ECLI:CZ:US:2000:4.US.146.99
sp. zn. IV. ÚS 146/99
Nález
Ústavní soud rozhodl v senátě, o ústavní stížnosti R. K., zastoupeného JUDr. Z. O., advokátem, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 11. 1998, č. j. 28 Ca 378/97-54, ve spojení s rozhodnutím ředitele BIS ze dne 30. 6. 1997, č.j. BIS-20-3/1-97, za účasti Městského soudu v Praze, a za vedlejšího účastenství Bezpečnostní informační služby, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 6. 11. 1998, č.j. 28
Ca 378/97-54 a rozhodnutí ředitele BIS ze dne 30. 6. 1997, č.j.
BIS -20-3/1-97, se zrušují.
Odůvodnění:
Stěžovatel podal dne 19. 3. 1999 ústavní stížnost proti
rozsudku, kterým byla zamítnuta žaloba na zrušení rozhodnutí
ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 30. 6. 1997, č. j.
BIS - 20 - 3/1 - 97. Tímto rozhodnutím byl potvrzen rozkaz
ředitele BIS ve věcech personálních č. 68/1997 ze dne 17. 4.
1997, jímž byl stěžovatel propuštěn ze služebního poměru
příslušníka BIS.
Spolu s ústavní stížností podal stěžovatel návrh na zrušení
ustanovení §250h odst. 1, věta za středníkem, zákona č. 99/1963
Sb., občanského soudního řádu, neboť je podle jeho názoru
v rozporu čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod. Senát
Ústavního soudu po zjištění, že návrh splňuje podmínky stanovené
v ustanovení §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve
znění pozdějších předpisů, tj., že je napadáno ustanovení právního
předpisu, jehož uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem
ústavní stížnosti a po konstatování, že návrh splňuje formální
náležitosti, rozhodl podle ustanovení §78 odst. 1 cit. zákona
o Ústavním soudu, o přerušení řízení a postoupení návrhu plénu
Ústavního soudu.
O návrhu rozhodlo plénum Ústavního soudu nálezem sp. zn. Pl.
ÚS 12/99, ze dne 27. 6. 2000, tak, že návrh zamítlo, a to
z důvodů, které jsou publikovány pod č. 232/2000 Sb.
Stěžovatel zejména vyčítá správnímu soudu to, jakým způsobem
hodnotil úplnost a správnost skutkových zjištění provedených
v původním řízení před orgány BIS. Nesouhlasí s tím, že soud
odmítl jeho návrh na výslech zpracovatele zprávy správce sítě,
i když si je vědom, že před správním soudem se zpravidla již
dokazování neprovádí. Zásadní námitkou pak je, že správní soud
nepřihlédl k tomu, že orgány BIS nedodržely zákonnou lhůtu ke
skončení služebního poměru, která vyplývá z ustanovení §40 odst.
3 zák. č. 154/1994 Sb., o Bezpečností informační službě (dále jen
"zákon o BIS"). Tuto skutečnost sice namítl až v řízení před
soudem, tedy mimo lhůtu stanovenou §250h odst. 1 o.s.ř., podle
jeho názoru však promeškání prekluzivní lhůty způsobuje neplatnost
správních aktů, kterými byl ukončen jeho služební poměr, a to ex
lege. K této skutečnosti měl soud přihlédnout z úřední povinnosti,
což vyplývá z ustanovení §141 odst. 5 zákona o BIS. Pokud tak
neučinil, došlo ke "konzervaci", protiprávního stavu.
V souvislosti s řízením o návrhu na zrušení §250h odst. 1,
věta za středníkem, o.s.ř. pak v podání ze dne 19. 7. 1999, jakož
i v řízení před Ústavním soudem dne 27. 6. 2000, právní zástupce
stěžovatele uvedl, že s ohledem na charakter činnosti BIS, kdy
podstatná část spisového materiálu podléhá utajení, nemůže žalobce
zpravidla všechny informace důležité pro formulaci žalobních
důvodů získat dříve, než žalovaná strana předloží soudu spisový
materiál. K tomu ovšem dochází ve lhůtách podstatně přesahujících
lhůtu pro podání správní žaloby. V podstatě tedy pro stěžovatele
nebylo ve lhůtě možné zjistit a ověřit, kdy vlastně vědomost
nadřízených o jeho údajném porušení disciplíny nastala.
