Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 07.07.1999, sp. zn. I. ÚS 138/98 [ nález / PAUL / výz-3 ], paralelní citace: N 96/15 SbNU 3 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1999:1.US.138.98

sp. zn. I. ÚS 138/98 Nález Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě ve věci ústavní stížnosti stěžovatele MUDr. D. Ž, proti rozsudkům Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 28. 12. 1994, sp. zn. 9 C 249/92, Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 1995, sp. zn. 16 Co 212/95, a Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 4. 1997, čj. 2 Cdon 14/96 - 115, takto: Ústavní stížnosti se vyhovuje a rozsudky Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 28. 12. 1994, sp. zn. 9 C 249/92, Městského soudu v Praze ze dne 26. 9. 1995, sp. zn. 16 Co 212/95, a Nejvyššího soudu ČR ze dne 29. 4. 1997, čj. 2 Cdon 14/96 - 115, se zrušují. Odůvodnění: Stěžovatel požádal Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci ČR o vyplacení finanční náhrady podle zákona č. 403/1990 Sb., neboť jeho otec vlastnil nemovitost ve Slezské Ostravě, která mu byla v roce 1959 odňata podle vládního nařízení č. 15/1959 Sb. Na základě své žádosti obdržel od žalovaného vyplacenou náhradu, avšak ta podle jeho názoru neodpovídala skutečné hodnotě nemovitosti. Nechal si proto vypracovat znalecký posudek, který skutečně stanovil cenu vyšší, a proto požádal soud, aby mu byl doplacen rozdíl. Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci ČR namítlo nedostatek pravomoci soudu, navrhlo zastavení řízení a uvedlo, že podle zákona č. 403/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů, poskytuje Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci ČR peněžní náhradu v případech stanovených zákonem. Výši peněžní náhrady stanoví ministerstvo způsobem upraveným v §14 a §19a odst. 1 tohoto zákona. S ohledem na ustanovení §7 odst. 1 o. s. ř. pak není dána pravomoc soudu rozhodovat o výši této náhrady, neboť z citovaných ustanovení zákona č. 403/1990 Sb. jednoznačně plyne, že rozhodování o poskytování peněžní náhrady za nemovitost nepatří do pravomocí soudu, ale jiného orgánu, a to Ministerstva pro správu národního majetku a jeho privatizaci ČR. Na základě zjištěných skutečností dospěl Obvodní soud pro Prahu 1 k závěru, že Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci ČR nepostupovalo správně při stanovení výše ceny nemovitosti, za niž mělo poskytnout náhradu. Vyšel plně z nového znaleckého posudku, který si soud zadal a který byl plně v souladu s cenovým předpisem (vyhl. č. 78/1964 Sb.) i metodickým pokynem ministerstva a stanovil po provedeném propočtu výši náhrady svým rozsudkem ze dne 28. 12. 1994, sp. zn. 9 C 249/92, ve výši Kčs 466 491,- s přísl. Proti uvedenému rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 se odvolaly obě strany. Městský soud v Praze pak rozhodl rozsudkem ze dne 26. 9. 1995 pod čj. 16 Co 212/95 - 101 a dospěl k závěru, že odvolání stěžovatele není důvodné, zatímco odvolání Ministerstva pro správu národního majetku a jeho privatizaci ČR shledal důvodným, i když z jiných důvodů, než které byly uplatněny (ministerstvo připouštělo pravomoc soudu jen tehdy, pokud by nesplnilo svou povinnost vyplatit náhradu vůbec nebo nedodrželo postup stanovený pro výpočet náhrady, nikoliv však v případě, kdy při ocenění dospělo k jinému ocenění stavby než znalec). Městský soud v Praze se ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že k řešení sporu o finanční náhradu podle §14 odst. 1 zákona č. 403/1990 Sb., ve znění novel, je dána pravomoc soudu, neboť jde o věc vyplývající z občanskoprávních vztahů, která není z pravomoci soudu výslovným zákonným ustanovením vyloučena. Poněkud nevhodně formulované ustanovení §19a odst. 3 a 4 citovaného zákona nelze za takové vynětí