dalšímu postupu odmítl v průběhu kontroly ještě před jejím
I. Ú5 110/96
ukončením a zpracováním protokolu s ním nadále spolupracovat, neboť požadavky tohoto ministerstva přesáhly rámec ověřování, jak bylo s dotacemi hospodařeno. Proti kontrolnímu protokolu podal stěžovatel námitky, které byly nejprve vyřízeny pouhým přípisem ředitele odboru M.,
MŠMT ČR ze dne 15. 1. 1996, zn. 11160/96-51, a poté rozhodnutím téhož orgánu ze dne 20. 2. 1996, č.j. 14 850/96-511. Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které bylo rozhodnutím náměstka ministra školství, mládeže a tělovýchovy České republiky ze dne 28. 6. 1996, č.j. SM 379/96-511, zamítnuto.
Kontrolní protokol konstatoval, že v organizaci stěžovatele došlo k porušení ust. §30 zákona č. 576/1990 Sb., o pravidlech hospodaření s rozpočtovými prostředky ČR a obcí ČR, podle něhož jsou subjekty, kterým byly poskytnuty prostředky ze státního rozpočtu a které je nesprávně použily nebo zadržely, povinny tyto prostředky ve stejné výši odvést státnímu rozpočtu republiky, případně státnímu fondu republiky. Zároveň jsou tyto subjekty povinny zaplatit penále ve výši 1 promile denně z neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků. MŠMT ČR na základě provedené kontroly vzneslo tyto požadavky:
- vrátit nedoložené dotace ve výši 3 028 699,50 Kč,
- uhradit prostředky - investiční a neinvestiční - užívané
v komerčních organizacích představitele organizace Y
(především ve firmě V.) ve výši 1 711 783,- Kč, - vrátit dotaci na modemy ve výši 2 500 000,- Kč,
I. ÚS 110/96
uhradit neoprávněné příjmy (v návaznosti na dotace) komerčních organizací představitele organizace Y.
Ústavní stížnost byla původně podána proti kontrolnímu protokolu ze dne 26. 9. 1995, stanovisku o námitkách ze dne 15. 1. 1996, č.j. 11160/96-51 (označenému v ústavní stížnosti jako "rozhodnutí o námitkách"), a proti rozhodnutí o námitkách ze dne 20. 2. 1996, č.j. 14 850/96-511. Později byla rozšířena a podána také proti rozhodnutí náměstka ministra školství, mládeže a tělovýchovy ČR ze dne 28. 6. 1996, č.j. SM 379/96-511, kterým bylo rozhodnuto o odvolání proti rozhodnutí o námitkách ze dne 20. 2. 1996, č.j. 14 850/96-511.
Stěžovatel odůvodnil ústavní stížnost tím, že MŠMT ČR provádí kontroly samostatných právních subjektů bez ohledu na to, že ty nejsou jeho organizační složkou, a to výlučně podle interních předpisů ministerstva upravujících vnitřní kontrolu. Postupuje přitom tak, jako by šlo o subjekt, zřízený ministerstvem, který je jím přímo řízen a zaměňuje tak kontrolu jako akt řízení se státní kontrolou ve smyslu ust. §3 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole. V tomto případě prý jde o zjevné porušení ústavního pořádku České republiky ve smyslu zásahu orgánu veřejné moci do základních práv a svobod stěžovatele, zaručených v článku 2 odst. 3 Ústavy České republiky a v článku 27 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
I. ÚS 110/96
Stěžovatel rovněž navrhl vydání předběžného opatření, kterým by ústavní soud MŠMT ČR zakázal jakkoli disponovat kontrolním protokolem ze dne 26. 9. 1995, č.j. 19625/95-51, zejména jej předávat územním finančním orgánům nebo orgánům činným v trestním řízení a kterým by MŠMT ČR uložil - pokud se tak již stalo - vzít jej zpět.