Městský soud v Praze, jako účastník řízení, ke stížnosti
uvedl, že ústavní stížnost je v podstatě založena na polemice
s ustanovením §250h odst. 1 o.s.ř. Podle jeho názoru nezpůsobuje
případné nedodržení lhůty správním orgánem k vydání rozhodnutí
o propuštění ze služebního poměru nicotnost rozhodnutí správního
orgánu. Z tohoto důvodu se soud zabýval pouze námitkami
uplatněnými v žalobě a poněvadž žalobce opakovaně tvrdil, že
systémový čas v počítači se neshodoval s časem reálným, doplnil
soud řízení zprávou správce počítačové sítě o systémovém čase.
Tato zpráva vyzněla zcela jednoznačně, a proto nebylo třeba
dokazování doplňovat výslechem správce sítě. Soud proto nesdílí
názor stěžovatele o porušení rovnosti práv obou stran procesu
a z tohoto důvodu navrhl odmítnutí ústavní stížnosti.
Bezpečnostní informační služba ve svém vyjádření k ústavní
stížnosti uvedla, že tvrzení v ní obsažená považuje za účelová.
Poukázala na specifický charakter řízení ve správním soudnictví,
které je ovládáno dispoziční zásadou, jakož i zásadu, že každý má
pečovat o svá práva a je tedy jen na něm, resp. na jeho právním
zástupci, jaké argumenty v žalobě uvede. V řízení před soudem
rozhodně nebyl porušen princip rovnosti stran a BIS také popírá,
že by v tomto řízení měla jako správní orgán výhodnější postavení
nežli stěžovatel. Stěžovatel měl možnost seznámit se s obsahem
zprávy správce sítě, měl možnost se k tomuto důkazu vyjádřit
a není tedy pravdou, že důkaz byl pořízen mimo původní správní
řízení. Z těchto důvodů navrhl vedlejší účastník zamítnutí ústavní
stížnosti.
V replice na stanoviska účastníka řízení a vedlejšího
účastníka právní zástupce stěžovatele uvedl, že s jejich obsahem
nesouhlasí a trvá na tom, že soud byl povinen přezkoumat dodržení
lhůty dle §40 odst. 3 zákona o BIS, z moci úřední, což vyplývá
i ze smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny. Pokud speciální zákon stanoví
podmínky vydávání správních (služebních) rozhodnutí a nesplnění
této zákonné podmínky (uplynutí lhůty) zakládá prekluzi, pak tuto
skutečnost je třeba považovat za natolik významnou a důležitou, že
k ní soud musí přihlédnout i bez návrhu. Vyplývá to i ze vztahu
speciality mezi zákonem o BIS a občanským soudním řádem. Proto
trvá na vyhovění ústavní stížnosti.
Při jednání dne 4. 9. 2000 uvedl zástupce stěžovatele, že
pokud jde o počátek běhu subjektivní lhůty pro propuštění, je
přesvědčen o tom, že vědomost o údajném porušení discipliny
stěžovatelem nastala u jeho nadřízených podstatně dříve, než
proběhlo šetření inspekce, tedy před 27. 3. 1997, není však
schopen toto datum blíže určit. Pokud jde o konec lhůty, zastává
názor, že ta končí až pravomocným rozhodnutím. Tento názor opírá
o rozsudek Městského soudu v Praze 38 Ca 323/97, ze dne 16. 7.
1998, který byl vydán v obdobné věci. Trvá proto na názoru, že k
propuštění stěžovatele ze služebního poměru došlo po uplynutí
prekluzivní lhůty a k této skutečnosti měl soud přihlédnout
z úřední povinnosti.
Pověřený zástupce vedlejšího účastníka uvedl, že názor
o počítání konce prekluzivní lhůty nesdílí, neboť se opírá
o publikované stanovisko Nejvyššího soudu ČR S 296/99. Toto
stanovisko k výkladu obdobného ustanovení §106 odst. 3 zákona č.
