ECLI:CZ:US:1999:3.US.62.99
sp. zn. III. ÚS 62/99
Usnesení
Ústavní soud rozhodl mimo ústní jednání v senátu složeném z předsedy senátu JUDr. Vladimíra Jurky a členů JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Vlastimila Ševčíka o ústavní stížnosti navrhovatele C. E., spol. s r.o., zastoupené Mgr. J. P., advokátem, proti usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 11. 1998, čj. 6A 68/96-35, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Navrhovatel podal dne 4. 2. 1999 ústavní stížnost, v níž brojil proti usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 11. 1998, čj. 6A 68/96-35, s tvrzením že jím byla porušena jeho základní práva.
Ústavní soud si vyžádal spis Vrchního soudu v Praze, sp.zn. 6A 68/96 a z něj zjistil, že dne 15. září 1995 zahájilo Ministerstvo průmyslu a obchodu ČR správní řízení, za účelem určení povinnosti společnosti Č., a.s., Praha 1, provést přenos, popřípadě strpět provedení přenosu elektrické energie, kterou navrhovatel hodlal dovést do ČR. Rozhodnutím téhož ministerstva ze dne 9. května 1996, čj. 17266/96/4120/4000, bylo řízení zastaveno. Ministerstvo totiž dospělo k závěru, že podle §11 zákona č. 222/1994 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o Státní energetické inspekci, není oprávněno ukládat cestou státní regulace držitelům státní autorizace povinnosti individuálními rozhodnutími podle správního řádu, kterými by zasahovalo do práv těchto subjektů. Proto řízení podle §30 správního řádu zastavilo.
Proti tomuto rozhodnutí podal navrhovatel rozklad, v němž namítal, že k zahájení správního řízení v projednávané věci došlo z podnětu navrhovatele, což vyplývá z dopisu ministerstva ze dne 19. 4. 1995, a v takovém případě lze řízení zastavit jen tehdy, vzal-li účastník řízení návrh zpět a za podmínky, že s tím souhlasí i ostatní účastníci řízení. Protože nikdy nešlo o řízení zahájené z vlastního podnětu správního orgánu, porušil tento orgán právo, když postupoval §30 správního řádu a řízení zastavil. Dospěl-li k závěru, že není možné vyhovět návrhu, měl návrh zamítnout.
Ministr průmyslu a obchodu dne 17. června 1996, pod čj. 21276/96/4110/1000, MIPOXOO1DNP8 o rozkladu rozhodl tak, že jej zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil. Rozhodnutí odůvodnil tím, že způsob, jakým dojde, popř. může dojít ve správním řízení k rozhodování o právech a povinnostech právnických a fyzických osob, vyplývá z hmotně právních ustanovení příslušných zákonů. K tomu, aby některý ze subjektů mohl podáním návrhu zahájit řízení, musí být aktivně legitimován. Jinak může být řízení zahájeno pouze z podnětu správního orgánu. Tak je tomu také v případě postupu podle §11 zákona č. 222/1994 Sb. Řízení v předmětné věci bylo jednoznačně zahájeno z podnětu správního orgánu, který později shledal, že pro vydání rozhodnutí není nadán věcnou kompetencí a proto řízení zastavil.
Proti tomuto rozhodnutí podal navrhovatel dne 13. 8. 1996 správní žalobu, v níž namítal, že v předmětné věci nemohlo jít o zastavení řízení, jako o procesní rozhodnutí. Poukázal na to, že tímto rozhodnutím řízení končí a správní orgán tak odepřel navrhovateli jakékoliv rozhodnutí o právu (denegatio iustitiae). Navrhovatel nepovažoval za správný názor ministra, aby někdo mohl podat přímo návrh na zahájení řízení, musí k tomu být aktivně legitimován, jinak je zahájení řízení v pravomoci správního orgánu. Aktivní legitimace není, podle navrhovatele, podmínkou podání návrhu, ale jeho úspěšnosti. V demokratické společnosti lze podat návrh na zahájení řízení vždy, pokud to zákon nevylučuje. Navrhovatel se obrátil dne 19. dubna 1995 na Ministerstvo průmyslu a obchodu podáním, které označil jako "návrh na zahájení správního řízení o určení povinnosti zajistit přenos elektrické energie v množství stanoveném ústředním orgánem státní správy". Dopisem ze dne 15. září 1995 Ministerstvo průmyslu a obchodu potvrdilo, že zahájilo správní řízení ve věci podnětu navrhovatele a jehož předmětem je určení povinnosti ČEZ, a.s. provést přenos, respekt. strpět provedení přenosu elektrické energie, a to za podmínek stanovených rozhodnutím ústředního orgánu státní správy. V takovém případě měl správní orgán o věci rozhodnout (třeba i tak, že by návrh zamítl). Rozhodnutím o zastavení řízení tedy porušil správní orgán zákon.
