Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 10.03.1999, sp. zn. Pl. ÚS 25/98 [ nález / VARVAŘOVSKÝ / výz-2 ],paralelní citace: N 38/13 SbNU 269 [ 57/1999 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1999:Pl.US.25.98
Restituce Lobkovického paláce - vlastnický režim národních kulturních památek
Právní větaÚstavní soud nesdílí názor zákonodárce, že u správy národních kulturních památek je dán rozumný důvod pro jejich časově neurčité vyčlenění z normálního režimu, který bez přesvědčivých důvodů a argumentů určitou skupinu bývalých vlastníků, resp. jejich právních nástupců diskriminuje, aniž by zde převažoval zájem na ochranu veřejných hodnot.
ECLI:CZ:US:1999:Pl.US.25.98
sp. zn. Pl. ÚS 25/98NálezPlénum Ústavního soudu rozhodlo ve věci návrhu Obvodního soudu pro Prahu 1, na zrušení ustanovení §8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu ČR, takto:Ustanovení §8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudníchrehabilitacích, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírcezákonů.Odůvodnění:I.Dne 14.10.1998 byl Ústavnímu soudu doručen návrh Obvodníhosoudu pro Prahu 1, podaný podle čl. 95 odst. 2Ústavy a podle§64 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve zněnípozdějších předpisů. Jak vyplývá z části I. návrhu, jeu podepsaného soudu veden od roku 1992 spor žalobce M. L. protiKanceláři prezidenta republiky. Touto žalobou se žalobce, jakooprávněná osoba dle §3 zákona č. 87/1991 Sb., domáhá uzavřenídohody o vydání nemovitostí v k. ú. Hradčany městské částiPraha 1, a to tzv. Lobkovického paláce a dvou zastavěných parcel.Žalovaná strana odmítá požadované nemovitosti vydat s odůvodněním,že jsou součástí národní kulturní památky "Pražský hrad", který jezapsán ve Státním seznamu nemovitých kulturních památek pod ev. č.1-922, tedy s poukazem na ustanovení §8 odst. 6 cit. restitučníhozákona.Usnesením sp. zn. 10 C 195/92, ze dne 12. 8. 1998, Obvodnísoud pro Prahu 1 řízení přerušil a spis spolu s návrhem na zrušeníustanovení §8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb. postoupil Ústavnímusoudu, když dospěl k názoru, že toto ustanovení, které by mělo býtpři řešení sporu použito, je v rozporu s Ústavou.Navrhovatel především uvádí, že tzv. restituční zákony vydanék nápravě některých majetkových křivd, ke kterým došlo v tzv.rozhodném období, jsou ve vztahu k obecné občanskoprávní úpravěpředpisy speciálními. Tyto zákony lze rozdělit do dvou skupin.První skupinu představují zákony, které pro nápravu majetkovýchkřivd nepředpokládají zvláštní právní úkon a k přechodu majetkudochází ze zákona na určené oprávněné osoby. Druhou skupinu, dokteré patří i zákon č. 87/1991 Sb., tvoří zákony, které naopakk tomu, aby byl majetek vrácen, vyžadují, aby ten, kdo se cítí býtk vydání oprávněn, předepsaným způsobem vyzval držitele majetkuk jeho vydání.Zákon č. 87/1991 Sb. určuje v §3, že oprávněnou osobou můžebýt pouze fyzická osoba, jejíž věc přešla do vlastnictví státu zapodmínek uvedených v §6 tohoto zákona, a to za podmínky, žežadatel má státní občanství ČR. Ustanovení §8 odst. 6 cit.restitučního zákona však stanoví, že "věc, která je prohlášena zanárodní kulturní památku, se nevydá až do doby, kdy ČNR a SNRpřijmou nový zákon o správě a ochraně národních kulturníchpamátek". Dle názoru