ECLI:CZ:US:2000:1.US.361.98
sp. zn. I. ÚS 361/98
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Klokočky a soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Vladimíra Paula ve věci ústavní stížnosti stěžovatele P., spol. s r.o., zastoupeného advokátem JUDr. S. K., proti rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 5. 1998, č.j. 7 A 102/97-31, a rozhodnutí Ministerstva práce a sociálních věcí ČR ze dne 15. 1. 1997, zn. 44/601/21253/96-28.6.1996, takto:
Ústavní stížnost se odmítá .
Odůvodnění:
Úřad práce v Uherském Hradišti rozhodnutím ze dne 28. 5. 1996, zn. ÚP/Cil/219/96, uložil společnosti P., s.r.o. (dále jen "stěžovatel") pokutu ve výši 50.000 Kč za zaviněné porušení povinností vyplývajících z ustanovení §8 odst. 3 zákona ČNR č. 9/1991 Sb., o zaměstnanosti a působnosti orgánů České republiky na úseku zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zák. č. 9/1991 Sb."), spočívající v tom, že od 1. 3. ke dni 13. 3. 1996 jako zaměstnavatel: a) zaměstnával cizince (občany Běloruska) bez povolení k zaměstnání, čímž porušil povinnost uloženou ustanovením §2 odst. 2 zákona Federálního shromáždění - ČSFR č. 1/1991 Sb. o zaměstnanosti, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zák. č. 1/1991 Sb."); b) bez povolení příslušného územního orgánu práce získával na svá volná pracovní místa zahraniční zaměstnance, čímž porušil povinnost uloženou ustanovením §19 odst. 3 téhož zákona.
Ministerstvo práce a sociálních věcí ČR - Správa služeb zaměstnanosti (dále jen "MPSV ČR") rozhodnutím ze dne 15. 1. 1997, zn. 44/601/21253/96-28.6.1996, odvolání proti shora uvedenému rozhodnutí Úřadu práce v Uherském Hradišti zamítlo a toto rozhodnutí potvrdilo. MPSV ČR rozhodnutí o odvolání odůvodnilo tím, že se po přezkoumání napadeného rozhodnutí v celém rozsahu ztotožnilo s právním názorem Úřadu práce v Uherském Hradišti o porušení zákona č. 1/1991 Sb. a se zdůvodněním výše pokuty uložené v souladu s kritérii stanovenými v §9 odst. 1 zák. č. 9/1991 Sb.
Proti tomuto rozhodnutí MPSV ČR podal stěžovatel žalobu, kterou se domáhal zrušení rozhodnutí MPSV ČR.
Vrchní soud v Praze bez nařízení jednání - v souladu s ustanovením §250f odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu - rozsudkem ze dne 29. 5. 1998, č.j. 7 A 102/97-31, který nabyl právní moci dne 29. 6. 1998, žalobu zamítl a dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění svého rozhodnutí vrchní soud poukázal na ustanovení §2 odst. 2, §19 odst. 2 a odst. 3 zák. č. 1/1991 Sb., z něhož plyne, že stěžovatel (žalobce) může konkrétní volné pracovní místo obsadit zaměstnancem ze zahraničí jen za splnění těchto předpokladů: a) volné pracovní místo oznámil ve stanovené lhůtě příslušnému územnímu orgánu práce, b) tímto orgánem mu bylo vydáno povolení k obsazení tohoto místa cizincem nebo osobou bez státní příslušnosti (dále jen "cizinec"), c) příslušnému cizinci vydal tento územní orgán práce povolení k zaměstnání na tomto konkrétním zaměstnavatelem specifikovaném místě. Jen tak může úřad práce (kromě jiného) vést evidenci vydaných pracovních povolení cizincům ve svém územním obvodu a plnit povinnost uloženou mu v ustanovení §12 odst. 1 písm. f) zák. č. 9/1991 Sb. Nelze proto přisvědčit stěžovatelově tvrzení, že povolení k zaměstnání vydané cizinci platí bez jakéhokoli omezení (tj. bez určení druhu práce, místa výkonu práce a zaměstnavatele), ani názoru, že u stěžovatele nedošlo ke vzniku volného pracovního místa (jak má na mysli ustanovení §19 odst. 2 zák. č. 1/1991 Sb.), neboť pojem "volné pracovní místo" je natolik obecným pojmem, "že jej nelze chápat jinak, než tak, že je v něm zahrnuto jak pracovní místo s možností navázání trvalého pracovního poměru, tak i krátkodobého pracovního vztahu". Poněvadž stěžovatel nesplnil oznamovací povinnost vůči příslušnému územnímu orgánu práce a zaměstnal cizinky bez povolení k jejich zaměstnávání, ačkoli tyto pracovnice měly povolení k zaměstnání u jiného zaměstnavatele (u společnosti H., a.s., B.), je právně irelevantní, že stěžovatel tyto zaměstnankyně získal na základě dohody o dočasném přidělení k výkonu práce u jiného zaměstnavatele (§38 zákoníku práce).