Vrchní soud v Praze dne 30. 11. 1998 usnesením, čj. 6A 68/96-35, řízení zastavil. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že v projednávané věci šlo o to, zda podáním navrhovatele z dubna 1995, označeným jako "návrh na zahájení správního řízení o určení povinnosti zajistit přenos elektrické energie", bylo již zahájeno řízení, nebo zda má pravdu správní orgán, který podání posoudil jen jako podnět k zahájení správního řízení a správní řízení pak zahájil z vlastního podnětu. Především je zřejmé, že pokud správní orgán zahajuje správní řízení z vlastního podnětu, je lhostejné, odkud získal poznatky k tomu vedoucí. Podle ust. §18 odst. 1 správního řádu se řízení zahajuje na návrh účastníka řízení nebo z podnětu správního orgánu. Správní řád tak stanoví dva možné způsoby zahájení správního řízení. Zda v nějaké věci má být řízení zahájeno, řeší však hmotně právní předpisy. Takovým předpisem, který bylo třeba v souzené věci použít, byl zákon č. 222/1994 Sb. Z ustanovení §11 tohoto zákona však nelze dovodit pravomoc v rámci státní regulace vydávat individuální správní akty. Žalobce se tedy domáhal na správním orgánu vydání rozhodnutí, pro které zákon neskýtá oporu. Návrh, domáhající se podle svého obsahu výkonu státní regulace ministerstvem, je pak vždy jedině podnětem, na jehož základě správní orgán buď řízení zahájí nebo nezahájí. Protože výkon státní regulace podle platné právní úpravy je v absolutně volné úvaze správního úřadu, postupoval správní orgán správně, když řízení zahájil z vlastního podnětu. Navrhovatel se tedy domáhal na správním orgánu vydání rozhodnutí, pro které zákon neskýtá oporu. Návrh, domáhající se podle svého obsahu výkonu státní regulace ministerstvem je v takovém případě jen podnětem, na jehož základě správní orgán (podle svého uvážení) řízení zahájí nebo nezahájí. Protože podle správního řádu se účastenství v řízení váže na existenci hmotného práva, o němž má být v řízení jednáno a protože tu takové právo neexistovalo, nebyl navrhovatel účastníkem napadeného řízení. Správnímu orgánu proto nic nebránilo v tom, aby řízení později ve smyslu §30 správního řádu zastavil, když dospěl k závěru, že požadované rozhodnutí vůbec nelze vydat a že tedy odpadl důvod řízení, zahájeného z podnětu správního orgánu. Navrhovatel nebyl účastníkem správního řízení, které správní orgán vedl. Rozhodnutí ve věci učiněné je rozhodnutím procesní povahy proto, že jím do žádného navrhovatelova hmotného subjektivního práva nebylo nedovoleně zasaženo, ani mu jeho přiznání nebylo nezákonně odepřeno. Navrhovatel nebyl dotčen ani ve svých právech účastníka řízení, neboť účastníkem řízení nebyl.
Proti tomuto rozhodnutí podal navrhovatel včas ústavní stížnost, v níž namítal porušení svých základních práv, konkrétně práva na spravedlivý proces podle čl. 36 odst.1 a odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). K porušení mělo dojít tím, že navrhovatel podal návrh na zahájení správního řízení, v němž požadoval, aby jinému bylo uloženo něco strpět a to i cestou zřízení věcného břemene, oslovený správní orgán zahájil řízení bez návrhu a posléze je zastavil s poukazem na to, že jde o řízení zahájené bez návrhu a že předmět řízení odpadl. Vrchní soud neshledal postup správního orgánu vadným, s tím, že ve správním řízení je účastníkem jen ten, o jehož právech a povinnostech má být jednáno. Protože navrhovatel takové právo neměl, nebyl účastníkem řízení. Podle §14 odst. 1 správního řádu však je účastníkem řízení i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech dotčen a to až do doby, kdy se prokáže opak. Správní orgán však po podání návrhu účastníkem nemůže zahájit řízení nikdy. Buď je orgánem příslušným a pak bylo řízení zahájeno již dnem, kdy došel návrh účastníka řízení, anebo není kompetentní a tím méně pak může zahájit řízení z vlastního podnětu. Navrhovatel, který po správním orgánu chce něco, v čem mu orgán nemůže vyhovět, má vůči tomuto orgánu Listinou zaručené právo - právo na rozhodnutí ve věci, byť zamítavé.