věci z pravomoci soudu považovat. Ostatně i žalovaný připouští, že vyloučení soudní ochrany osob uplatňujících nárok na vyplacení náhrady nelze akceptovat, na druhé straně však vytváří uměle jakési dvě skupiny případů, z nichž pro jednu by pravomoc soudu byla dána a pro druhou nikoliv. Takové rozlišování však nemá žádnou oporu v právních předpisech. Městský soud v Praze však na rozdíl od soudu prvního stupně dospěl k závěru, že nárok tak, jak byl žalobou uplatněn, nemůže obstát. Soud prvního stupně se předčasně zabýval otázkou výše finanční náhrady, aniž by předtím zkoumal, zda žaloba je správně zaměřena, tj. zda je uplatněna proti subjektu, který je nositelem povinnosti korespondující žalobcově uplatněnému nároku. Z konstrukce zákona č. 403/1990 Sb. se podává, že účelem zákona je zmírnění následků některých majetkových křivd způsobených v minulosti fyzickým i soukromým právnickým osobám státem. Stát je pak také povinen podle citovaného zákona poskytnout za stavbu, kterou nelze vydat, finanční náhradu. Pokud ustanovení §14 odst. 1 citovaného zákona hovoří o tom, že náhradu poskytne příslušné Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci, jde pouze o označení ústředního orgánu státní správy, který za stát v těchto vztazích vystupuje (k tomuto závěru vede i s ohledem na požadavek vnitřní integrity právního řádu provedené srovnání s přiléhavější formulací korespondujícího ustanovení §13 odst. 3 zákona č. 87/1991 Sb., pokud hovoří o podání žádosti u příslušného ústředního orgánu státní správy republiky a navazujících ustanovení zákona č. 231/1991 Sb. upravujících působnost orgánů České republiky v mimosoudních rehabilitacích). Stát (tj. Česká republika) a ministerstvo jsou samostatné, od sebe odlišné subjekty právních vztahů. Ministerstvo má přitom dvojí povahu. Jednak je ústředním orgánem státní správy, který v rozsahu své působnosti jedná za stát, není však nositelem práv a povinností, jejichž nositelem je stát. Jednak je rozpočtovou organizací, tj. právnickou osobou, která vstupuje do právních vztahů a je nositelem práv a povinností z těchto vztahů (např. pracovněprávních nebo i občanskoprávních, avšak jen takových, v nichž vystupuje jako jakákoli jiná rozpočtová organizace). Stát jako právní subjekt způsobilý být účastníkem občanskoprávních vztahů ve smyslu §21 občanského zákoníku nelze ztotožňovat s jeho rozpočtovými organizacemi, které mají vlastní subjektivitu a vystupují v právních vztazích vlastním jménem. Jinými slovy nároky, z nichž je povinen stát, je nutno uplatňovat proti státu a nároky, z nichž je povinen ústřední orgán státní správy jakožto rozpočtová organizace, je nutno uplatňovat proti tomuto orgánu. Je-li povinnost státu vymáhána na ministerstvu, či povinnost ministerstva vymáhána na státu, není žalovaný subjekt pasivně legitimován a žaloba musí být zamítnuta. Závěrem však odvolací soud připustil dovolání proti potvrzujícímu výroku svého rozsudku ve věci samé. Toto dovolání bylo také stěžovatelem podáno a Nejvyšší soud svým rozsudkem ze dne 29. 4. 1997 dovolání zamítl. Zabýval se prakticky výhradně otázkou, kdo má být či nemá být stranou žalovanou, jak tuto věc již vnesl do řízení svým stanoviskem městský soud a dospěl k závěru, který sice vedl k meritornímu zamítnutí dovolání, ale současně v závěru se postavil na stanovisko, že soud nemohl poučit za použití §5 o. s. ř. stěžovatele o tom, kdo by měl být správně žalovaným. Ústavní soud si vyžádal stanoviska dotčených obecných soudů k předložené ústavní stížnosti. Nejvyšší soud ČR svým přípisem ze dne 27. 11. 1998 odkázal na odůvodnění svého rozsudku, uvedeného v záhlaví tohoto nálezu. Obvodní soud pro Prahu 1 k ústavní stížnosti nevznesl konkrétní připomínky. Městský soud v Praze ve svém přípise ze dne 2. 12. 