ECLI:CZ:US:1999:1.US.228.99
sp. zn. I. ÚS 228/99
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojena Güttlera a soudců JUDr. Vladimíra Klokočky a JUDr. Vladimíra Paula ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky I. Brno, s.r.o., zastoupené JUDr. V. S., advokátem, proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 1. 1999, č.j. 6 A 85/97-18 (v návrhu chybně uvedeno č.j. 6 A 85/97-20), takto:
Ústavní stížnost se odmítá .
Odůvodnění:
Stěžovatelka se včas podanou ústavní stížností domáhá zrušení výše označeného rozsudku Vrchního soudu v Praze, kterým byla zamítnuta její žaloba proti žalovanému Ministerstvu práce a sociálních věcí ČR ve věci jeho rozhodnutí ze dne 25. 9. 1997, č.j. 44/601/28745/97, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Úřadu práce Brno - město ze dne 29. 7. 1997, zn. VI./1049/53/97/Má. Tímto rozhodnutím byla stěžovatelce uložena za porušení ust. §24 odst. 1 písm. c) zákona č . 1/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, pokuta ve výši 10.000 Kč za to, že ke dni kontroly dne 15. 5. 1997 nepředložila seznam vyhrazených míst jako zvlášť vhodných pro pracovníky se změněnou pracovní schopností (ZPS) a tělesně zdravotně postižených (TZP) s popisem pracovní činnosti a pracovních podmínek.
Vrchní soud v Praze se v napadeném rozsudku zabýval jedinou žalobní námitkou stěžovatelky, že sankce uložená podle §24 odst. 1 písm. c) zák. č. 1/1991 Sb. porušuje článek 1, článek 3 odst. 1 a 3, článek 11 odst. 4, článek 26 odst. 3 a článek 29 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Sankce prý byla uložena podle zákonného ustanovení porušujícího ústavní principy, zejména princip rovnosti v právech, byť Listina takový postup zakazuje. Podle názoru stěžovatelky (žalobkyně) je povinností státu a nikoli soukromých osob zajišťovat právo na svobodnou volbu povolání pro skupinu postižených, takže přenesením této povinnosti na soukromého zaměstnavatele porušil zákonodárce Ústavu. Podstatou žalobní námitky bylo tedy tvrzení, že zákon, podle kterého správní orgány postupovaly, je protiústavní. Uznání její důvodnosti by pak vedlo k přerušení řízení a předložení věci Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení příslušných zákonných ustanovení pro neústavnost (čl. 95 odst. 2 Ústavy a §64 odst. 4 zák. č. 182/1992 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů). K takovému postupu však vrchní soud neshledal důvody. V podrobném odůvodnění uvedl celou řadu nálezů Ústavního soudu, které se zabývaly ústavní zásadou rovnosti v právech (např. nález č. 29/1995, 74/1995, 72/1996, 113/1996 nebo 67/1997 Sbírky nálezů a usnesení ÚS) z nichž vyplývá tento postulát: "Ústavní zásadu rovnosti v právech zakotvenou v článku 1 Listiny nelze pojímat absolutně a rovnost chápat jako kategorii abstraktní. Zásadě rovnosti v právech je třeba rozumět tak, že právní rozlišování v přístupu k určitým právům mezi právními subjekty nesmí být projevem libovůle, neplyne z ní však, že by každému muselo být přiznáno jakékoli právo". Podle názoru Vrchního soudu v Praze aplikací těchto postulátů - při posuzování povinnosti zaměstnavatelů vyhradit pracovní místa pro osoby postižené a předložit seznam takových míst úřadu práce - nedošlo k porušení ústavního principu rovnosti v právech. Vrchní soud v Praze považoval právě naopak "za směřování k rovnosti požadavek, že osoby handicapované musí být přiměřeným způsobem zvýhodněny proto, aby jim přístup k pracovnímu uplatnění byl zajištěn v nezbytném rozsahu tak jako osobám zdravým". V takové povinnosti vrchní soud nespatřoval omezení práv Ústavou zajištěných, zejména práva vlastnického, ani práva svobodně podnikat. Proto žalobu zamítl.