Vrchní soud v Praze ve svém vyjádření ze dne 18. 3. 1999 uvedl, že správnímu orgánu nic nebránilo v tom, aby řízení o výkonu státní regulace, které zahájil z vlastního podnětu, později ve smyslu §30 správního řádu zastavil, když dospěl k závěru, že požadované rozhodnutí vůbec není možno vydat. Podle názoru soudu i v rubrikované věci jde o žádost na vydání rozhodnutí, k němuž není nikdo oprávněn a stěžovatel by nemohl ani namítat, pokud by se správní úřad jeho žádostí nezabýval ve formálním správním řízení a nemožnost vydat požadovaný akt by mu jen přípisem intimoval. Zahájil-li však řízení, pak jej musel nějakým způsobem ukončit a nepochybil, zastavil-li jej podle §30 správního řádu, protože pro to byly splněny podmínky. Navrhovatel se domáhal vydání správního rozhodnutí, pro které zákon č. 222/1994 Sb. neskýtá oporu. Navrhovatel tedy požadoval vydání rozhodnutí, na něž nejen že "nemá právní nárok", ale které vydat vůbec nejde. Nemohl proto být na svých právech krácen, když žádné právo neměl. Soud vyšel z toho, že navrhovatel nebyl účastníkem řízení, které vedl správní orgán, což znamená, že nemůže být legitimován k žalobě proti rozhodnutí správního orgánu.
Ústavní stížnost není důvodná.
Navrhovatel v ústavní stížnosti namítal, že byla porušena jeho základní práva, daná mu čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Nebylo mu však bráněno, aby se domáhal stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny), když svým návrhem napadl rozhodnutí orgánu veřejné správy (Ministra průmyslu a obchodu ČR). Soud se věcí zabýval a dospěl k závěru, že řízení o žalobě nemohlo proběhnout, neboť navrhovatel nebyl účastníkem správního řízení, které svou žalobou napadl a tudíž nebyl k žalobě aktivně legitimován. Pouze ze skutečnosti, že soud žalobu meritorně neprojednával, ale řízení zastavil, nelze dovodit, že tu byla porušena navrhovatelova základní práva. K závěru, že navrhovatel nebyl aktivně legitimován ke správní žalobě ostatně soud dospěl na základě právního rozboru celé věci. Napadené rozhodnutí správního orgánu je rozhodnutím procesní povahy. Nebylo jím zasaženo do žádného navrhovatelova hmotného práva, ani mu právo nebylo nezákonně odepřeno. Navrhovatel nebyl dotčen ani ve svých právech účastníka řízení, protože nikdy účastníkem napadeného správního řízení nebyl.
Na tomto místě je třeba uvést, že Ústavní soud ČR je si vědom skutečnosti, že není vrcholem soustavy obecných soudů (čl. 81, čl. 90 Ústavy ČR). Nemůže proto na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. To ovšem jen potud, pokud tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny a pokud napadeným rozhodnutím nebylo porušeno základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR. Z obsahu návrhu vyplývá, že navrhovatel se domáhá v plném rozsahu přezkoumání rozhodnutí napadeného ústavní stížností a tak, jako by Ústavní soud byl dalším stupněm v hierarchii obecných soudů. Argumenty, v návrhu uvedené, jen opakují argumenty, kterými se již zabýval obecný (Vrchní) soud a s nimiž se v odůvodnění řádně vypořádal.
Ze spisu Vrchního soudu v Praze, sp.zn. 6A 68/96, vyplývá, že napadené správní řízení zahájil na základě podání navrhovatele správní orgán z vlastního podnětu podle §18 odst. 1 správního řádu. Byť bylo zahájení řízení poněkud ukvapené (protože v dané věci správní orgán žádné rozhodnutí vydat nemůže), správní orgán byl nucen jednou zahájené řízení legálním způsobem ukončit. Učinil tak jediným způsobem, který v daném případě připadal v úvahu, tj. řízení podle §30 správního řádu zastavil. Požadavek navrhovatele, aby i v takovém (v podstatě zmatečném) případě vydal správní orgán rozhodnutí, kterým by jeho návrh zamítl, nemá oporu v zákoně. Navrhovatel přitom spatřuje porušení svých základních práv ve formě vydaného správního rozhodnutí, nikoliv v jeho obsahu. Jestliže správní orgán rozhodl, i když mohou být spory o to, zda forma rozhodnutí byla správná, neporušil navrhovatelova základní práva. Za těchto okolností je třeba přisvědčit Vrchnímu soudu v tom, že navrhovatel nebyl nikdy účastníkem správního řízení, které napadl správní žalobou a tudíž nebyl k podání podobné žaloby aktivně legitimován. Soud tedy nemohl o žalobě meritorně rozhodnout, ale musel podle ust. §250d odst. 3 občanského soudního řádu řízení zastavit.
Jen na okraj Ústavní soud poznamenává, že situace, která je v základu sporu, je známým a legislativně neřešeným problémem, přičemž dogmatické lpění na platném znění §30 správního řádu by vedlo k tomu, že by se v řízení nepokračovalo, aniž by je správní orgán zastavil nebo meritorně rozhodl nebo řízení přerušil. Teprve to by ve své podstatě znamenalo skutečné porušení základních práv.
Na základě výše uvedených skutečností proto Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jako zjevně neopodstatněný, odmítnout.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 4. května 1999
JUDr. Vladimír Jurka
předseda senátu