nalézacího soudu toto ustanovení již téměř8 let brání určitému okruhu oprávněných osob realizovat jejichprávo na odčinění křivd, což je v rozporu s účelem tohoto zákona,který je vyjádřen uvozovacím odstavcem a §1 tohoto zákona. Určitáskupina oprávněných osob je se svými nároky odsunuta do časověneohraničené doby, navíc pak způsobem dosti neurčitým, neboť neníjisto, kdy a zda vůbec bude předpokládaný zákon přijat. Stejně taknení zřejmé, zda zákonodárce měl na mysli přijetí komplexníhonového zákona, či přijetí zákona pouze měnícího a doplňujícíhodosud platný zákon č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči. Přitomporovnáním dikce tohoto ustanovení (.se nevydá až do doby .)s dikcí ustanovení §8 odst. 1, 3 a 4 téhož zákona (.se nevydává,se nevydávají.) lze dospět k závěru, že zřejmě nebylo míněno, ževěci prohlášené za národní kulturní památku jsou či budou věcmi,které vydat nelze. Tento závěr podporuje též ustanovení §8 odst.5 tohoto zákona, které osobě, jejíž věc vydat nelze, přiznáváprávo na finanční náhradu podle §13 odst. 1.Ze všech výše uvedených důvodů je navrhovatel toho názoru, žeustanovení §8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb. odporuje čl. 1Ústavy, jakož i čl. 1, 3 odst. 1 a čl. 4 odst. 2 a 3Listinyzákladních práv a svobod (dále "Listina").II.Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření ze dne16.11.1998, podepsaném předsedou sněmovny prof. V. K., uvedla, ženapadené ustanovení bylo do zákona včleněno až v době jehoprojednávání zákonodárným sborem, neboť v původně předloženémnávrhu zákona ani v důvodové zprávě takové ustanovení nebylo.Podle názoru účastníka řízení toto ustanovení nezpochybňuje fakt,že žalobce je osobou oprávněnou podle zákona. Toto ustanovenípouze u jasně vymezeného okruhu věcí s režimem národní kulturnípamátky upravuje podmínky pro jejich vydání. Zákonodárce tedyneměl v úmysl zcela vyřadit nebo omezit určitou skupinuoprávněných osob na úkor jiných, ať již stanovením nepřiměřenýchpodmínek či jejich diskriminací. Zřejmým záměrem byla snahavydávat tyto věci až po schválení nové právní úpravy správya ochrany kulturních památek, když dosavadní právní úprava jejichochranu dostatečným způsobem nezajišťuje. Podle názoru účastníkařízení je zřejmé, že se má jednat o zcela nový zákon a nikolivo pouhou novelu, což svědčí o důležitosti, kterou zákonodárce tétověci přikládá. Pokud pak jde o nejasné časové ohraničeník přijetí, nepovažuje Poslanecká sněmovna takovou úpravu zarozpornou s demokratickými principy zákonodárného procesu, naopakza rozpornou by považovala pevné stanovení lhůty k přijetí novéhoprávního předpisu.Z výše uvedených důvodů nesdílí účastník řízení názornavrhovatele, že napadené ustanovení odporuje čl. 1Ústavy, resp.čl. 1, čl. 3 odst. 1, či čl. 4 odst. 2 a 3Listiny. V závěruvyjádření je konstatováno, že zákon č. 87/1991 Sb. byl schválenpotřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru a byl řádněvyhlášen. Je na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadenéhoustanovení a vydal příslušné rozhodnutí.Ve stanovisku, o které ve smyslu §48 odst. 2 zákona č.182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,požádal soudce zpravodaj Ministerstvo kultury, se uvádí, žev souladu s usnesením vlády č. 632 ze dne 30. 9. 