Soudce zpravodaj nejdříve přezkoumal ústavní stížnost po stránce formální. Zjistil, že původní ústavní stížnost byla podána proti nepravomocnému rozhodnutí MŠMT ČR ze dne 20. 2. 1996, č.j. 14 850/96-511, jež stěžovatel napadl odvoláním. O něm rozhodlo MŠMT ČR dne
28. 6. 1996, pod č.j. SM 379/96-511,
a stěžovatel pak doplnil podanou ústavní stížnost dne 17. 7. 1996 tak, že jí napadl i toto rozhodnutí. Zákonná lhůta k podání ústavní stížnosti byla podle názoru soudce zpravodaje zachována. Ani jiné formální nedostatky vlastní ústavní stížnosti po jejím doplnění nebyly zjištěny.
K ústavní stížnosti se vyjádřilo jako účastník řízení MŠMT ČR. Sdělilo, že stěžovatel uzavřel s MŠMT ČR smlouvu o poskytnutí účelově vázané dotace a tuto dotaci obdržel. Protože MŠMT ČR v rámci rozpočtových pravidel republiky pečuje o to, aby docházelo k řádnému využívání poskytnutých dotací a poněvadž č1. 13 přílohy k usnesení vlády ČR č. 663/1992 (Zásady pro poskytování dotací ze státního rozpočtu občanským sdružením) přímo ukládá ústředním orgánům, které poskytly dotaci ze státního
I. ÚS 110/96
rozpočtu, povinnost ověřovat správnost použití poskytnutých finančních
prostředků, zejména zda jsou hospodárně a účelně využívány, zahájilo u stěžovatele kontrolu užití přidělených dotací ve smyslu tohoto usnesení vlády. Stěžovatel provedení kontroly umožnil. Touto kontrolou byly zjištěny nesrovnalosti v použití dotace, proto byl stěžovatel vyzván k navrácení neoprávněně použitých prostředků, avšak neučinil tak. MŠMT ČR poté postoupilo výsledky provedené kontroly příslušnému finančnímu orgánu a učinilo ve věci oznámení na podezření z trestného činu u orgánů činných v trestním řízení. Z těchto důvodů nepovažuje MŠMT ČR ústavní stížnost za opodstatněnou.
Ústavní soud si rovněž vyžádal vyjádření Ministerstva financí České republiky k otázce kompetence MŠMT ČR provádět kontrolu hospodaření s dotacemi u stěžovatele. Ministerstvo financí sdělilo, že podle zákona č. 576/1990 Sb. (rozpočtová pravidla republiky), ministři a vedoucí ostatních ústředních orgánů odpovídají v oboru své působnosti za plnění státního rozpočtu republiky. Ze zákona vyplývá, že ministr školství, mládeže a tělovýchovy odpovídá za plnění státního rozpočtu v jím řízeném rezortu. Mimo to odpovídá i za užití prostředků, vyčleněných ve státním rozpočtu jako dotace občanským sdružením pro činnosti konané mimo státní rozpočtovou sféru na úseku péče o vzdělávání, mládež a tělovýchovu. Vztah mezi poskytovatelem finanční dotace ze státního rozpočtu, tj. MŠMT ČR, a příjemcem této dotace, tj. občanským sdružením M., by
I. ÚS 110/96
měl být upraven dohodou (smlouvou) uzavřenou mezi těmito stranami na základě občanského nebo obchodního zákona. K povinnosti uzavřít takovouto smlouvu je poskytovatel dotace ze státního rozpočtu, tj. MŠMT ČR, počínaje rokem 1993, navíc, mimo citované zákony, vázán usnesením vlády ČR č. 663 ze dne 27. listopadu 1992 doplněným usnesením vlády ČR č. 223 ze dne 5. května 1993. Za základ pro posouzení oprávněnosti kontroly či jiné formy prověření užití prostředků ze státního rozpočtu, provedené ze strany MŠMT ČR v občanském sdružení M., obecně pak v nestátní sféře, považuje MŠMT obsah smlouvy (dohody), kterou mezi sebou uzavřely obě smluvní strany. Obě smluvní strany jsou tedy podle obsahu smlouvy oprávněny ověřovat si navzájem, že plní podmínky uzavření smlouvy. Občanské sdružení je oprávněno ověřovat, zda MŠMT ČR skutečně dotaci poskytlo a MŠMT ČR má právo zjišťovat, zda občanské sdružení použilo státní finanční dotaci na dohodnutý účel, zda dohodnutá činnost byla skutečně realizována, v jakém rozsahu a s jakým výsledkem.