Proti uvedenému rozsudku Vrchního soudu v Praze podal stěžovatel ústavní stížnost, v níž namítl, že postupem výše uvedených orgánů státní správy a Vrchního soudu v Praze bylo porušeno jeho právo na svobodu jednání zakotvené v čl. 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a dále, že "dotčené státní orgány překročily zákonné meze svých pravomocí" stanovené jim v čl. 2 odst. 1 Listiny.
Stěžovatel v ústavní stížnosti především poukázal na to, že společnost H., a.s., získala zákonným způsobem zaměstnance z řad cizinců, kterým bylo uděleno povolení k dlouhodobému pobytu na území ČR. Dále uvedl, že - v souladu s výslovnou úpravou §6 odst. 1 zákoníku práce - se na pracovní poměr těchto osob vztahují ustanovení zákoníku práce ve shodném rozsahu jako na pracovní poměr občanů ČR. Podle stěžovatele je tedy "zcela v souladu se shora uvedenými právními normami, jestliže zaměstnavatel využije svého práva danému mu ust. §38 zákoníku práce a dočasně zahraničního zaměstnance přiděli k výkonu práce k jinému zaměstnavateli". Stěžovatel kritizoval, že dotčené státní orgány zaujaly zcela opačné stanovisko a souhlasil pouze s tím, že "pracovní povolení udělené cizinci a zaměstnavateli je nepřenosné v tom smyslu, že se vztahuje na konkrétního zaměstnavatele, konkrétního cizího státního příslušníka a konkrétní pracovní místo, což plyne z ust. §19 odst. 3 zákona o zaměstnanosti". Nelze však prý přisvědčit tomu, že pracovní povolení určuje i místo výkonu práce a platí pouze v rámci územního obvodu úřadu práce, který toto pracovní povolení vydal, neboť takové omezení cizinců v přístupu k práci ze strany státních orgánů není v žádné pracovně právní úpravě stanoveno. Stěžovatel v této souvislosti - s odkazem na čl. 2 odst. 2 Listiny - zdůraznil, že k uvedenému omezení zaměstnance a zaměstnavatele ze strany státního orgánu nelze dospět ani výkladem, neboť toto omezení musí být výslovně stanoveno zákonem.
Proto stěžovatel - na základě posouzení vztahu zákoníku práce (konkrétně jeho ustanovení §6 odst. 1) a zákona č. 1/1991 Sb. (který neobsahuje výslovný zákaz dočasného přidělení zaměstnance-cizince) - dovozuje, že dočasné přidělení zaměstnance-cizince k výkonu práce u třetí osoby dle ust. §38 odst. 4 zákoníku práce je jednáním v souladu se zákonem.
Stěžovatel konečně namítl, že se uvedené státní orgány nezabývaly ani tím, že mezi ním a cizinkami pracovně právní vztah nikdy nevznikl a proto se prý na stěžovatele právní úprava obsažená v zák. č. 1/1991 Sb. ani nevztahuje.
Proto stěžovatel navrhl, aby Ústavní soud rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 5. 1998, č.j. 7 A 102/97-31, a rozhodnutí MPSV ČR ze dne 15. 1. 1997, zn. 44/601/21253/96-28.6.1996, zrušil.
Ústavní soud shledal, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny zákonné náležitosti a že proto nic nebrání projednání a rozhodnutí věci samé.
K ústavní stížnosti se vyjádřili účastník řízení - Vrchní soud v Praze, dále vedlejší účastník - MPSV ČR a Úřad práce v Uherském Hradišti.
Vrchní soud v Praze ve svém vyjádření uvedl, že podle jeho názoru stěžovatel nepodal ústavní stížnost v souladu s ustanovením §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), neboť stěžovatelem tvrzené porušení čl. 2 odst. 3 Listiny nelze chápat jako porušení základních práv a svobod. Ta jsou v Listině konkretizována v hlavě druhé a násl., zatímco čl. 2 odst. 3 Listiny je systematicky zařazen do hlavy první jako obecné interpretační ustanovení, vyjadřující základní zásady uplatňované v právním státě.
Vrchní soud dále - ve vztahu ke stěžovatelem uplatněným námitkám, které jsou shodné s námitkami uvedenými v žalobě a týkají se výkladu pojmu "volné pracovní místo" (§19 odst. 2 zák. č. 1/1991 Sb.) a otázky splnění oznamovací povinnosti ze strany stěžovatele (§19 odst. 2 a 3 cit. zákona) - plně odkázal na odůvodnění svého rozsudku.
