ECLI:CZ:US:2000:1.US.48.99
sp. zn. I. ÚS 48/99
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Klokočky a soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Vladimíra Paula ve věci ústavní stížnosti stěžovatele N.CZ, spol. s r.o., zastoupeného advokátkou JUDr. V. B., proti usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 11. 1998, č.j. 7A 81/98-18, spolu s níž byl podán návrh na zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost se odmítá .
Odůvodnění:
Rozhodnutím - závaznou informací Ministerstva financí ČR - Generálního ředitelství cel, ze dne 25. 6. 1998, č.j. 5704/32-1764/98, byl ve věci žádosti stěžovatele (žadatele) N. CZ, spol. s r.o., o sazební zařazení zboží "Intact demosana hroznový cukr vitamin C - bonbony vyrobené kompresí" (výrobce Intact Gmbh, Münster, SRN) tento výrobek zařazen do podpoložky kombinované nomenklatury 1704 90 81 jako cukrovinky vyrobené kompresí.
Rozhodnutím Ministerstva financí ČR ze dne 20. 8. 1998, č.j. 54 827/98, byl rozklad podaný společností N. CZ, spol. s r.o., zamítnut a rozhodnutí - závazná informace Ministerstva financí ČR - Generálního ředitelství cel potvrzeno.
Usnesením Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 11. 1998, č.j. 7 A 81/98-18, bylo ve věci stěžovatele (žalobce) N. CZ, spol. s r.o., proti žalovanému Ministerstvu financí ČR, Letenská 15, Praha 1, zastaveno řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 8. 1998, č.j. 54 827/98. V odůvodnění svého rozhodnutí Vrchní soud v Praze zejména uvedl, že podle ust. §248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu (dále jen "o.s.ř.") soudy nepřezkoumávají mimo jiné rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy. Takovými rozhodnutími jsou např. zaujetí závazného stanoviska, rozhodnutí o předchozím souhlasu, tzv. podkladová rozhodnutí apod., tedy rozhodnutí, ze kterých teprve vychází další rozhodnutí konečné povahy, jímž je zasahováno do práv a povinností určitého subjektu. Soud - na základě příslušné žaloby - přezkoumává teprve toto rozhodnutí konečné povahy, přičemž zároveň přezkoumává i zákonnost dříve učiněného správního rozhodnutí, o které se přezkoumávané rozhodnutí opírá, jestliže pro ně bylo dříve učiněno rozhodnutí závazné a není-li pro jeho přezkoumání stanoven zvláštní postup (§245 odst. 1 o.s.ř.). Vrchní soud dále zdůraznil, že "rozhodnutí správního orgánu, kterým byla vydána závazná informace podle ustanovení §46 celního zákona je právě takovým rozhodnutím předběžné povahy, z něhož teprve bude vycházet konečné rozhodnutí vydané v rámci celního a daňového řízení" a že proto nemohl žalobu projednat. Vrchní soud uvedl, že musel řízení podle §250d odst. 3 o.s.ř. zastavit, neboť "žaloba směřovala proti rozhodnutí, jež nemůže být předmětem přezkoumávání soudem".
V ústavní stížnosti proti v záhlaví uvedenému rozhodnutí Vrchního soudu v Praze stěžovatel zejména uvedl, že výše popsaným postupem tohoto soudu došlo k porušení jeho základních práv a svobod uvedených v čl. 36 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Vrchní soud podle jeho názoru dále nedostál ustanovení čl. 90, 95 a 96 Ústavy ČR, neboť stěžovateli neposkytl zákonem stanovenou ochranu práva na soudní přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Dále stěžovatel namítl, že ust. §245 o.s.ř. se týká případů tzv. subsumovaných správních aktů, zatímco "závazná informace - písemná informace o sazebním zařazení zboží, vydaná podle §46 odst. 2 a 4 celního zákona je nepochybně samostatným správním rozhodnutím orgánu veřejné správy - Ministerstva financí ČR, Generálního ředitelství cel" a nejedná se tedy o "podkladový správní akt, který by si byl celní úřad povinen sám obstarat ... ". Podle mínění stěžovatele má účastník právo podat proti takovému dílčímu rozhodnutí odvolání, resp. rozklad a toto rozhodnutí musí tedy "pojmově podléhat soudnímu přezkumu a to i tehdy, jestliže je ve vztahu ke konečnému rozhodnutí orgánu veřejné správy rozhodnutím předběžným".
