Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 14.10.1998, sp. zn. I. ÚS 152/97 [ nález / GÜTTLER / výz-3 ], paralelní citace: N 124/12 SbNU 199 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1998:1.US.152.97

sp. zn. I. ÚS 152/97 Nález Ústavní soud České republiky rozhodl dne 14. října 1998 v senátě ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky T. T. V., zastoupené JUDr. B. G., CSc., advokátem, účastníka řízení - Městského soudu v Praze, vedlejšího účastníka - Policejního prezídia ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, Praha, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 1997, sp. zn. 28 Ca 201/96, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 1997, sp. zn. 28 Ca 201/96, se zrušuje. Odůvodnění: Napadeným rozsudkem Městského soudu v Praze byla zamítnuta žaloba stěžovatelky na přezkoumání rozhodnutí Policejního prezídia ČR, Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie, ze dne 3. 4. 1996, č. j. PPR-1517/RCP-c-225-96, kterým bylo zamítnuto odvolání stěžovatelky proti rozhodnutí Policie ČR, oddělení cizinecké policie a pasové služby v Klatovech, ze dne 12. 2.1996, č. j. PZC-117/PCKT-c-96, jímž byl stěžovatelce podle ustanovení §14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. zakázán pobyt na území ČR do 12. 2. 1999 a podle ustanovení §15 odst. 2 citovaného zákona jí byla uložena povinnost opustit území ČR do 12. 3. 1996. Zároveň s rozhodnutím ve věci samé byl zamítnut i návrh stěžovatelky na odložení vykonatelnosti rozhodnutí Policie ČR. Rozhodnutí je odůvodněno tím, že stěžovatelka nedodržela povinnost ve smyslu §22 písm. a) zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území ČSFR, neboť se dne 13. 4. 1995 dopustila přestupku podle §293 zákona č. 13/1993 Sb. tím, že ztěžovala celní kontrolu, za což jí byla uložena bloková pokuta ve výši 1.500 Kč a dne 15. 9.1995 a dne 26. 10. 1995 se dopustila přestupku podle zákona č. 634/1992 Sb., protože prodávala zboží, které nebylo označeno cenovkami. Za uvedené přestupky jí byla rovněž uložena bloková pokuta ve výši 200 a 500 Kč. Všechny pokuty stěžovatelka zaplatila. Podle odůvodnění napadeného rozsudku byl stěžovatelce zakázán pobyt na území ČR podle ustanovení §14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. proto, že nedodržela povinnost dodržovat zákony a ostatní obecně závazné právní předpisy platné na území ČR [§22 písm. a) cit. zákona], neboť byla několikrát pokutována za spáchání přestupků. O spáchání těchto přestupků bylo již dříve pravomocně rozhodnuto a Městský soud v Praze je proto znovu neprojednával, nýbrž vedl řízení o samostatném právním institutu - zákazu pobytu. Toto řízení prý není řízením trestním, nýbrž řízením správním a v kompetenci správního orgánu je pouze posoudit, zda skutečnost, že již bylo rozhodnuto o porušení právního předpisu cizincem, znamená porušení jeho povinnosti ve smyslu cit. ustanovení §22 písm. a) "a zda jde o porušení takové intenzity, že je na místě vyslovení zákazu pobytu dle §14 odst. 1 písm. f) zákona." Podle názoru Městského soudu v Praze stěžovatelka nebyla vyhoštěna, protože k vyhoštění podle ustanovení §16 zákona č. 123/1992 Sb. je zapotřebí vydat rozhodnutí o vyhoštění. Rozhodnutí o vyhoštění není pouhým výkonem rozhodnutí o zákazu pobytu a proto prý v přezkumném soudním řízení, jež se týká přezkoumání rozhodnutí o zákazu pobytu, soudu nenáleží řešit žalobní námitky vztahující se k rozhodnutí o vyhoštění. Z tohoto důvodu také rozhodnutí o zákazu pobytu v části, týkající se odnětí odkladného účinku odvolání, údajně není v rozporu s čl. 1 odst. 1 a 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Městský soud v Praze konečně dovodil, že ve správním řízení byla věc projednána v přítomnosti stěžovatelky a byl jí prý dán potřebný prostor k vyjádření k podkladům rozhodnutí. "Z hlediska žalobních důvodů není osobní účast žalobkyně na veřejném projednání