Proto Vrchní soud v Praze navrhl, aby byla ústavní stížnost odmítnuta, případně zamítnuta a souhlasil s upuštěním od ústního jednání.
MPSV ČR ve svém vyjádření konstatovalo, že z ustanovení §2 odst. 2 a §19 odst. 2 a odst. 3 zák. č. 1/1991 Sb. vyplývá, že zaměstnavatel může konkrétní, jím specifikované volné pracovní místo obsadit zaměstnancem ze zahraničí, jen pokud volné pracovní místo oznámil ve stanovené lhůtě místně příslušnému územnímu orgánu práce a tímto orgánem mu bylo vydáno povolení k obsazení tohoto místa cizincem, jemuž tento územní orgán práce vydal povolení k zaměstnání na tomto místě. Pokud by při rozhodování těchto záležitostech nebyla respektována zásada místní příslušnosti úřadu práce podle místa výkonu práce cizince (§7 odst. 1 správního řádu), nemohl by úřad práce plnit některé z povinností, které jsou mu uloženy ustanovením §12 odst. 1 zák. č. 9/1991 Sb. (např. vedení evidence vydaných pracovních povolení cizincům nebo opatření k ovlivňování nabídky a poptávky na trhu práce) a rovněž by mohlo dojít k nežádoucímu a nekontrolovanému zaměstnávání cizinců na území ČR. MPSV proto neakceptuje námitku stěžovatele, že povolení k zaměstnání nelze omezit určením místa výkonu práce.
MPSV ČR dále - k námitce stěžovatele, že mezi ním a cizinkami nikdy pracovně právní poměr nevznikl - uvedlo, že se ztotožňuje se závěrem uvedeným v rozsudku Vrchního soudu v Praze ze dne 29. 5. 1998. Z něho vyplývá, že pokud stěžovatel nesplnil oznamovací povinnost vůči územně příslušnému orgánu práce a zaměstnal cizinky bez povolení k jejich zaměstnání, je právně irelevantní, že stěžovatel tyto zaměstnankyně získal na základě dohody o dočasném přidělení cizinek k výkonu práce u jiného zaměstnavatele (§38 odst. 4 zákoníku práce).
MPSV ČR se proto neztotožnil s námitkami stěžovatele a uvedlo, že na ústním jednání před Ústavním soudem netrvá.
Úřad práce v Uherském Hradišti ve svém vyjádření zejména uvedl, že účelem evidence vydaných pracovních povolení cizincům je zjišťovat působení a sledovat pohyb zahraniční pracovní síly na tuzemském trhu práce, aby stát mohl usměrňovat zaměstnávání pracovních sil ze zahraničí a v rámci působnosti MPSV ČR mohlo přijímat opatření k jejich usměrňování na území ČR [§3 odst. 2 písm. d) zák. č. 1/1991 Sb. a §11 písm. d) zák. č. 9/1991 Sb.]. Veřejný zájem na sledování působení a pohybu zahraniční pracovní síly je na tuzemském trhu práce deklarován společenskou potřebou a dostatečně reflektován zákonnou právní úpravou. Nelze prý proto mluvit o volném trhu práce, ale o trhu práce řízeném ve veřejném zájmu, což připouští ustanovení čl. 26 odst. 4 Listiny.
Úřad práce v Uherském Hradišti dále konstatoval, že rozhodnutí, jímž bylo vydáno povolení k zaměstnání jednotlivým cizinkám, stejně jako rozhodnutí, kterým bylo zaměstnavateli povoleno získávat na volná pracovní místa i zaměstnance ze zahraničí, jsou právně závazná jak vůči jejich adresátům, tak vůči správnímu orgánu, který je vydal. Jedná se o individuální správní akty konstitutivní povahy, jejichž obsahem jsou práva a povinnosti účastníků trhu práce, která jsou - vzhledem k této své povaze - nepřenosná (v konkrétním případě zavazují cizinky i úřad práce k respektování skutečnosti, že práce bude vykonávána v Babicích) a nemohou být libovolně měněna. Rozhodnutí, jehož adresátem byla společnost H., a.s., zavazovalo tedy pouze tohoto zaměstnavatele a na jiný subjekt přenosné nebylo.
Úřad práce dále uvedl, že pro zprostředkování zaměstnání, které realizují úřady práce (ustanovení §4 odst. 1 zák. č. 1/1991 Sb. a §3 odst. 1 zák. č. 9/1991 Sb.), je nezbytné, aby pracovní místo bylo charakterizováno také místem výkonu práce, jež je pro zprostředkování zaměstnání neméně tak důležité jako druh práce, a to tím spíše, že jde o tzv. podstatnou náležitost pracovní smlouvy. Evidence volných míst bez uvedení místa výkonu práce je pro zprostředkování zaměstnání nepoužitelná.