Protože podle tvrzení stěžovatele došlo k zásahu do Ústavou zaručeného práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy v důsledku toho, že Vrchní soud v Praze při svém rozhodování uplatnil ust. §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. - které vylučuje ze soudního přezkumu také rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy, jež nemohou být soudem přezkoumána podle §245 odst. 1 o.s.ř. a jiná možnost takového přezkoumání soudem v zákoně dána není - je ust. §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. v rozporu s čl. 90 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 2 Listiny.
Proto stěžovatel navrhl, aby bylo napadené usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 11. 1998, č.j. 7 A 81//98-18, zrušeno a spolu s tím navrhl, aby bylo zrušeno ustanovení §248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále opět jen "o.s.ř.").
Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 30. 3. 1999, sp. zn. I. ÚS 48/90, bylo řízení o ústavní stížnosti podle ustanovení §78 odst. 1 ust. §72 odst. 4 zák. č. 182/1992 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), přerušeno a návrh na zrušení citovaného ustanovení uvedeného zákona byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR.
Nálezem Ústavního soudu ze dne 3. 11. 1999, sp. zn. Pl. ÚS 8/99, byl návrh na zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřeného slovy "rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy", zamítnut.
V odůvodnění tohoto nálezu Ústavní soud zejména uvedl, že podle čl. 90 věta první Ústavy ČR jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Uvedené ustanovení Listiny tedy připouští - s výhradou, že podle tohoto článku z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny - možnost výjimek z obecné přezkumné správně soudní pravomoci. Některá rozhodnutí orgánu veřejné správy proto mohou být na základě výjimek stanovených výslovně zákonem z přezkoumávání vyloučena. Jedná se tedy o uplatnění tzv. negativní enumerace, tj. zákonem uvedeného výčtu výjimek z přezkoumávání rozhodnutí orgánů veřejné správy soudem, připuštěných za předpokladu, že se nejedná o přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Taxativní výčet těch rozhodnutí správních orgánů, u kterých je soudní přezkum přípustný (a jež zahrnuje i rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy), je v o.s.ř. zakotven v prvé řadě v ustanovení §248 odst. 2. Podle přesvědčení Ústavního soudu použitím tohoto ustanovení (které vytváří mez základního práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny) nejsou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny. To proto, že právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, které mají povahu rozhodnutí konečného. K tomu Ústavní soud dále dodal, že z porovnání druhé věty čl. 36 odst. 2 Listiny (která praví, že z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny) a první věty čl. 36 odst. 2 Listiny (podle níž, kdo tvrdí, že byl ve svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak), lze usuzovat, že druhá věta tohoto článku má na mysli jiná základní práva a svobody (podle Listiny) než základní právo na soudní ochranu. Jinak by totiž bylo vyloučení práva na soudní ochranu vždy v rozporu s Listinou a dovětek právní věty 2.odst. čl. 36 ("nestanoví-li zákon jinak") by neměl smysl.
Ve zbývající části ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., která hovoří o vyloučení rozhodnutí správních orgánů procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách ze soudního přezkumu, jež napadeným rozhodnutím uplatněna nebyla, byl návrh odmítnut, neboť byl podán osobou zjevně neoprávněnou [ust. §43 odst. 1 písm. c), §74 zákona o Ústavním soudu, arg. a minori ad maius].
Dále se Ústavní soud zabýval vlastní ústavní stížností.
Ústavní soud shledal, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny zákonné náležitosti a že proto nic nebrání projednání a rozhodnutí ve věci samé.
K ústavní stížnosti se vyjádřil účastník řízení - Vrchní soud v Praze. K obsahu ústavní stížnosti se nevyjádřili ani Ministerstvo financí ČR jako vedlejší účastník řízení, ani Ministerstvo financí ČR - Generální ředitelství cel.