186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie ČR, stojí na
názoru, že lhůtu je nutno dodržet pouze ve vztahu k rozhodnutí
služebního orgánu prvého stupně. Pokud jde o počátek běhu lhůty,
za ten považuje okamžik, kdy se o výsledku šetření inspekce
dozvěděl ředitel BIS. K tomu došlo až dne 11. 4. 1997, což
pověřený zástupce doložil ověřeným opisem z knihy služební pošty.
Z těchto důvodů setrval na stanovisku, že k propuštění ze
služebního poměru došlo v zákonné lhůtě.
Ústavní soud po seznámení se s obsahem spisu Městského soudu
v Praze sp. zn. 28 Ca 378/97, konstatoval, že spis neobsahuje
rozhodnutí (rozkaz) ředitele BIS ve věcech personálních č.
68/1997 ze dne 17. 4. 1997, ale pouze rozhodnutí o odvolání, které
vydal ředitel BIS dne 30. 6. 1997.
Po doplnění dokazování v tomto směru Ústavní soud zjistil, že
rozhodnutí (rozkaz) ze dne 17. 4. 1997 obsahuje popis jednání
stěžovatele, které bylo důvodem pro propuštění ze služebního
poměru. Nelze z něho však dovodit, kdy se služební orgán o tomto
jednání dozvěděl, tedy, kdy započala běžet subjektivní lhůta
stanovená v ustanovení §40 odst. 3 zákona o BIS.
Po zvážení výše uvedených podání a provedených důkazů dospěl
Ústavní soud k závěru, že stížnost je důvodná.
Podle ustanovení §141 odst. 5 zákona o BIS, se k zániku
práva proto, že nebylo ve stanovené lhůtě uplatněno, přihlédne ve
vymezených případech i tehdy, pokud to nebylo v řízení namítáno.
Přitom mezi vymezené případy je zařazeno též propuštění ze
služebního poměru z důvodů uvedených v §40 odst. 1 písm. d) cit.
zákona, což je důvod, pro který byl ze služebního poměru propuštěn
stěžovatel. Není tedy sporu o tom, že o propuštění stěžovatele
mělo být rozhodnuto ve lhůtě dvou měsíců ode dne, kdy se služební
orgán o důvodu propuštění dozvěděl, nejpozději pak do jednoho roku
ode dne, kdy tento důvod vznikl. Námitkou stěžovatele, že nebylo
respektováno ustanovení §141 odst. 5, zákona o BIS, se soud věcně
nezabýval s tím, že nebyla uplatněna ve lhůtě stanovené pro podání
správní žaloby. Navíc pak konstatoval, že cit. ustanovení dopadá,
dle názoru soudu, pouze na řízení před správním orgánem.
Jak vyplynulo z jednání před Ústavním soudem, stěžovatel
zastává právní názor, že v uvedené lhůtě musí být celé řízení
o propuštění ze služebního poměru ukončeno, musí tedy být v této
lhůtě rozhodnuto pravomocně. Tento názor Ústavní soud odmítá, když
v zásadě sdílí závěry obsažené ve Stanovisku Nejvyššího soudu ČR,
S 269/99 (publikovaném ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek
č. 2/2000, 9, 96). Toto stanovisko se sice vztahuje k výkladu §106 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb., o Policii ČR, toto ustanovení
však vymezuje subjektivní lhůtu pro propuštění ze služebního
poměru v podstatě obdobně jako je tomu v ustanovení §40 odst. 3
zákona o BIS. Ústavní soud je toho názoru, že z celé koncepce
úpravy řízení ve věcech služebního poměru je zřejmé, že
v propadné lhůtě musí být učiněno toliko rozhodnutí služebního
orgánu v I. stupni. Pokud by zákonodárce chtěl stanovit požadavek,
že ve stanovené lhůtě musí být rozhodnuto pravomocně, nepochybně
by tak učinil výslovně. Skutečnost, že tak neučinil je logická,
neboť v opačném případě by se veškerá další ustanovení zákona
o BIS upravující lhůty pro odvolání a rozhodnutí o něm (§134
a §135), automaticky dostávala do rozporu s účelem a smyslem
těchto lhůt, tedy s ponecháním dostatečného časového prostoru pro
komplexní a spravedlivé posouzení věci. Je zřejmé, že při dodržení
lhůt (byť zčásti pořádkových) by zpravidla bylo rozhodnutí
o odvolání učiněno po subjektivní dvouměsíční lhůtě. Také
ustanovení o tom, že podání odvolání nemá v případě propuštění
odkladný účinek (§134 odst. 4 cit. zákona o BIS) by postrádalo
smyslu, stejně jako výslovný požadavek, že v této lhůtě musí být
rozhodnutí služebního orgánu doručeno.