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti uvedla, že aplikací zákonné normy, která odporuje normě ústavní, jsou porušována její práva touto normou garantovaná. Nesoulad ustanovení zákonné normy, tj. ustanovení §24 zák. č. 1/1991 Sb., s normou ústavní spatřuje v tom, že toto zákonné ustanovení nerespektuje "právo na rovnost v právech", neboť staví do nerovného postavení občany bez zdravotního postižení ve vztahu k občanům se změněnou pracovní schopností a občanům těžce zdravotně postiženým, čímž je toto ustanovení vůči zdravým občanům diskriminující, přestože Listina jakoukoli diskriminaci zakazuje. Důsledné dodržování uvedeného zákonného ustanovení by ve svém důsledku mohlo vést k vytváření pracovních míst pro občany zdravotně postižené a jejich kvazi zaměstnanosti nebo k tomu, že administrativní pracovní místa pro pracovníky s nižšími kvalifikacemi (méně fyzicky náročné) budou obsazovány výhradně zdravotně postiženými občany a lidé bez tohoto postižení s odpovídající kvalifikací budou jen obtížně hledat práci. Další podstatný rozpor mezi ust. §24 zák. č. 1/1991 Sb. a Listinou je nutno vidět v tom, že ústavní zákon ukládá povinnost zajistit právo na svobodnou volbu povolání pro občany, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, státu a nikoli soukromým osobám. Stát se však prostřednictvím cit. ustanovení zák. č. 1/1991 Sb. své povinnosti zprostil na úkor základních práv a svobod vlastních občanů. Argument, že plněním této povinnosti státem - jak to předpokládá ústavní zákon - státními ekonomickými prostředky bez participace soukromého sektoru by vyžadovalo návrat k národním podnikům a státnímu dirigismu, neobstojí.
Stěžovatelka pak v doplněné ústavní stížnosti uvedla, že napadeným rozhodnutím Vrchního soudu v Praze byly porušeny čl. 1, čl. 3 odst. 3, čl. 26 odst. 3 a čl. 29 odst. 2 Listiny.
Proto stěžovatelka navrhla, aby byl napadený rozsudek Vrchního soudu v Praze zrušen.
K ústavní stížnosti se jako účastník řízení vyjádřil Vrchní soud v Praze, který namítl, že stěžovatelka v ústavní stížnosti jen opakuje argumenty uplatněné správní žalobou, s nimiž se procesní soud důsledně vypořádal v důvodech napadeného rozsudku, a proto na ně v plném rozsahu odkazuje.
K vlastní ústavní stížnosti pak Vrchní soud v Praze uvedl, že výčet jednotlivých ustanovení Listiny, jichž se stěžovatelka dovolává, se stěžovatelky netýká, resp. v těchto právech zkrácena nebyla a být nemohla. Ustanovení čl. 1 Listiny se týká "lidí", tedy osob fyzických, zatímco stěžovatelka je osobou právnickou. Vytýkané porušení čl. 3 odst. 3 Listiny o způsobení újmy na právech pro uplatňování "jejích" základních práv a svobod není doprovázeno žádnou argumentací, z níž by bylo patrno, která "svá" základní práva stěžovatelka na soudě uplatnila a byla jí na nich způsobena újma. To neplyne ani z ustanovení čl. 26 odst. 3 a čl. 29 odst. 2, jež zajišťují práva osob, které nemohou bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby prací a práva osob mladistvých a osob zdravotně postižených na zvláštní ochranu v právních vztazích. Stěžovatelka ani neuplatnila v ústavní stížnosti tvrzení, že by procesní soud porušil její právo na soudní ochranu (čl. 36 Listiny), ani svůj návrh nespojila s návrhem na zrušení zákonného ustanovení, které je dle jejího názoru neústavní. Proto Vrchní soud v Praze, který tento názor nesdílí, navrhl, aby byla ústavní stížnost zamítnuta.