Vrchní soud v Praze ve svém vyjádření v prvé řadě zrekapituloval podstatný obsah ústavní stížnosti a posléze uvedl, že se stěžovatelem nelze souhlasit, pokud v rozhodnutí soudu o zastavení řízení spatřuje zásah do práva na soudní ochranu podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Usnesením, proti kterému ústavní stížnost směřuje, bylo totiž řízení o podané žalobě zastaveno (§250d odst. 3 o.s.ř.) s poukazem na ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., protože žaloba směřovala proti rozhodnutí, jež nemůže být předmětem přezkoumání soudem. Vrchní soud přitom odkázal na princip generální klauzule zakotvený v čl. 36 odst. 2 Listiny, podle kterého přezkumu podléhají všechna rozhodnutí, pokud ovšem zákon nestanoví jinak. Případy, kdy tak stanoví zákon, jsou shrnuty v ustanovení §248 o.s.ř., podle jehož odst. 2 písm. e) jsou z přezkumu vyloučena rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy.
Vrchní soud v Praze dále uvedl, že "řízení zastavil s právním názorem, podle kterého je sice závazná informace rozhodnutím, nikoliv však rozhodnutím konečným, nýbrž předběžným, z něhož následně vychází rozhodnutí konečné povahy (celní nebo daňové)". Podle názoru vrchního soudu je soudem přezkoumatelné pouze správní rozhodnutí konečné povahy a jen v jeho rámci může soud přezkoumat i zákonnost dříve učiněného správního rozhodnutí, ze kterého přezkoumávané konečné správní rozhodnutí vychází. Na tomto právním názoru není podle vrchního soudu důvodu ničeho měnit, a to ani s přihlédnutím k obsahu ústavní stížnosti. Ve vztahu ke stěžovatelem tvrzenému porušení čl. 37 odst. 2 Listiny Vrchní soud v Praze nezaujal žádné stanovisko, neboť stěžovatel nezdůvodnil, v čem je třeba porušení tohoto článku spatřovat.
Vrchní soud v Praze konečně - nad rámec svého vyjádření - poznamenal, že v minulosti zastavil již několik řízení o žalobách téhož stěžovatele proti rozhodnutí o závazné informaci, proti kterým však dosud ústavní stížnost podána nebyla, ačkoli důvody pro zastavení řízení byly totožné.
Vrchní soud v Praze proto navrhl, aby byla ústavní stížnost odmítnuta, popř. zamítnuta a prohlásil, že s upuštěním od ústního jednání souhlasí.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Stěžovatel namítá, že postupem Vrchního soudu v Praze došlo k porušení jeho základních práv a svobod uvedených v čl. 36 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny. Podle stěžovatele vrchní soud dále nedostál ustanovení čl. 90, 95 a 96 Ústavy ČR, neboť mu neposkytl zákonem stanovenou ochranu práva na soudní přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy.
Ústavní soud v prvé řadě uvádí, že nelze akceptovat obecné a nijak neodůvodněné tvrzení stěžovatele, že Vrchní soud v Praze nepostupoval podle ustanovení čl. 95 a 96 Ústavy ČR a že mu - v rozporu s nimi - nebyla poskytnuta zákonem stanovená ochrana práva na soudní přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Tyto články totiž toliko obecně stanoví, že soudce je při rozhodování vázán zákonem (čl. 95 odst. 1, před středníkem) a že všichni účastníci řízení mají před soudem rovná práva (čl. 96 odst. 1). Rovněž nelze akceptovat stěžovatelův odkaz na článek 37 odst. 2 Listiny, který není nijak konkretizován či odůvodněn a navíc se ani k předmětu ústavní stížnosti nevztahuje.
Co se týká stěžovatelem namítaného porušení ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny (jehož znění je uvedeno na str. 4 tohoto usnesení) a čl. 90 Ústavy ČR, podle něhož soudy jsou povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům, je Ústavní soud přesvědčen, že i v tomto případě se stěžovatel dopouští omylu.