Ústavní soud zjistil z dokladů předložených stěžovatelem a MŠMT ČR, že stěžovatel (ještě pod předchozím názvem uvedeným na jiném místě tohoto usnesení), uzavřel dne 19. 12. 1991 hospodářskou smlouvu s MŠMT ČR o poskytnutí a užití finančních prostředků ze státní dotace. Šlo o poskytnutí účelové dotace ve výši 2 500 000,- Kčs. Podobně, jak bylo zjištěno z kontrolního protokolu MŠMT ČR ze dne 26. 9. 1995, č.j. 19 625/95-51, poskytlo MŠMT ČR stěžovateli dotaci 1 353 000,- Kčs (MŠMT č.j. 21
I. ÚS 110/96
399/91-52) a dotaci 1 715 000,- Kčs (MŠMT č.j. 20 722/91-52). Další dotace byly stěžovateli poskytnuty dne 2. 7. 1992 ve výši 565 000,- Kčs, dále dne 15. 7. 1992 ve výši 520 625,- Kčs, dne 7. 12. 1992 ve výši 404 000,- Kčs a dne 29. 12. 1992 ve výši 160 000,- Kčs a 650 000,- Kčs. Ve všech těchto případech je v dokladech uvedeno, že se vyúčtování řídí "Metodickými pokyny", které stěžovatel rovněž obdržel. Dopisy MŠMT ČR ze dne 2. 7. 1992 a všechny další dopisy, kterými se přidělovala dotace, byly - jak MŠMT správně dovodilo - nabídkou na uzavření smlouvy podle §43a odst. 1 občanského zákoníku s jasným vyznačením určení dotace a způsobem kontroly jejího využití, obsaženým v "Metodických pokynech". Z jednání stěžovatele vyplynulo, že podle ust. §43c odst. 1 občanského zákoníku návrh přijal. Stěžovatel všechny uvedené dopisy a "Metodické pokyny" obdržel, proti jejich obsahu neprotestoval a přidělené dotace převzal, takže lze dovozovat , že i s provedením kontroly souhlasil. "Metodické pokyny" pro poskytování a vyúčtování dotací ze státního rozpočtu České republiky občanským sdružením (oblast mládeže) byly vydány dne 17. června 1991 a vztahovaly se k vyúčtování počínaje rokem 1991. Tyto "Metodické pokyny" pod bodem III. svěřovaly kontrolu čerpání dotací podle stanovených podmínek a dodržení účelovosti jejich použití MŠMT ČR a byly zaslány stěžovateli citovaným dopisem ze dne 2. 7. 1992.
Ze spisu dále plyne, že dne 15. 6. 1992 vydalo MŠMT ČR další Metodické pokyny pro poskytování a vyúčtování dotací ze státního
I. ÚS 110/96
rozpočtu České republiky občanským sdružením a jiným subjektům (oblast M), které se vztahovaly k vyúčtování roku 1992. Tyto Metodické pokyny pod bodem IV upravují vyúčtování poskytnutých účelových dotací tak, že ověřování správnosti použití poskytnutých prostředků podléhá kontrole MŠMT ČR, finančních orgánů a orgánů ministerstva státní kontroly.
Další úpravu této problematiky učinila vláda České republiky, která vydala ke svému usnesení ze dne 27. 11. 1992, č. 663, přílohu označenou jako "Zásady pro poskytování dotací ze státního rozpočtu české republiky občanským sdružením". Pod bodem 13 těchto "Zásad" se stanoví, že ústřední orgán, který poskytl občanskému sdružení dotaci ze státního rozpočtu, je povinen ověřovat správnost použití poskytnutých finančních prostředků ze státního rozpočtu republiky (dotace), zejména zda jsou hospodárně a účelně využívány.