K ústavní stížnosti se dále - původně jako vedlejší účastník - vyjádřilo Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR. Namítlo, že stěžovatelka vychází z nesprávného názoru, že osoby se zdravotním postižením mají stejné možnosti jako osoby bez postižení a že jejich zvýhodnění zákonem znamená diskriminaci zdravých občanů. Ministerstvo uvedlo, že Generální konference Mezinárodní organizace práce konané dne 1. 6. 1983 v Ženevě přijala Úmluvu č. 159, která stanovila jednotný postup pro pracovní rehabilitaci a zaměstnávání invalidů pro všechny členské státy, tedy i pro Českou republiku. Tato Úmluva v čl. 4 stanoví, že zmíněná politika má být založena na zásadě rovných možností pro invalidy a pro ostatní pracovníky a dále, že je třeba dbát rovných možností a zacházení s invalidními pracovníky a ostatními pracovníky, a že tato politika nesmí být pokládána za diskriminační vůči ostatním pracovníkům. V čl. 29 Listiny se praví, že osoby zdravotně postižené mají právo na zvláštní ochranu v pracovních vztazích a na pomoc při přípravě k povolání a že podrobnosti stanoví zákon. Zákonem je v tomto případě zák. č. 1/1991 Sb., který v ust. §24 odst. 1 písm. c) stanoví zaměstnavatelům povinnost vyhrazovat z pracovních míst v součinnosti s územním orgánem práce, orgány státní zdravotní správy, s příslušným orgánem odborové organizace a příslušnými družstevními orgány, místa vhodná pro občany se změněnou pracovní schopností a předkládat seznamy těchto míst s popisem pracovní činnosti a pracovních podmínek územnímu orgánu práce. Stát tím zajistil stejná práva jak pro zdravé, tak pro zdravotně postižené osoby, neboť jsou to právě osoby zdravotně postižené, které by bez svého zavinění neměly stejný přístup k právům jako osoby bez zdravotního postižení. Nelze tedy souhlasit s názorem stěžovatelky, že v ustanovení §24 zák. č. 1/1991 Sb. dochází k diskriminaci osob nepostižených a že přijetím cit. zákona se stát zprostil své povinnosti na úkor základních práv a svobod vlastních občanů.
Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR se v závěru vyjádření k ústavní stížnosti postavení vedlejšího účastníka řízení v projednávané věci vzdalo.
Ústavní soud dospěl k těmto závěrům.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti toliko znovu opakuje argumenty, které uplatňovala již při podání správní žaloby, s nimiž se Vrchní soud v Praze v odůvodnění napadeného rozhodnutí pečlivě a spolehlivě vypořádal. Z obsahu ústavní stížnosti je zřejmé, že pouze polemizuje s právním názorem obecného soudu na aplikaci zákonné normy, tj. ustanovení §24 zák. č. 1/1991 Sb., které podle jejího názoru odporuje ústavní normě, konkrétně Listině, neboť údajně staví do nerovného postavení občany bez zdravotního postižení ve srovnání s občany zdravotně postiženými. Vrchní soud k tomuto tvrzení správně uvedl, že osoby pracovně handicapované musí být přiměřeným způsobem zvýhodněny právě proto, aby jim byl "přístup k pracovnímu uplatnění" v nezbytném rozsahu zajištěn tak, jako osobám zdravým. Stěžovatelka oproti tomu vychází z mylné představy, že osoby postižené mají na trhu práce stejné možnosti jako osoby zdravé a že jejich zákonným zvýhodněním dochází také ke zvýhodnění faktickému. I s další námitkou, týkající se povinnosti státu zajistit ústavní právo na svobodnou volbu povolání pro občany, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat (a která podle názoru stěžovatelky nemá být přenesena na soukromé osoby) se vrchní soud náležitě vypořádal. Z ústavně právního hlediska je třeba plně akceptovat jeho argumentaci, že je-li povinností státu zajistit ústavní právo na svobodnou volbu povolání, pak tuto povinnost nemůže stát plnit v ekonomické realitě společnosti, spravující se liberálními tržními principy a budované z hlediska hospodářského na volné soutěži soukromých podnikatelů a zaměstnavatelů jinak, než přijetím odpovídajícího zákonodárství, regulujícího veřejnoprávními instrumenty také povinnosti soukromého sektoru, které zmíněné právo zajistí co možná rovnou měrou všem. Proto soud v takové povinnosti nemohl spatřovat omezení práv Ústavou zajištěných, zejména vlastnického práva a práva svobodně podnikat.