1998 o Plánulegislativních prací vlády na zbývající část roku 1998 a na rok1999, a o Výhledu legislativních prací vlády na léta 2000 až2002, připravuje Ministerstvo kultury ČR návrh věcného záměruzákona o ochraně kulturních památek. Tento návrh bude vláděpředložen k projednání v červnu 1999. Z tohoto důvodu ministerstvonedoporučuje, aby ustanovení §8 odst. 6 zákona č. 87/1991 Sb.,o mimosoudních rehabilitacích, bylo zrušeno, ale doporučuje vyčkatnové zákonné úpravy. Vyjádření je datováno 16. 12. 1998 a jepodepsáno náměstkyní ministra kultury JUDr. A. W.III.Plénum především konstatovalo, že není nutné zabývat se tím,zda zákon č. 87/1991 Sb. byl vydán v mezích Ústavou ustanovenékompetence a ústavně předepsaným způsobem, neboť splnění těchtopodmínek konstatoval již ve svých nálezech vyhlášených pod č.164/1994 Sb. a č. 153/1998 Sb.Pokud pak jde o věc samotnou, dospělo plénum Ústavního souduk závěru, že návrh je důvodný. Tento svůj závěr opírá Ústavní soudo následující argumenty.Zákon ČNR č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, stanovív §4, že určení toho, co je třeba považovat za národní kulturnípamátku, provádí vláda svým nařízením. V ustanovení §9 jsoustanoveny zvláštní povinnosti vlastníka kulturní památky, §13stanoví předkupní právo státu k těmto věcem a §15 odst. 3upravuje postup v případech, kdy vlastník zanedbává péči o národníkulturní památku. Posledně zmíněné ustanovení umožňuje v určitýchpřípadech i vyvlastnění majetku. V přechodném ustanovení §42odst. 2 se pak stanoví, že národní kulturní památky prohlášenépodle dřívějších právních předpisů, se považují za národníkulturní památky podle tohoto zákona.Podle prováděcí vyhlášky Ministerstva kultury ČR č. 66/1988se vede ústřední seznam kulturních památek, ve kterém se vyznačujetéž, že určitá kulturní památka je prohlášena za "národní".Současný stav je tedy takový, že o tom, co bude z tzv.národních kulturních památek vydáno oprávněným osobám, rozhodujevlastně vláda, která svým nařízením může určité věci ze seznamuvypustit, resp. prohlášení národní kulturní památkou omezit čiupřesnit. Jako příklad takového postupu lze uvést nařízení vládyč. 404/1992 Sb., kterým oproti původnímu vymezení, že národníkulturní památkou je celé Staroměstské náměstí v Praze, bylourčeno, že tento charakter nadále bude mít pouze Palác Kinských,Radnice a Týnský chrám a podobným způsobem bylo omezeno prohlášeníhistorického centra města Tábor za národní kulturní památku.Dalším takovým opatřením vlády bylo nařízení č. 262/1995 Sb.,týkající se např. zámku Zbraslav, tzv. Müllerovy vily od AdolfaLoose v Praze-Střešovicích, Klementina, vily Tugendhat v Brně,zámků Telč a Kroměříž, areálu Pusteven v Beskydech a řady dalšíchobjektů celé ČR. Nařízení vlády č. 171/1998 Sb. pak nově vymezilo(přesněji řečeno zúžilo) vymezení národních kulturních památekŠpilberk v Brně, Slovanského hradiště v Mikulčicích, rotundy veZnojmě, Památníku J.A. Komenského ve Fulneku a jiných objektů a totak, že byly určeny parcely a č.p. budov, které budou nadále tytopamátky tvořit a budou tedy ve smyslu ustanovení §8 odst. 6zákona č. 87/1991 Sb. i nadále nevydatelné.Nařízením vlády, tedy formálně normativním právním aktem,jsou de facto vydávány individuální správní akty, které ve svémdůsledku některým oprávněným osobám otevírají cestu k