věci před soudem nutná, neboť projednání podané žaloby ... není řízením nalézacím, při přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí se dokazování neprovádí (§250i občanského soudního řádu) a osobní neúčast žalobkyně, která se k podkladům rozhodnutí vyjádřila před správním orgánem a při veřejném projednání věci soudem je zastoupena advokátem, nemůže mít za následek újmu jejích práv". V ústavní stížnosti proti tomuto rozsudku stěžovatelka v prvé řadě uvedla, že jím byla porušena zásada ne bis in idem, neboť prý byla opakovaně sankcionována za porušení svých povinností, ačkoliv za ně byla již postižena v rámci přestupkového řízení. Tím prý došlo k porušení čl. 4 odst. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Odejmutím odkladného účinku jejímu odvolání a uložením povinnosti opustit ČR ještě před vyčerpáním a projednáním jejích opravných prostředků jsou dále údajně porušována její práva, zakotvená v čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Výkonem uvedených rozhodnutí před vyčerpáním opravných prostředků je prý konečně porušováno právo na veřejné projednání věci v její přítomnosti včetně práva vyjadřovat se k provedeným důkazům podle čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatelka dále poukázala na to, že její osobní účast ve správním řízení by byla v tomto směru irelevantní, neboť šlo o neveřejné jednání před orgánem, který není nestranný a nezávislý, takže Městský soud v Praze - který jednal v její nepřítomnosti - nerespektoval její základní právo na to, aby byla nezávislým a nestranným soudem vyslechnuta. Spolu s ústavní stížností podala stěžovatelka i návrh na zrušení ustanovení §14 odst. 1 písm. f), §14 odst. 4, §15 odst. 2 a §16 odst. 3 zákona č. 123/1992 Sb., o pobytu cizinců na území ČSFR v platném znění. Především poukázala na text ustanovení §14 odst. 1 písm. f) citovaného zákona, které zakládá možnost zakázat cizinci pobyt na území ČR, pokud "porušil povinnost stanovenou tímto zákonem nebo jiným obecně závazným právním předpisem". Toto ustanovení tím, že nestanoví kritéria závažnosti, prý umožňuje postihovat protiprávní jednání mimo rámec přestupkového nebo trestního řízení a např. - z hlediska možného rozhodnutí o zákazu pobytu cizince - nerozlišuje mezi spácháním zločinu a banálního přestupku. Uvedené ustanovení je prý v rozporu s čl. 1 Ústavy ČR, neboť "uzákoňuje právní nejistotu a stanoví blíže neurčený okruh případů, pro které lze vyslovit zákaz pobytu, bez stanovení závažnosti takového případu a míry provinění." Stěžovatelka spatřuje rozpor tohoto ustanovení i s čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, neboť připouští dvojí postih za jedno a totéž deliktní jednání. Podle názoru stěžovatelky jsou dále ustanovení §14 odst. 4, §15 odst. 2 a §16 odst. 3 citovaného zákona v rozporu s čl. 1 Protokolu č. 7 k Úmluvě, podle něhož může být cizinec vyhoštěn pouze na základě výkonu rozhodnutí přijatého v souladu se zákonem a musí mít možnost a) uplatnit námitky proti svému vyhoštění; b) dát přezkoumat svůj případ a c) dát se zastupovat za tímto účelem před příslušným úřadem nebo před soudem nebo osobami tímto úřadem určenými. K vyhoštění před výkonem těchto práv může dojít pouze tehdy, je-li takové vyhoštění nutné v zájmu veřejného pořádku nebo je odůvodněno zájmy národní bezpečnosti (odst. 2 citovaného ustanovení Úmluvy). Podle §14 odst. 4 citovaného zákona je však odkladný účinek odvolání proti rozhodnutí o zákazu pobytu vyloučen. Citované ustanovení je prý proto v rozporu i s čl. 38 odst. 2 Listiny, neboť stěžovatelce brání v osobním přístupu k soudu a ve veřejném projednání věci v její přítomnosti. Stěžovatelka napadá ustanovení §16 téhož zákona, které prý připouští vyhoštění cizince bez ohledu na podání opravných prostředků, přičemž podle odst. 3 tohoto ustanovení je rozhodování o vyhoštění vyloučeno z režimu správního řízení. Toto ustanovení je tedy v rozporu též s čl. 36 odst. 1 Listiny, podle něhož se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Stěžovatelka konečně - jak již bylo uvedeno - navrhla i zrušení §15 odst. 2 citovaného zákona, leč v tomto směru žádné důvody neuvedla. Stěžovatelka prohlásila, že na ústním jednání před Ústavním soudem netrvá. Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 22. 7. 1997, sp. zn. I. ÚS 152/97, bylo řízení o ústavní stížnosti stěžovatelky podle ustanovení §78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, přerušeno a návrh na zrušení citovaných ustanovení uvedeného zákona byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR. Nálezem pléna Ústavního soudu ze dne 13. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 25/97, bylo ustanovení §14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. v platném znění zrušeno dnem 13. 5. 1999, ustanovení §14 odst. 4 citovaného zákona bylo zrušeno dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů, návrh na zrušení ustanovení §15 odst. 2 tohoto zákona byl zamítnut a návrh na zrušení ustanovení §16 odst. 3 citovaného zákona byl odmítnut. Ústavní soud poté pokračoval v řízení o ústavní stížnosti. Ústavní soud shledal, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti a že proto nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé. K ústavní stížnosti se vyjádřil účastník řízení - Městský soud v Praze, vedlejší účastník - řízení Policejní prezídium ČR: Ředitelství služby cizinecké a pohraniční policie a dále Policie ČR: Správa Západočeského kraje Plzeň, Oddělení cizinecké policie a pasové služby Klatovy. Městský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že stěžovatelce byl uložen zákaz pobytu z toho důvodu, že jí byla celkem ve třech případech uložena pokuta za spáchaný přestupek. O přestupcích bylo pravomocně rozhodnuto a správní orgán proto opětovně neprojednával to které konkrétní porušení zákona ze strany navrhovatelky a neukládal za ně trest. Řízení o zákazu pobytu a řízení o přestupku jsou zcela odlišné a samostatné právní instituty a uložený zákaz pobytu není trestem ani sankcí za deliktní jednání. V daném případě prý správní orgán posuzoval toliko otázku, zda trojnásobné spáchání přestupku znamená porušení povinnosti cizince podle §22 písm. a) zákona č. 123/1992 Sb. a zda toto porušení zákona je takové intenzity, aby vedlo k vyslovení zákazu pobytu podle citovaného §14 odst. 1 písm. f). Nedošlo tedy k opětovnému potrestání za přestupek, za nějž již stěžovatelka byla postižena uložením pokuty a nedošlo proto ani k porušení čl. 4 odst. 2 Protokolu č. 7 k Úmluvě. Ustanovení §14 odst. 1 písm. f) zákona č. 123/1992 Sb. sice nestanoví kritéria závažnosti porušení povinností cizince, v souzené věci se však stěžovatelka přestupku dopustila opakovaně a vyslovení zákazu pobytu proto bylo na místě. Stěžovatelka měla v řízení o zákazu pobytu možnost uplatnit námitky, dát přezkoumat svůj případ a dát se za tím účelem zastupovat. Všech těchto svých práv využila a podle názoru soudu proto k porušení čl. 1 Protokolu č. 7 Úmluvy nedošlo. K námitce, že stěžovatelce nebylo umožněno osobně se účastnit projednání podané žaloby, Městský soud v Praze uvedl, že ve správním řízení byla věc projednána v její přítomnosti a byl jí dán prostor k vyjádření. Při přezkoumání rozhodnutí podle hlavy páté občanského soudního řádu se dokazování neprovádí a nedostatečně zjištěný skutkový stav ve správním řízení by prý nutně musel vést ke zrušení přezkoumávaného rozhodnutí. Co se týče právního posouzení věci, stěžovatelka byla zastoupena zvoleným advokátem a její osobní neúčast při veřejném projednání žaloby proto prý nemůže mít za následek újmu jejích práv. Městský soud v Praze proto navrhl zamítnutí ústavní stížnosti a sdělil, že na ústním jednání před Ústavním soudem netrvá. Policejní prezídium ČR ve svém vyjádření toliko uvedlo, že ústavní stížnost pokládá za "bezpředmětnou" a