Stěžovatelka posléze namítala, že vrchní soud měl věc předložit Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení příslušných zákonných ustanovení pro jejich neústavnost, což však neučinil. Stěžovatelka v ústavní stížnosti však sama takový návrh nepodala (ust. §74 zák. č. 182/1992 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
Ústavní soud - jak již uvedl - považuje argumentaci Vrchního soudu v Praze za přesvědčivou a odpovídající konstantní judikatuře Ústavního soudu, které se Vrchní soud v Praze v odůvodnění napadeného rozhodnutí dovolává. Ústavnímu soudu nepřísluší posuzovat celkovou zákonnost rozhodnutí, proti kterému byla ústavní stížnost podána, ale jeho úkolem je zjistit, zda napadeným rozhodnutím nebylo zasaženo do ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, tedy do práv a svobod zaručených ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy. Proto se dále zabýval tvrzeným porušením článků 1, 3 odst. 3, 26 odst. 3 a 29 odst. 2 Listiny, jichž se stěžovatelka dovolala.
Pojetím zásady rovnosti mezi lidmi z hlediska základních lidských práv ve smyslu čl. 1 Listiny se již zabýval Ústavní soud ve věci Pl. ÚS 4/95 (srov. (srov. Ústavní soud: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 3, Vydání 1., Praha C. H. Beck 1995, nález č. 29), v níž zaujal tento názor: "Kategorie rovnosti, zakotvená v čl. 1 Listiny základních práv a svobod, náleží k těm lidským právům, jež svou povahou jsou sociálními hodnotami konstituujícími hodnotový řád společnosti. Neexistuje žádný recept na určení, co všechno by mělo být rovné, egalitářský univerzalizmus by však nutně vyvolal nefunkční sociální účinky. Nerovnost v sociálních vztazích, má-li se dotknout lidských práv, musí dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již samu podstatu rovnosti. Zatímco totiž svoboda je obsahově dána přímo podstatou jednotlivce, vyžaduje rovnost zpravidla ´mezičlánky', relaci k jiné sociální hodnotě." Nebylo-li tedy porušeno jiné (další) základní právo, nelze dospět k závěru, že byl dotčen princip rovnosti, který sám o sobě bez relace k jinému základnímu právu nemůže obstát. Porušení jiných základních práv stěžovatelky však Ústavní soud nezjistil, což je blíže rozvedeno v dalších částech tohoto usnesení.
Sám princip rovnosti je zakotven např. v čl. 2 odst. 1 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Vztahuje se však pouze na rovnost v Paktem zakotvených právech, přičemž právo na rovné postavení mezi občany bez zdravotního postižení vůči občanům se změněnou pracovní schopností a občanům těžce postiženým - na něž stěžovatelka poukazuje - mezi ně zařazeno není. V článku 26 Paktu je dále zakotven princip rovnosti před zákonem a vyloučení diskriminace, avšak v demonstrativním výčtu důvodů vylučujících nerovný přístup, uvedené právo obsaženo není (srov. např. Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu - svazek 8, Vydání 1., Praha C. H. Beck 1998, nález č. 67). Co do významu lze obsah tohoto (ve stížnosti uvedeného) práva s diskriminačními důvody ve smyslu čl. 26 Paktu jen stěží srovnávat.