restitucitím, že určitý majetek je ze seznamu národních kulturních památekvypuštěn, případně je jeho rozsah vymezen jinak. Ustanovení §8odst. 6, původně míněné zřejmě jako ustanovení blokační, může tedyvláda ve skutečnosti obejít.Z výše uvedeného vyplývá, že v současné době existuje mezirestituenty několik podskupin, které tvoří především ti, kteří svénároky uplatnili k majetku, který v době vznesení nároku bylnárodní kulturní památkou a je jí dosud (což je případ, kterýprojednává soud, který tento návrh předložil), dále pak osoby,u kterých byl po uplatnění nároku požadovaný majetek ze seznamunárodních kulturních památek vyčleněn, a konečně pak osoby, kterésvé nároky neuplatnily právě pro existenci ustanovení §8 odst.6 zákona č. 87/1991 Sb., a u kterých podle stanoviska Nejvyššíhosoudu ČR nemohlo dojít k zániku nároku uplynutím lhůty (Cpjn50/1993, publ. pod č. 7 - 8/1993, str. 254, bod 11 Sbírky soudníchrozhodnutí a stanovisek),Ústavností vymezení okruhu oprávněných osob v zákoně č.87/1991 Sb. se zabýval nález Pl. ÚS 3/94 (ÚS, 1, 279 - 291). Naotázku, zda existuje zákonný důvod pro vyloučení určitých subjektůz okruhu těch, které jinak znaky určitého restitučního titulunaplňují, odpověděl ÚS ČR záporně, když vyslovil, že rámec možnéhoomezení je dán pouze čl. 11 odst. 2Listiny, tj. že určité věcimohou být pouze ve vlastnictví občanů ČR. Z toho dovodil, žeListina "nezmocňuje zákonodárce ke stanovení dalších podmíneknabytí vlastnictví (ať už v rámci restitučního procesu čiobecně)." Z těchto důvodů byla podmínka trvalého pobytu prohlášenaza rozpornou s čl. 11 odst. 2Listiny.V nálezu Pl. ÚS 33/96 (ÚS, 8, 163 a násl.) ÚS ČR vyslovil, ženemá důvod odchýlit se od výše uvedeného názoru a dále připomenulsvá rozhodnutí, ve kterých vyložil obsah ústavního principurovnosti, zejména Pl. ÚS 16/93 (ÚS, 1, 194 - 195, 205-206), Pl. ÚS36/93 (ÚS, 1, 179), Pl. ÚS 5/95 (ÚS, 4, 218), Pl. ÚS 9/95 (ÚS, 5,137). Ve všech těchto nálezech je konstatováno, že tento principchápe ÚS ČR tak, jak byl vyjádřen již Ústavním soudem ČSFR (ÚSČSFR, 1992, R 11): "je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svýchfunkcí rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné.Ani zde však nesmí postupovat zcela libovolně. Může se tak státpouze s odvoláním na veřejné hodnoty." Ústavní soud tedy cháperovnost občanů jako rovnost relativní, přičemž obsah tohoto pojmuposouvá do oblasti ústavněprávní akceptovatelnosti odlišovánísubjektů a práv. Přitom za prvé hledisko označuje vyloučenílibovůle a za hledisko druhé, zejména u nerovnosti v sociálníchvztazích, dotčení některého základního práva či svobody.Plénum Ústavního soudu konstatovalo, že ani v této věci nemádůvod výše uvedené právní názory měnit. Vzhledem k tomuto závěrupak rozhodnutí o návrhu na zrušení ustanovení §8 odst. 6vyžadovalo především posoudit, zda vyčlenění určité skupinyoprávněných osob z nároku na vydání věcí, obecně odůvodňované tím,že dosavadní právní úprava ochrany kulturních památek nenídostatečná, obstojí ve smyslu výše uvedených právních názorůa principů.Z rozboru dosud platné právní úpravy je zřejmé, že proprohlášení určité nemovité či movité věci za národní kulturnípamátku není rozhodující, jaký má tato věc vlastnický režim. Jdetedy o zákon, který stanoví vlastníkovi určitá omezení