Z obsahu spisu je tedy patrno, že MŠMT ČR jako poskytovatel dotace mělo oprávnění provést kontrolu a zjišťovat, zda stěžovatel - občanské sdružení - plní smluvní ujednání a účelně využívá prostředky, které mu byly poskytnuty ze státního rozpočtu České republiky. Provedení kontroly MŠMT ČR nelze tedy považovat za zásah orgánu veřejné moci do základních práv a svobod stěžovatele ve smyslu článku 2 odst. 3 Ústavy ČR, neboť mezi stěžovatelem a MŠMT ČR jde o vztah smluvní, v němž smluvní strany vzájemně převzaly závazky, které jsou povinny plnit. V tomto
I. ÚS 110/96
případě tedy MŠMT ČR nevystupuje jako orgán veřejné moci, nýbrž jako
účastník právního vztahu, který má povinnost ověřovat správnost použití poskytnutých finančních prostředků ze státního rozpočtu republiky. Není tedy relevantní tvrzení stěžovatele, že kontrolní orgán postupoval nikoli podle zákona, nýbrž podle svých vnitřních směrnic, neboť jak již bylo uvedeno, právo MŠMT ČR provést v souzené věci kontrolu vyplývalo ze srovnané vůle obou stran, tedy ze smlouvy.
Ústavní soud dále ze zprávy MŠMT ČR ze dne 30. 6. 1997 zjistil, že MŠMT ČR postoupilo kontrolní protokol ze dne 26. 9. 1995, č.j. 19 625/95, dne 10. 10. 1996 F.ú., neboť vrácení neoprávněně užitých finančních prostředků a zaplacení penále ve výši 1 promile denně z neoprávněně užitých prostředků je v kompetenci finančních orgánů. Ze sdělení F.ú. ze dnů 2. 7. a 16. 7. 1997 bylo prokázáno, že f.ú. z kapacitních důvodů o věci dosud nejednal a z toho důvodu "nevystavil" pro stěžovatele rozhodnutí o vrácení neoprávněně použitých finančních prostředků ze státního rozpočtu, ani nevyměřil penále ze zadržených prostředků.
Na základě těchto zjištění ústavní soud dospěl k názoru, že jestliže zatím nebylo vydáno rozhodnutí f.ú. o vrácení konkrétní částky ohledně neoprávněně užitých prostředků, které byly stěžovateli poskytnuty jako dotace ze státních prostředků, ani mu nebylo vyměřeno penále z částky,
10
I. ÚS 110/96
která by měla být vrácena, pak správní řízení, v němž by stěžovatel měl možnost domáhat se ochrany svých práv, dosud neproběhlo. Teprve po vydání pravomocného rozhodnutí správního orgánu v této věci by měl stěžovatel v režimu správního soudnictví možnost podat ve smyslu ust. §249 odst. 1 o.s.ř. žalobu u soudu, který by přezkoumával zákonnost správního rozhodnutí podle ust. §§244 odst. 1, 247 odst. 1 o.s.ř. Pokud by soud po provedeném řízení dospěl k závěru, že správní rozhodnutí posoudilo věc po právní stránce nesprávně nebo že zjištění skutkového stavu, z kterého vycházelo správní rozhodnutí, je v rozporu s obsahem spisů, nebo že zjištění skutkového stavu je nedostačující k posouzení věci, zrušil by rozsudkem napadené rozhodnutí správního orgánu (§250j o.s.ř).
Za tohoto stavu je zřejmé, že stěžovatel dosud nevyčerpal všechny procesní prostředky, které mu zákon k ochraně jeho práva poskytuje.
Ústavní stížnost je tedy nepřípustná (ust. §75 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb.).
Proto Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků rozhodl o odmítnutí ústavní stížnosti podle ust. §43 odst. 1 písm. f) zákona č. 182/1993 Sb. jako o návrhu, který je nepřípustný.
11
I. ÚS 110/96
Protože Ústavní soud ústavní stížnost odmítl, nemohlo být vyhověno ani návrhu stěžovatele na vydání předběžného opatření, kterým by Ústavní soud zakázal MŠMT ČR jakkoli disponovat s kontrolním protokolem ze dne 26. 9. 1995, č.j. 19625/95-51.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 13. srpna 1997
JUDr. Vojen Güttler
soudce zpravodaj