Úřad práce kromě toho dovozoval, že vydáním pracovního povolení (tj. rozhodnutím o právech a povinnostech cizinců na trhu práce) jim nebyl omezen jejich přístup k práci. Toto rozhodnutí bylo navíc možné změnit (příp. vydat další pracovní povolení) na základě žádosti cizinek. Stejně tak společnost H., a.s., jako zaměstnavatel nebyl ve správním rozhodnutí, jímž mu bylo uděleno povolení k získávání zahraničních zaměstnanců, vázán žádnou povinností, která by jeho práva zaměstnavatele vyplývající z pracovně právního vztahu omezovala ve vztahu k jeho zaměstnancům nebo ke třetím osobám. Také třetí osobě, kterou byl v souzené věci stěžovatel, nic nebránilo v uzavření pracovně právní dohody, jejímž obsahem by byl (podle ustanovení §38 odst. 4 zákoníku práce) dočasný výkon práce zaměstnanci zaměstnavatele. Institut dočasného přidělení je podle názoru Úřadu práce v Uherském Hradišti a podle názoru teorie (atypickým) pracovněprávním vztahem, který se řídí zákoníkem práce. To však nic nemění na skutečnosti, že také stěžovatel, pokud zaměstnával cizinky - byť v tomto atypickém pracovněprávním vztahu - byl vázán zvláštní úpravou zákona č.1/1991 Sb. Úřad práce v této souvislosti zdůraznil, že se v rozhodnutí o uložení pokuty nezabýval postavením stěžovatele jako subjektu oprávněného jednat svobodně při uzavírání pracovněprávních vztahů podle zákoníku práce, ale jeho postavením jako subjektu právních vztahů podle zákona č. 1/1991 Sb., podle něhož je u cizinců pro realizaci práva na zaměstnání (v závislém vztahu) podstatná "dvoustranná zákonná podmínka: cizinci mohou být legálně přijati do zaměstnání, jen jsou-li nositeli zákonem stanovených povolení a zaměstnávání mohou být jen, má-li zaměstnávající subjekt příslušné povolení k získání zahraniční pracovní síly".
Úřad práce v Uherském Hradišti na ústním jednání před Ústavním soudem netrvá.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Stěžovatel namítá, že postupem Úřadu práce v Uherském Hradišti, MPSV ČR a Vrchního soudu v Praze bylo porušeno jeho právo na svobodu jednání zakotvené v čl. 2 odst. 3 Listiny, že tyto státní orgány "překročily zákonné meze svých pravomocí" stanovené jim v čl. 2 odst. 1 Listiny.
Tuto námitku akceptovat nelze.
Ústavní soud již dříve judikoval (III. ÚS 349/97 In: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 9. Vydání 1., Praha, C.H. Beck 1998, str. 461.), že ustanovení čl. 2 odst. 3 Listiny neuvádí samostatná jednotlivá základní práva, ale stanoví pouze nutnost ukládat obecné povinnosti toliko na základě zákona při zachování základních práv a svobod. Těchto ustanovení se lze tedy domáhat pouze v návaznosti na další konkrétní základní práva a svobody zakotvené v Ústavě ČR, Listině a v mezinárodních smlouvách ve smyslu čl. 10 Ústavy ČR, pokud k jejich porušení došlo. To však stěžovatel neučinil a ani z obsahu spisu to dovodit nelze.
Právě tak nelze akceptovat námitku týkající se ustanovení čl. 2 odst. 1 Listiny, které toliko stanoví, že stát je založen na demokratických hodnotách a nesmí se vázat ani na výlučnou ideologii, ani na náboženské vyznání. Je tedy evidentní, že v souzené věci toto ustanovení Listiny porušeno nebylo.
Stěžovatel měl zřejmě na mysli údajné porušení čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem. Ani v tomto směru mu však nelze přisvědčit. Příslušná ustanovení zák. č. 1/1991 Sb. a zák. č. 9/1991 Sb. týkající se právní úpravy zaměstnávání cizinců totiž představují speciální úpravu úkolů orgánů státní správy v oblasti zabezpečování státní politiky zaměstnanosti v České republice a povolovacího režimu s těmito úkoly spojeného. Nerespektování podmínek a pravidel této úpravy při zaměstnávání cizinců ze strany zaměstnavatelů by proto nutně bylo obcházením účelu těchto zákonů. V tomto směru lze dále odkázat na vyjádření MSPV ČR a Úřadu práce v Uherském Hradišti, s nímž se Ústavní soud ztotožňuje.
Je tedy zřejmé, že napadeným rozsudkem Vrchního soudu v Praze a rozhodnutím MPSV ČR nedošlo k zásahu do základních práv a svobod stěžovatele, které jsou zaručeny ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy ČR.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 27. ledna 2000
JUDr. Vladimír Klokočka
předseda senátu Ústavního soudu