a určitýzvláštní režim v případech, že by o tento majetek nepečoval řádně.Přesto, že zákon ČNR č. 20/1987 Sb. byl vydán ve zcela jinýchspolečenských a ekonomických podmínkách a některá jeho ustanoveníjsou nepochybně již neaplikovatelná, dává dle názoru Ústavníhosoudu státu dostatek prostředků k ochraně kulturních hodnot, přirespektování práv restituentů. Povinnost vlastníka kulturnípamátky (tedy i národní) řádně pečovat o její zachovánía udržování vyplývá z ustanovení §9 zákona ČNR č. 20/1987 Sb.,kde jsou též stanovena rozsáhlá oprávnění orgánů památkové péče vevztahu k vlastníkovi, který své povinnosti neplní. V §13 jezaloženo přednostní právo státu na koupi kulturní památky atd.I když je sporné, zda některá v tomto zákoně uvedená omezení jsouslučitelná se čl. 11 odst. 4Listiny, není existující právníúprava natolik nepoužitelná, aby byla důvodem pro vytvořenízvláštní skupiny restituentů. Spíše lze říci, že práva státuomezující vlastníka, jsou mnohdy na hranici ústavnosti. Tím sevšak Ústavní soud, vázán rozsahem návrhu, zabývat nemohl.Ústavní soud tedy nesdílí názor zákonodárce, že u národníchkulturních památek je dán rozumný důvod pro jejich vyčleněníz normálního režimu restitučního procesu. Platná úprava se protojeví jako libovůle zákonodárce, který bez přesvědčivých důvodůa argumentů určitou skupinu bývalých vlastníků, resp. jejichprávních nástupců, diskriminuje, aniž by zde převažoval zájem naochraně veřejných hodnot. V tomto směru je tedy napadenéustanovení v rozporu s čl. 1Ústavy, jakož i s čl. 1Listinyzákladních práv a svobod.Výše uvedené důvody považoval Ústavní soud za dostatečné provyhovění návrhu na zrušení napadeného ustanovení, aniž by sezabýval též otázkou ústavněprávní akceptovatelnosti mlčenízákonodárce, tedy skutečností, že tímto ustanovením předpokládanýnový zákon nebyl po dobu přibližně osmi let vydán, jakož i tím,zda vůbec apel bývalého federálního zákonodárce byl závaznýv době svého vydání či dokonce v době současné. Svůj názor naosmileté mlčení zákonodárců tedy Ústavní soud vyjádřil pouze tím,že vykonatelnost výroku o zrušení napadeného ustanovení neodložil.(§50 odst. 1 a §70 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavnímsoudu, ve znění pozdějších předpisů).Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.V Brně dne 10. března 1999
Odlišné stanoviskoSoudce Ústavního soudu JUDr. V. P. k nálezu Pl. ÚS 25/98Ústavní soud tím, že tímto nálezem zrušil §8 odst. 6 zákonač. 87/1991 Sb., se odchýlil od své rozhodovací praxe, v nížpokládal restituční zákony za leges speciales, jež obsahují právníúpravy, které nebyly a nejsou vždy typické pro postavení vlastníkůskutečných či domnělých, ale měly a mají ještě stále za cílzmírnit následky některých majetkových a jiných křivd, k nimždošlo v období let 1948 až 1989. Přestože zákonodárce věděl, pročtoto ustanovení §8 odst. 6 do uvedeného zákona zařadil, neboťpředpokládal, že bude potřebovat v nových poměrech dost času, nežse dostane při výstavbě nové společnosti k otázkám ochranykulturních památek, současné stanovisko vystačilo s odůvodněním,že to trvá příliš dlouho, že dochází k diskriminaci určité skupinyosob a že údajně je toto ustanovení protiústavní (po deseti letechjeho platnosti). Tím vlastně Ústavní soud rozhodl paušálně namístě zákonodárce