Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 29.09.1999, sp. zn. II. ÚS 9/97 [ nález / CEPL / výz-3 ], paralelní citace: N 131/15 SbNU 245 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1999:2.US.9.97

sp. zn. II. ÚS 9/97 Nález Ústavní soud České republiky rozhodl v senátě ve věci ústavní stížnosti MUDr. M. Š., . proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 10. 1996, č. j. 18 Co 358/96-27, ve spojení s rozsudkem Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 26. 3. 1996, č. j. 15 C 49/95-13, za účasti Městského soudu v Praze jako účastníka řízení a České republiky - Ministerstva financí ČR, jako vedlejšího účastníka řízení, mimo ústní jednání, takto: Návrh se zamítá. Odůvodnění: Dne 9. 1. 1997 se stěžovatel obrátil na Ústavní soud s ústavní stížností proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 4. 10. 1996, č. j. 18 Co 358/96-27, kterým byl potvrzen rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 26. 3. 1996, č. j. 15 C 49/95-13. Tímto rozsudkem byla zamítnuta žaloba stěžovatele, kterou se domáhal na vedlejším účastníku náhrady škody ve výši 5.556.392 Kč, způsobené nesprávným úředním postupem státního orgánu. Skutková a právní stránka případu spočívala v tom, že stěžovatel se domáhal podle zákona č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, vydání id. 1/5 blíže specifikovaných nemovitostí, které přešly na stát výměrem Finančního odboru ONV v Praze 1 ze dne 8. 5. 1965, podle vládního nařízení č. 15/1959 Sb., o opatřeních týkajících se některých věcí užívaných organizacemi socialistického sektoru. Jako devizový cizozemec byl povinen předložit potvrzení Správy pro věci majetkové a devizové, že uvedené nemovitosti nebyly vypořádány mezistátními dohodami, konkrétně Dohodou uzavřenou mezi vládou ČSSR a vládou Kanady o vypořádání finančních otázek ze dne 18. 4. 1973. Stěžovatel nikdy vypořádán nebyl, jak potvrdila později i kanadská strana. Správa pro věci majetkové a devizové vydala přesně opačné sdělení ze dne 18. 7. 1991, č. 14/5770-rest./91-DP/. Proto Státní notářství pro Prahu 1 svým rozhodnutím ze dne 5. 9. 1991, č. j. 1 RE 267/91-13, zamítlo návrh na registraci dohody o vydání předmětných nemovitostí. V listopadu 1994 se stěžovatel dověděl, že sdělení Správy pro věci majetkové a devizové vycházelo z nesprávného výkladu uvedené mezivládní dohody, když tento výklad byl později změněn tak, že z něj plyne, že se na stěžovatele dohoda nevztahuje, a proto nemohl být na jejím základě vypořádán. Tím vznikla stěžovateli škoda, za kterou podle zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, odpovídá stát. V řízení o náhradu škody však nebyl stěžovatel úspěšný. Podle jeho názoru tím bylo rozsudkem Městského soudu v Praze porušeno jeho právo vlastnit majetek podle čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem soudu, jiného státního orgánu nebo orgánu veřejné správy podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Nesouhlasí proto s názorem Městského soudu v Praze, že věc nelze posoudit podle zákona č. 58/1969 Sb. V případě potvrzení Správy pro věci majetkové a devizové nešlo jen o její nezávazný názor na právní problematiku, jak dovodil soud, nýbrž šlo o povinnost Správy toto potvrzení oprávněné osobě vydat, čímž tedy plnila své úkoly podle §18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. Jde tak o jiné porušení postupu vyplývající z povahy a funkce plněného úkolu, jak definoval Městský soud v Praze nesprávný úřední postup. Podle stěžovatele je přesnější definice v ustálené judikatuře (R 35/1977), podle které je nesprávným úředním postupem každé nezákonné jednání úředních osob, které není nezákonným rozhodnutím. Ať se ale postaví na kterékoli vymezení, podstatné podle něj je, že funkcí plněného úkolu bylo vydat potvrzení o tom, zda oprávněná