1998 uvedl, že rozdílné rozhodnutí odvolacího soudu je odůvodněno názorem, že ve věcech restitučních náhrad podle §14 zákona č. 403/1990 Sb. je pasivně v soudním řízení legitimován stát, a nikoliv ministerstvo jako ústřední orgán státní správy. K řešení takové otázky připustil odvolací soud proti svému rozsudku dovolání. Pokud jde o poučovací povinnost, potvrzuje, že je mu známa četná judikatura Ústavního soudu, ale pokud jde o tento konkrétní případ, uvádí, že nelze problematičnost jejího důvodu nepojmenovat. Městský soud dále ještě upozornil na to, že názor soudu na otázku věcné legitimace jako zdroj poučení žalobce se stává ošidným činitelem v případě, kdy soudy vyšších stupňů zastávají na takovou otázku odlišný, zvláště pak nejednotný, názor. V této souvislosti nelze nezmínit např. rozpor mezi odůvodněním nálezu sp. zn. I. ÚS 197/96, ze dne 6. 11. 1996, uveřejněným ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu pod č. 118, svazek 6, podle nějž ve věcech finančních náhrad "pasivní legitimace je přiznána pouze státu, a nikoliv Ministerstvu financí ČR jako samotné právnické osobě. Ministerstvo financí je toliko oprávněno poskytovat finanční náhrady s tím, že se vždy jedná o nároky vůči státu, a nikoliv vůči ministerstvu" a odůvodněním nálezu sp. zn. IV. ÚS 309/97, ze dne 31. 8. 1998, podle nějž, je-li v restitučním zákoně jako orgán příslušný poskytnout náhradu označeno Ministerstvo financí ČR, není důvod pro závěr, že se jedná o povinnost státu a že v soudním řízení toto ministerstvo může jednat již jen jako státní orgán jednající jménem České republiky. Poučení soudu o tom, kdo má být z hlediska pasivní legitimace žalován, poskytnuté žalobci, se tak může stát příčinou nedůvodnosti žalobního návrhu v tom kterém stupni řízení. Ústavní soud po posouzení všech předložených podkladů dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná. Ústavní soud v uvedeném odlišném názoru na věcnou legitimaci neshledal podstatu věci. Ta spočívá v tom, že v diskusi o právním postavení státu nebo ministerstva dochází k tomu, že nastává znemožnění přístupu pro některou stranu k soudnímu řízení, protože soudy, pokud s věcnou legitimací nesouhlasí, dospějí k zastavení řízení nebo zamítnutí návrhu pro nedostatek aktivní či pasivní legitimace. Podstatou věci však je, že i kdyby soud poučil účastníka nesprávně, čehož se městský soud obává, protože si není jist právním názorem vyššího soudu, a účastník se poučením řídil, nemohl by být - za této situace - již z dalšího procesu vyřazen jen z důvodu odlišného názoru na věcnou legitimaci účastníka. Ústavní soud musel nejprve konstatovat, že vlastním obsahem spisu je v zásadě uplatnění restitučního nároku žádostí o finanční náhradu podle zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd. Tento nárok byl uplatněn dne 20. 12. 1990, po projednání dne 6. 1. 1992 bylo stěžovateli sděleno Ministerstvem pro správu národního majetku a jeho privatizaci ČR, že náhradu obdrží. Protože stěžovatel pokládal výši náhrady za nedostačující, podal na uvedené ministerstvo žalobu o doplacení náhrady podle zákona č. 403/1990 Sb. a Obvodní soud pro Prahu 1 mu přisoudil rozsudkem ze dne 28. 12. 1994 částku jak uvedeno výše. Městský soud v Praze na základě odvolání obou stran ve svém rozsudku ze dne 26. 9. 1995 dospěl k závěru, že odvolání stěžovatele není důvodné. Odvolání uvedeného ministerstva naproti tomu vyhověl, i když, jak sám uvádí, z jiných důvodů, než byly uplatněny, a žalobu v daném rozsahu zamítl. Jinými důvody bylo, jak již uvedeno, že žalovaný subjekt není pasivně legitimován. Rozbor této otázky, jak ji pojal městský soud, je uveden již výše. I on však konstatoval, že doslovné znění zákona č. 403/1990 Sb. (§14 odst. 1) stanovící, že peněžní náhradu poskytne Ministerstvo pro správu národního majetku a jeho privatizaci ČR), připouští i odlišný výklad otázky pasivní legitimace a že tato právní otázka, mající zásadní význam pro celou skupinu obdobných případů, nebyla dosud vyřešena. Připustil proto dovolání proti výroku svého rozsudku. Nejvyšší soud ČR svým rozsudkem ze dne 29. 