o tom, který majetek, patřící mezi národníkulturní památky, bude vydáván podle ostatních ustanovení zákonao mimosoudních rehabilitacích, aniž respektoval, že tímtoustanovením si zákonodárce vyhradil pro sebe, příp. pro kompetencivlády rozhodnutí o tom, za jakých předpokladů a podmínekrespektujících ochranu veřejného zájmu bude majetek vydáván.Podle mého názoru zrušené ustanovení §8 odst. 6 zákona č.87/1991 Sb. není protiústavní, neboť jen deklaruje, kdy bude možnok restituci a projednání určité skupiny majetků, které se dostalydo rukou státu, skutečně přikročit. Vždyť ani tento restitučnízákon neupravuje komplexně všechny restituce, některé oblastiponechal jiným zákonům a některé zatím ještě ani nevydal, jak tostanovil již §1 odst. 3 nebo 4 předmětného zákona. Stejně taknevytváří ani nemůže vytvořit při odstraňování některých křivdrovné podmínky pro všechny potenciální účastníky.Tento nález ovšem zpochybnil do jisté míry i to, co v řaděnálezů bylo zdůrazněno, že zákonodárce přikročil k restitucím jakosoučásti celkové rehabilitace společnosti.Navíc se nelze vyhnout dojmu, že Ústavní soud v tomtopřípadě, ve snaze dovodit libovůli zákonodárce, který bezpřesvědčivých důvodů a argumentů diskriminuje skupinu bývalýchvlastníků, resp. jejich právních nástupců, aniž by převažovalzájem na ochraně veřejných hodnot, a v úvaze o ústavněprávníakceptovatelnosti mlčení zákonodárce, se obírá rozborem fungovánístátní památkové péče, což mu bezesporu nepřísluší. V tomtozaujetí pro urychlené rozhodnutí věci Ústavním soudem paknepřihlíží k tomu, že v řešení problematiky právní úpravy správya ochrany kulturních památek by mohl dát přednost zákonodárci,když Poslanecká sněmovna zřejmě počítá se zcela novým zákonemv této oblasti a ministerstvo kultury upozorňuje, že vláda budezřejmě návrh věcného záměru předkládat již v červnu r. 1999a výslovně nedoporučuje, aby ustanovení §8 odst. 6 citovanéhozákona bylo zrušeno a doporučuje vyčkat nové právní úpravy. Lzemít proto pochybnost, zda svou přílišnou iniciativoua nerespektováním stanoviska zákonodárce i exekutivy nepřekročilÚstavní soud svou kompetenci, když protiústavnost je sice tvrzena,ale je pochybné, lze-li ji pokládat za prokázanou.
Souhrné informace o rozhodnutí
Identifikátor evropské judikatury
ECLI:CZ:US:1999:Pl.US.25.98
Název soudu
Ústavní soud České republiky
Spisová značka
Pl. ÚS 25/98
Paralelní citace (Sbírka zákonů)
57/1999 Sb.
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)
N 38/13 SbNU 269
Populární název
Restituce Lobkovického paláce - vlastnický režim národních kulturních památek
Datum rozhodnutí
10. 3. 1999
Datum vyhlášení
Datum podání
14. 10. 1998
Datum zpřístupnění
15. 10. 2007
Forma rozhodnutí
Nález
Typ řízení
O zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam
2
Navrhovatel
SOUD - OS Praha 1
Dotčený orgán
Soudce zpravodaj
Varvařovský Pavel
Napadený akt
zákon; 87/1991; o mimosoudních rehabilitacích; §8/6
Typ výroku
vyhověno
Dotčené ústavní zákony a mezinárodní smlouvy
1/1993 Sb., čl. 1
2/1993 Sb., čl. 1, čl. 11 odst.4
Ostatní dotčené předpisy
20/1987 Sb., §9, §13, §15 odst.3, §4
57/1999 Sb.
87/1991 Sb., §8 odst.6, §3, §6
Odlišné stanovisko
Paul Vladimír
Předmět řízení
zrušení právního předpisu (soud) základní práva a svobody/právo vlastnit a pokojně užívat majetek