osoba byla vypořádána mezistátními dohodami, přičemž bylo povinností Správy pro věci majetkové a devizové postupovat tak, aby vydané potvrzení bylo v souladu alespoň s obsahem uvedené mezivládní dohody, když už ne s objektivní skutečností. Navrhl proto zrušení obou soudních rozhodnutí. Ústavní soud si vyžádal stanoviska účastníků a vedlejších účastníků řízení. Za Městský soud v Praze se k návrhu vyjádřila předsedkyně senátu JUDr. E. K., která návrh označila za neopodstatněný a navrhla jeho zamítnutí nebo odmítnutí, přičemž v podrobnostech odkázala na právní závěry v rozsudku Městského soudu v Praze. Vedlejší účastník uvedl, že z jeho strany nedošlo k nesprávnému úřednímu postupu, neboť vydal interní předpis, který obsahoval toliko názor na právní problematiku v rámci stanovených právních norem. Státní notářství tím vázáno nebylo a proti jeho rozhodnutí bylo možno podat odvolání, což stěžovatel neučinil. Navrhl proto zamítnutí návrhu. Ústavní stížnost byla podána včas a stěžovatel byl řádně zastoupen ve smyslu ustanovení §30 odst. 1 a §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů. Na tomto základě Ústavní soud přezkoumal opodstatněnost ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je neopodstatněná. Ústavní soud konstatuje, že věc, která je předmětem ústavní stížnosti, byla projednána v řádně vedeném soudním řízení, ve kterém nebylo shledáno porušení ústavních zásad. Meritum věci z hlediska příslušnosti Ústavního soudu jako soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR) spočívá v argumentaci stěžovatele, který se dovolává ochrany svého vlastnického práva podle čl. 11 odst. 1 Listiny a práva na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny. Pokud jde o uplatňování vlastnického práva, mohl se Ústavní soud pouze omezit na stanovisko ze své konstantní judikatury, podle které je třeba, aby se jednalo o vlastnické právo již zpravidla konstituované, nikoli pouze o tvrzený nárok na ně. Z hlediska restitučních předpisů, kam patří i zákon č. 403/1990 Sb., jde proto pouze o založení nároku těch, kteří prokáží, že jsou oprávněnou osobou, aby jim bylo vlastnické právo obnoveno ex nunc pro případ, že splňují zákonem stanovené podmínky. V daném případě bylo jednou z podmínek podle §6 odst. 4 zákona č. 403/1990 Sb., ve znění platném v době rozhodování Státního notářství pro Prahu 1, že oprávněná osoba, je-li jí devizový cizozemec, přiloží k výzvě potvrzení Správy pro věci majetkové a devizové, že nemovitost nebyla vypořádána mezistátními dohodami. Toto potvrzení neodpovídalo skutečnosti, neboť bylo založeno na jiném výkladu citované dohody, než jaké uplatňovala kanadská strana. Ve věci však stěžovatel nemohl vystupovat jako vlastník, nýbrž jen jako oprávněná osoba podle zákona č. 403/1990 Sb. Pokud jde o náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny, je třeba uvést následující. Podle tohoto ustanovení má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím soudu, jiného státního orgánu či orgánu veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. Podle čl. 36 odst. 4 Listiny podmínky a podrobnosti upravuje zákon, kterým byl v době rozhodování obecných soudů zákon č. 58/1969 Sb. Ústavní soud v této souvislosti nepovažoval za nutné provádět přehodnocování důkazů, které provedly obecné soudy. Na jejich základě mohl konstatovat, že z hlediska příslušnosti Ústavního soudu jako orgánu ochrany ústavnosti bylo třeba posoudit správnost závěrů Městského soudu v Praze, který konstatoval, že na danou věc se zákon č. 58/1969 Sb. nevztahoval, neboť v daném případě nešlo o nesprávný úřední postup, nýbrž o vyjádření názoru státního orgánu. S tímto názorem se Ústavní soud sice v celém rozsahu nemohl ztotožnit, musel se však ztotožnit se závěry Městského soudu v Praze, který potvrdil zamítnutí žaloby. Není