V daném případě tedy rovnost představuje pouze obecný postulát, který v souvislosti s již uvedeným právním názorem Vrchního soudu v Praze - že směřování k rovnosti je požadavek, aby osoby handicapované byly přiměřeným způsobem zvýhodněny proto, aby jim přístup k pracovnímu uplatnění byl zajištěn v nezbytném rozsahu tak, jako osobám zdravým - neodůvodňuje ani závěr o protiústavnosti §24 zák. č. 1/1991 Sb., ani závěr o protiústavnosti jeho aplikace. V této otázce, jak je patrno z dalšího textu, je shodného názoru i Ústavní soud.
S výkladem čl. 1 Listiny dále souvisí i čl. 3 odst. 3 Listiny, jehož se stěžovatelka dovolává. Ten však nelze uplatnit, pokud již nebyla způsobena újma na právech pro uplatnění jejích základních práv a svobod. Nic takového však v řízení nevyšlo najevo.
Článek 26 odst. 3 Listiny stanoví, že každý má právo získávat prostředky pro své životní potřeby prací. Občany, kteří toto právo nemohou bez své viny vykonávat, stát v přiměřeném rozsahu hmotně zajišťuje; podmínky stanoví zákon. Toto ustanovení však obsahově souvisí se zvýhodněním zdravotně postižených občanů podle ust. §24 odst. 1 písm. c) zák. č. 1/1991 Sb., neboť se týká hmotného zabezpečení těchto občanů státem. V tomto směru náležitá argumentace v ústavní stížnosti chybí.
Článek 29 odst. 2 Listiny toliko zajišťuje mladistvým a osobám zdravotně postiženým právo na zvláštní ochranu v pracovních vztazích a na pomoc při přípravě k povolání. Stěžovatelka se tedy mýlí, jestliže se dovolává ochrany tohoto článku v souvislosti s povinností organizací pořizovat seznam vyhrazených míst jako zvlášť vhodných pro pracovníky se změněnou pracovní schopností a těžce zdravotně postižených. Lze dovodit, že smyslem kritizovaného ustanovení §24 odst. 1 písm. c) zák. č. 1/1991 Sb., je právě - mimo jiné - naplnění čl. 29 odst. 1 Listiny.
Nelze konečně přisvědčit ani námitce stěžovatelky, že Vrchní soud v Praze nepostupoval správně, pokud věc nepředložil Ústavnímu soudu s návrhem na zrušení příslušných zákonných ustanovení [patrně ust. §24 odst. 1 písm. c) zák. č. 1/1991 Sb.] pro jejich neústavnost. To proto, že Vrchní soud v Praze nedospěl k závěru, že zákon, jehož má být při řešení použito, je v rozporu s ústavním zákonem nebo s mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy. I když stěžovatelka v ústavní stížnosti návrh na zrušení cit. zákonného ustanovení nepodala, Ústavní soud zvažoval, zda podmínky kritizované právní normy neporušují zásadu rovnosti v právech (obecně vyjádřenou v čl. 1 Listiny), či zda nejsou v rozporu s jinými ustanoveními ústavního zákona či mezinárodní smlouvy ve smyslu čl. 10 Ústavy. Dospěl k názoru zápornému. Nelze namítat nerovnost tam, kde zákon stanoví pro všechny subjekty stejné podmínky. Čl. 1 Listiny představuje v daném případě pouze obecné tvrzení, které v souvislosti s daným rozborem právního stavu neodůvodňuje závěr o protiústavnosti ust. §24 odst. 1 písm. c) zák. č. 1/1991 Sb. Právě tak Ústavní soud zjistil, že uvedené ustanovení zákona není v rozporu s jinými ustanoveními zákona nebo mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy. Proto neshledal důvod pro postup podle ust. §78 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů.
Ze všech výše uvedených důvodů senát Ústavního soudu mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, návrh jako zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 17. srpna 1999
JUDr. Vojen Güttler
předseda senátu Ústavního soudu