4. 1997 dovolání stěžovatele zamítl, protože právní argumentaci odvolacího soudu pokládal za správnou a úplnou. Pokud stěžovatel setrval ve svém podání na názoru, že v daném případě je odpovědným subjektem ministerstvo, a nikoliv stát, pak setrval podle mínění Nejvyššího soudu ČR na nesprávném názoru. V závěru svého odůvodnění poznamenal, že nešlo o chybné označení žalovaného, a proto soudy nemohly postupovat podle §43 odst. 2 o. s. ř., za použití §5 o. s. ř. a žalobce poučit o tom, kdo by měl být správně žalován. Ústavní soud na základě uvedených zjištění tedy musel konstatovat, že v tomto restitučním sporu k řádnému meritornímu projednání prakticky dosud vůbec nedošlo, s výjimkou rozhodnutí soudu první instance v roce 1994. Zcela stranou zůstala jakákoliv úvaha o tom, že restituční zákony jsou leges speciales, kterými stát přistoupil aspoň ke zmírnění následků některých majetkových a jiných křivd, k nimž došlo v období let 1948 až 1989 a že při jejich aplikaci, v to počítaje i příslušné právní předpisy procesní, je třeba vycházet ze smyslu a účelu restitucí, jak byly stanoveny zákonem. Stěžovatel se proto s uplatněním svého nároku nedostal tak daleko, že by mu skutečně bylo umožněno, aby své materiální nároky uplatňoval a hájil před dalšími soudními instancemi. Ústavní soud po rekapitulaci celého průběhu řízení dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas a že není zjevně neopodstatněná. Ústavní soud nemohl přehlédnout skutečnost, že soud I. stupně chápal žalované ministerstvo jako povinnou stranu a ani žalovaný nikdy nedostatek pasivní legitimace nenamítal, i když byl k plnění odsouzen. Ani soud druhého stupně, který otázku pasivní legitimace Ministerstva pro správu národního majetku a jeho privatizaci ČR učinil základem svého rozhodnutí, nebyl ve svém právním názoru zcela jednoznačný, když v závěru svého odůvodnění konstatuje, že tato právní otázka nebyla dosud řešena v judikatuře vyšších soudů. Nejvyšší soud ČR zaujal v dovolacím řízení v této právní otázce stanovisko sice meritorně zásadní, ale odmítl uznat názor stěžovatele, že obecné soudy mají ex lege povinnost poskytnout účastníkům řízení poučení podle §5 o. s. ř. ohledně možnosti navrhnout záměnu označení žalovaného z důvodu pochybnosti ohledně jeho pasivní legitimace a že tím došlo k porušení jeho ústavně zaručených práv. Ústavní soud s uvedeným postupem obecných soudů nemohl vyslovit souhlas. Z uvedeného průběhu vyplývá, že v projednávané věci šlo o nedostatek, který se týkal samotného návrhu na zahájení řízení, a který byl odstranitelný, když obecné soudy mohly údajně z dosavadní soudní praxe usuzovat na stabilní budoucí názor Nejvyššího soudu ČR. Jednalo se pouze o označení účastníka řízení, neboť nebyly pochyby o jeho postavení jako osoby povinné podle restitučního zákona. V této souzené věci se nemohlo jednat o záměnu účastníka řízení, jak bylo namítáno. Jak vyplývá z §103 o. s. ř., je soud povinen přihlížet z úřední povinnosti ke splnění podmínek řízení nejen na začátku řízení, ale zpravidla i po dobu celého dalšího jeho průběhu. Ústavní soud se již v nejednom případě vyslovil, že obecné soudy mají povinnost poskytnout účastníkům řízení poučení o jejich procesních právech a povinnostech podle §5 o. s. ř. Řízení tedy nelze zastavit ani jiným postupem "vyšachovat" účastníka z jeho přístupu k soudu, aniž by soud splnil tuto poučovací povinnost. V projednávané věci bylo proto třeba postupovat v souladu s ustanovením §43 odst. 1 o. s. ř. upravujícím speciální poučovací povinnost, která vymezuje i obsah možného poučení účastníka řízení