Uvádí-li stěžovatel, že ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. vylučuje ze soudního přezkumu i rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy, která nemohou být soudem přezkoumána podle §245 odst. 1 o.s.ř. a jiná možnost takového rozhodnutí soudem není v zákoně dána, ignoruje tím - podle názoru Ústavního soudu - ústavně konformní výklad obecného soudu, který je při rozhodování podle čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR vázán zákonem.
Ústavní soud totiž souhlasí s úvahou Vrchního soudu v Praze, podle níž rozhodnutí správního orgánu (o sazebním zařazení zboží), kterým byla vydána závazná informace podle §46 celního zákona, je rozhodnutím podkladovým, tj. rozhodnutím předběžné povahy ve správním řízení, z něhož teprve bude vycházet konečné rozhodnutí (vydané v rámci celního řízení), jehož zákonnost přezkoumá na základě žaloby soud. Podle názoru Ústavního soudu této úvaze nasvědčuje i ustanovení §46 odst. 4 celního zákona, podle kterého závazná informace o sazebním zařazení zboží je "závazná pouze a) pro účely sazebního zařazení zboží, b) pro zboží, které je uvedeno v celním prohlášení přijatém po vydání této závazné informace". Nelze proto přijmout tvrzení stěžovatele, že úprava provedená v ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. "vylučuje ze soudního přezkumu i rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy, která nemohou být soudem přezkoumána podle §245 odst. 1 o.s.ř. a jiná možnost takového rozhodnutí soudem není v zákoně dána". Naopak v souladu s ustanovením §245 odst. 1 o.s.ř. soud při přezkoumávání zákonnosti rozhodnutí správního orgánu (roz. konečného - meritorního - rozhodnutí, tj. v souzené věci rozhodnutí vydaného v rámci celního řízení) posoudí i zákonnost dříve učiněného správního rozhodnutí, o něž se přezkoumávané rozhodnutí opírá, jestliže pro ně bylo dříve učiněné rozhodnutí závazné. S odkazem na ustanovení §46 odst. 4 písm. b) celního zákona by tomu tak nepochybně bylo (v případě vydání konečného rozhodnutí v rámci celního řízení) i v souzené věci a stěžovatel by tak měl nárok na posouzení zákonnosti dříve učiněného rozhodnutí (tj. rozhodnutí o závazné informaci). Uvedená povinnost soudu "přezkoumat subsumované akty (závazná stanoviska, předběžné souhlasy, podkladová rozhodnutí atp.), které jsou ze samostatného přezkumu vyloučeny v důsledku inkompetenčního ustanovení §248 odst. 2 písm. e) jako rozhodnutí předběžné povahy" je předpokládána také v odborné literatuře s poznámkou, že i na přezkum takovýchto aktů se nepochybně vztahuje zásada dispoziční (viz J.Bureš - L. Drápal - M. Mazanec: Občanský soudní řád, Komentář, 3. vydání, C. H. Beck 1997, str. 735).
Ústavní soud navíc připomíná názor, který objevil v literatuře, podle něhož "písemná informace o sazebním zařazení zboží není správním rozhodnutím, protože se nejedná o rozhodování o právech a povinnostech účastníka řízení", resp. "je nepřezkoumatelná už proto, že nemá povahu rozhodnutí o právu či povinnosti fyzické nebo právnické osoby" a "rozhodnutí nastane až v celním řízení" [viz J. Bárta: Některé souvislosti a následky věci pravomocně skončené ve správním řízení (res administrata), Správní právo, roč. XXVIII, 1995, č. 5, str. 260 a 266].
Ze všech těchto důvodů je tedy zřejmé, že napadeným rozsudkem Vrchního soudu v Praze nedošlo k zásahu do základních práv a svobod stěžovatele, které jsou zaručeny ústavními zákony a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost - po zamítnutí stěžovatelova návrhu na zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu, vyjádřeného slovy "rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy" - mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné
V Brně dne 6. ledna 2000
JUDr. Vladimír Klokočka
předseda senátu Ústavního soudu