sdělilo, že na ústním jednání před Ústavním soudem netrvá. Policie ČR - Správa Západočeského kraje Plzeň, Oddělení cizinecké policie Klatovy, ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedla, že v řízení o zákazu pobytu nebylo projednáváno určité konkrétní jednání a otázka, zda se tohoto jednání stěžovatelka dopustila či nikoliv. Správní orgán v tomto řízení pouze posuzuje, zda skutečnost, že cizinec byl pravomocně uznán vinným ze spáchání přestupku, znamená porušení jeho povinnosti podle ustanovení §22 písm. a) zákona č. 123/1992 Sb. a zda se jedná o porušení takové intenzity, že je na místě vyslovení zákazu pobytu podle §14 odst. 1 písm. f) tohoto zákona. Ústavní stížnost je důvodná. Stěžovatelka zejména namítla, že postupem Městského soudu v Praze byl porušen čl. 38 odst. 2 Listiny, podle něhož každý má právo, aby jeho věc byla projednána veřejně, bez zbytečných průtahů a v jeho přítomnosti a aby se mohl vyjádřit ke všem prováděným důkazům. Stěžovatelka uvedla, že se řízení před Městským soudem v Praze nemohla účastnit, neboť jí v té době byl zakázán pobyt na území ČR a toto rozhodnutí podle ustanovení §14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb. nemá odkladný účinek. V této souvislosti - jak je již uvedeno na jiném místě - poukázala na to, že jednání před správním orgánem, který není nezávislý a nestranný, bylo neveřejné, a že nezávislým a nestranným soudem vyslechnuta nebyla. Ústavní soud již dříve vyslovil právní názor, že "výraz "jeho věc", použitý v čl. 38 odst. 2 Listiny, je nutno vykládat tak, že každý, o jehož právech a povinnostech má být v soudním řízení jednáno, má mít možnost se tohoto řízení účastnit a vyjádřit se ke všem prováděným důkazům" (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 30/95, in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 5, Praha, C. H. Beck, 1997, str. 17). Je zřejmé, že v souzené věci citované ustanovení nebylo respektováno, neboť stěžovatelce nebylo umožněno, aby její věc byla projednána v její přítomnosti a aby se mohla vyjádřit ke všem prováděným důkazům ve smyslu čl. 38 odst. 2 Listiny. Městský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvádí, že ve správním řízení byla věc projednána v přítomnosti stěžovatelky, byl jí dán prostor k vyjádření k podkladům rozhodnutí a byla zastoupena jí zvoleným advokátem. To však, jak plyne z předchozího odůvodnění tohoto nálezu, k naplnění požadavků citovaného ustanovení Listiny nestačí, jestliže byla zbavena možnosti účastnit se řízení před soudem. Z příslušného správního spisu ostatně vyplývá, že se stěžovatelka vyjádřila pouze k rozhodnutí o zákazu pobytu a k jeho podkladům, avšak až po jeho vydání a zastoupena advokátem byla teprve v řízení před Městským soudem v Praze. Proto Ústavní soud usuzuje, že v souzené věci došlo k porušení čl. 38 odst. 2 Listiny. Je zřejmé, že postup Městského soudu v Praze, který vyústil v napadený rozsudek, se opírá - mimo jiné - o ustanovení §14 odst. 4 zákona č. 123/1992 Sb., které později bylo citovaným nálezem Ústavního soudu zrušeno. Městský soud v Praze tedy své rozhodnutí vydal za zcela jiného právního stavu. Nicméně s ohledem na podanou ústavní stížnost Ústavní soud tuto právní změnu (tedy zrušení uvedeného zákonného ustanovení) pominout nemůže (srov. nález sp. zn. IV. ÚS 169/95, in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 5, Praha, C.H. Beck, 1997, str. 27O). Proto Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je v tomto směru důvodná. Za těchto okolností se Ústavní soud nezabýval dalšími námitkami stěžovatelky, neboť ke zrušení napadeného rozsudku postačuje v souzené věci porušení toliko jediného základního práva nebo svobody stěžovatelky. Proto Ústavní soud ústavní stížnosti zcela vyhověl a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3. 2. 1997, sp. zn. 28 Ca 201/96, zrušil. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 14. října 1998