pochyb o tom, že oba státy, které uzavřely výše uvedenou Dohodu o vypořádání finančních otázek, tuto Dohodu vyložily každý odlišným způsobem, a vždy v neprospěch stěžovatele, neboť její ustanovení umožňovala dvojí výklad. Podle čl. II této Dohody bylo podmínkou pro uplatnění nároku to, že daná osoba byla kanadským občanem ke dni vstupu této Dohody v platnost a současně ke dni vstupu v platnost opatření vypočtených v čl. I Dohody (znárodnění, vyvlastnění, převzetí do správy nebo jiná podobná zákonná nebo administrativní opatření) nebo ke dni, kdy byla příslušná opatření proti jejímu majetku, právům nebo zájmům uplatněna. Kanadská strana vyšla z toho, že prvním opatřením proti majetku stěžovatele bylo jeho vzetí do národní správy v roce 1952, takže na stěžovatele, který se stal kanadským občanem v roce 1956 se podle jejího názoru dohoda nevztahovala. Československá strana vyšla z toho, že rozhodujícím zásahem byl výměr Finančního odboru ONV v Praze 1 ze dne 8. 5. 1965, vydaný podle vládního nařízení č. 15/1959 Sb. V té době již byl stěžovatel kanadským občanem, a tudíž měl nárok na vypořádání z částky, kterou pro tento účel dala kanadské straně československá strana. Tento výklad Federálního ministerstva financí byl později změněn Ministerstvem financí ČR. Ústavní soud proto nemohl souhlasit s názorem Městského soudu v Praze v tom směru, že věc nelze posoudit podle zákona č. 58/1969 Sb. V případě potvrzení Správy pro věci majetkové a devizové nešlo jen o otázku, zda její potvrzení podle §6 odst. 4 zákona č. 403/1990 Sb. obsahuje její nezávazný názor na právní problematiku, jak dovodil soud. Šlo současně o povinnost Správy toto potvrzení (ať pozitivní nebo negativní) oprávněné osobě vydat, čímž tedy plnila své úkoly ve smyslu §18 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb. Její postup by však bylo možno napadnout jedině za podmínky, kdyby svou povinnost nesplnila a potvrzení nevydala, čímž by znemožnila stěžovateli domáhat se jeho tvrzeného nároku na restituci. Ve skutečnosti ale Správa pro věci majetkové a devizové postupovala z hlediska vymezení úředního postupu "správně", když svou povinnost splnila a potvrzení stěžovateli vydala, přičemž respektovala i metodické pokyny Federálního ministerstva financí. Takováto listina je v rámci civilního soudního procesu ve smyslu §134 o.s.ř. veřejnou listinou, která potvrzuje, že ji vydal orgán československého (českého) státu (pravost listiny), a není-li dokázán opak, i pravdivost toho, co je v ní osvědčeno nebo jako v daném případě potvrzeno (pravdivost listiny). Pravost i pravdivost listiny může být jiným státním orgánem (zde Státním notářstvím pro Prahu 1) přezkoumána, a to nepochybně i k námitce účastníka řízení před tímto orgánem. To, že se stěžovatel nebránil vůči pravdivosti potvrzení, ač věděl, že vypořádán nebyl, je věc jeho a jeho právního zmocněnce. Vztah mezi ním a jeho zmocněncem je však věcí soukromého práva, která je vyloučena z kognice Ústavního soudu. Pouze v tomto směru platí stanovisko Městského soudu v Praze, že se na věc nevztahuje zákon č. 58/1969 Sb. To, že později Ministerstvo financí ČR zaujalo jiný názor, nemůže mít na posouzení věci vliv. Za prvé již z toho důvodu, že změna právního názoru v judikatuře (na rozdíl od zrušení právního předpisu nebo rozhodnutí anebo změny ve zjištění skutkových okolností) nemůže být obecně důvodem pro zrušení rozhodnutí, které bylo jeho základem. Výklad by bylo možno napadnout pouze v případě, že by měl formu závazného rozhodnutí orgánu veřejné moci, které by bylo ukončením samostatného řízení ve věci, které by zase bylo předpokladem dalšího postupu řízení. Tak tomu ale v předmětné věci není. Výklad může být příčinou škody ve smyslu zákona č. 58/1969 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou rozhodnutím