soudem o žalobním návrhu. V této souvislosti je třeba připomenout, pro porovnání, i povinnost stanovenou v §41 odst. 2 o. s. ř., kterou se soudům ukládá, aby každý úkon posuzovaly podle jeho obsahu, a to i když je úkon nesprávně označen. Ústavní soud se otázkou poučovací povinnosti soudu zabýval již v řadě svých rozhodnutí. Dospěl k závěru, že hranice poučovací povinnosti obecných soudů jsou ústavně dány čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a dále zásadou rovnosti účastníků řízení, a to bez ohledu na to, o jaké řízení jde, či jaká věc má být projednávána. Poučovací povinnost ve smyslu ustanovení §5 občanského soudního řádu má být přiměřená situaci a je třeba vzít v úvahu všechny okolnosti případu, což např. nemusí znamenat, aby navrhovatel byl ve všech případech doslova informován o tom, jak má být odpůrce přesně označen. V daném případě Ústavní soud zjistil, že se v otázce ústavních aspektů poučovací povinnosti soudu jedná prakticky o shodnou právní otázku, jakou projednával a rozhodl tento senát Ústavního soudu již dříve (nález sp. zn. I. ÚS 197/96). Senát Ústavního soudu neshledal důvody k zaujetí odlišného právního názoru a postupu. Obdobně jako v uvedeném případě Ústavní soud dospěl na základě posouzení podkladů k názoru, že již soud prvního stupně měl vědět (iura novit curia), že pasivní legitimace je v daném případě přiznána pouze státu, a nikoliv ústřednímu správnímu úřadu, a na tento nedostatek v označení žalovaného stěžovatele upozornit, aby mohlo být chybné označení včas odstraněno. Se zřetelem na povahu věci nelze formalisticky argumentovat tím, že pojmy pasivní legitimace a označení žalovaného neznamenají totéž. Na uvedených závěrech nic nemění ani to, že stěžovatel v dovolání setrval na nesprávném názoru, že v daném případě je odpovědným subjektem ministerstvo a nikoliv stát. Ústavní soud dále v podrobnostech odkazuje na svou další judikaturu ohledně poučovací povinnosti soudů. Tím, že soudy nepostupovaly v souladu s výše citovanými ustanoveními občanského soudního řádu, jakož i rozhodnutími Ústavního soudu v analogických právních případech restitučních sporů, byl porušen nejen čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, který upravuje právo každého domáhat se stanoveným postupem svého práva, ale i čl. 90 Ústavy ČR, který ukládá soudům, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Již v rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 210/95 tento soud konstatoval, že nelze dát průchod pozitivistickému přístupu obecných soudů ve věcech nalézání práva tam, kde by šel na podstatu práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a to v tom smyslu, že by je eliminoval. V řadě předchozích rozhodnutí již Ústavní soud několikrát zdůraznil, že restituční zákony mají své postavení speciálních zákonů a že je třeba pečlivě brát ohled na jejich aplikaci. Již Ústavní soud ČSFR ve svém nálezu sp. zn. I. ÚS 597/92 dovodil, že restitučními zákony se demokratická společnost snaží alespoň částečně zmírnit následky minulých majetkových a jiných křivd spočívajících v porušování obecně uznávaných lidských práv a svobod ze strany státu. Stát a jeho orgány jsou tedy povinny postupovat v řízení podle restitučního zákona v souladu se zákonnými zájmy osob, jejichž újma na lidských právech a svobodách má být alespoň částečně kompenzována. Do restitučního procesu vstoupily tisíce občanů; tito občané pro časovou omezenost k uplatnění nároků postupovali mnohdy zcela laicky. Ústavní soud nesdílí názor, že jejich neznalost či pochybení by mělo být využíváno proti cílům restitucí. Tak ostatně judikoval i tento Ústavní soud v řadě svých nálezů. Z uvedených důvodů bylo proto nutno ústavní stížnosti vyhovět a napadená rozhodnutí zrušit. Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 7. července 1999