Z toho, co bylo výše uvedeno, má Ústavní soud za nesporně
prokázané, že relevantní rozhodnutí významné pro posouzení
dodržení lhůty bylo učiněno ředitelem BIS ve věcech personálních
dne 17. 4. 1997, doručeno bylo stěžovateli 21. 4. 1997. Zda
posledně uvedené datum spadá či nespadá do dvouměsíční subjektivní
lhůty, tedy zda došlo či nedošlo k prekluzi práva, však nelze ani
z prvostupňového ani z rozhodnutí odvolacího orgánu zjistit,
stejně jako nelze zjistit, zda o odvolání bylo rozhodnuto po
projednání v poradní komisi (§136 zákona o BIS). V tomto směru
jsou obě rozhodnutí nepřezkoumatelná.
Ústavní soud je přesvědčen, že pokud speciální zákon výslovně
stanoví, že k určité skutečnosti se přihlédne i bez návrhu, a tak
tomu v případě §141 odst. 5 zákona o BIS je, stíhá tato povinnost
nejen správní orgán, ale i soud. Tato povinnost však především
stíhá odvolací orgány, a proto z jeho rozhodnutí musí být zřejmé,
že si takovou otázku položil, resp., že souhlasí s tím, jak byly
tyto otázky vyhodnoceny v rozhodnutí prvostupňovém. Nutno
konstatovat, že v daném případě nelze z předložených rozhodnutí
zjistit, že si správní orgány ve věci rozhodující takovou otázku
položily. Soud pak, jak již bylo uvedeno, se touto otázkou
nezabýval.
Stejně tak je Ústavní soud přesvědčen o tom (i když
v projednávané věci nehraje tento problém klíčovou roli), že
vyjdou-li dodatečně najevo okolnosti, které žalobce prokazatelně
nemohl znát a tedy ani uplatnit ve lhůtě dle ustanovení §250b
o.s.ř., a mají-li tyto okolnosti zásadní význam pro zákonnost
rozhodnutí, musí k nim správní soud ve svém rozhodnutí
přihlédnout. K tomuto závěru vede existující jednoinstančnost
rozhodování ve správním soudnictví, nepřípustnost obnovy řízení
a tedy faktická nemožnost zvrácení evidentně nezákonného
rozhodnutí jiným prostředkem, nežli ústavní stížností.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěl Ústavní soud
k závěru, že řízení jako celek nerespektovalo právo stěžovatele na
spravedlivý proces garantované čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny
základních práv a svobod, když o jeho propuštění ze služebního
poměru bylo rozhodnuto způsobem, který vzbuzuje pochybnosti
o dodržení prekluzivní lhůty k takovému rozhodnutí. Z tohoto
důvodu zrušil Ústavní soud též rozhodnutí odvolacího služebního
orgánu, neboť především jeho povinností bylo přezkoumat rozhodnutí
v celém rozsahu, tedy i co do včasnosti rozhodnutí, a to i bez
návrhu. V novém řízení bude úkolem tohoto orgánu zaujmout jasné,
a tedy i případně soudně přezkoumatelné, stanovisko k otázce
dodržení prekluzivní lhůty k propuštění ze služebního poměru.
Pokud jde o otázku, ve kterém okamžiku lze mít za to, že se
služební orgán o porušení služební kázně dozvěděl, je Ústavní soud
toho názoru, že tato informace nemusí být nějak zvlášť
kvalifikovaná (nemusí tedy pocházet z určitého zdroje či být
výsledkem nějakého zvláštního řízení), postačí, je-li natolik
konkrétní a věrohodná, aby mohla být podkladem pro rozhodnutí. Ve
smyslu ustanovení §22 zákona o BIS pak služebním orgánem nelze
rozumět toliko ředitele BIS, ale též vedoucí organizačních útvarů
této služby.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 4. září 2000