orgánu státu nebo jeho nesprávným úředním postupem, jen jako součást autoritativního výroku orgánu veřejné moci, nikoli jako jím vyslovený názor v podobě jím vydané listiny. Je přitom věcí každého orgánu veřejné moci, aby předpis, který má aplikovat, posoudil a vyložil sám (autoritativní výklad), stejně jako další podklady, jejichž předložení je podmínkou vydání rozhodnutí. Jeho výsledek, pokud slouží jako podklad pro konečné rozhodnutí, pak může být napaden jen prostřednictvím napadení tohoto konečného rozhodnutí, což se v daném případě nestalo. Metodické pokyny jsou nejvýše formou výkladu po služební linii, který nemohl vázat Státní notářství jako orgán, který nepodléhá Federálnímu ministerstvu financí, natož Správě pro věci majetkové a devizové. Proto nutno stát na stanovisku, že v daném případě bylo potvrzení Správy pro věci majetkové a devizové ze dne 18. 7. 1991, č. 14/5770-rest./91-DP/ pouhým podkladem pro rozhodnutí Státního notářství pro Prahu 1 ze dne 5. 9. 1991, č. j. 1 RE 267/91-13, kterým zamítlo návrh na registraci dohody o vydání předmětných nemovitostí. Toto potvrzení je pouze součástí podmínek pro to, aby mohlo Státní notářství rozhodnout, není samostatným rozhodnutím, které by bylo možno napadnout a přezkoumat. Stejně tak nejsou právními prostředky napadnutelné metodické pokyny Federálního ministerstva financí, které obsahují určitý výklad předmětné Dohody, ani metodické pokyny Ministerstva financí ČR, ve kterých je vyjádřen jiný názor. Napadnout lze pouze konečné rozhodnutí, které bylo případně i na jejich podkladě vydáno. V daném případě tímto rozhodnutím bylo, jak správně konstatovaly obecné soudy, rozhodnutí Státního notářství pro Prahu 1 dne 5. 9. 1991, č. j. 1 RE 267/91-13, kterým zamítlo návrh na registraci dohody o vydání předmětných nemovitostí. Proto se zákon č. 58/1969 Sb. na daný případ vztahoval, ale pro nesplnění podmínek pro uplatnění nároku na náhradu škody (vyčerpání opravných prostředků podle §3 zákona č. 58/1969 Sb.) by nebylo možno náhradu škody přiznat. Zdrojem vzniku hypotetické škody však mohlo být pouze předmětné rozhodnutí Státního notářství pro Prahu 1 ze dne 5. 9. 1991, č. j. 1 RE 267/91-13. To, že stěžovatel se proti němu nebránil, není možné dohnat překvalifikací problému na nesprávný úřední postup, kde použití opravných prostředků ve smyslu §3 zákona č. 58/1969 Sb. nepřichází do úvahy. Součástí pojmu právního státu ve smyslu čl. 1 Ústavy ČR je nepochybně jeho odpovědnost za škodu způsobenou protiprávním konáním. Právní stát přitom musí dát šanci dotčené osobě bránit se proti takovému konání. Právní řád ČSFR v roce 1991 takové prostředky stěžovateli poskytoval. Pokud se však dotčená osoba nebrání, ač jí jsou pro to vytvořeny v právu podmínky, není porušením právněstátního principu, když nebude náhrada škody poskytnuta. Soudy proto nepochybily, když z tohoto důvodu žalobě nevyhověly. Pokud jde o výklad předmětné Dohody kanadskou stranou, nemůže být předmětem hodnocení ze strany orgánů ČR. Stejně tak nepovažoval Ústavní soud za potřebné zkoumat to, zda v dané věci byl skutečně z hlediska §6 odst. 4 zákona č. 403/1990 Sb., ve znění platném k 5. 9. 1991, rozhodující samotný výklad předmětné Dohody, nebo zda rozhodující nebylo osvědčení skutečnosti, zda na základě této Dohody byl stěžovatel (bez ohledu na její výklad) vypořádán či nikoli (skutková okolnost). Stejně tak nebylo třeba posuzovat otázku promlčení nároku podle §22 odst. 1 zákona č. 58/1969 Sb., neboť s ohledem na nevyčerpání opravných prostředků by jej nebylo možno uznat, i kdyby škoda skutečně vznikla. Vzhledem k výše uvedenému proto Ústavní soud ústavní stížnost podle §82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, zcela zamítl. Poučení: Proti tomuto rozhodnutí není odvolání přípustné. V Brně dne 29. září 1999