Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 09.02.2000, sp. zn. IV. ÚS 302/99 [ nález / JANŮ / výz-3 ], paralelní citace: N 24/17 SbNU 177 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2000:4.US.302.99

sp. zn. IV. ÚS 302/99 Nález Ústavní soud rozhodl v senátě ve věci ústavní stížnosti ing. P. K., A. K. a ing. P. K., zastoupenými JUDr. B. M., advokátem, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3.3.1999, č.j. 28 Ca 129/98-48, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3.3.1999, č.j. 28 Ca 129/98-48 a rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, pozemkového úřadu, ze dne 19.3.1998, zn. PÚ 3807/92, se zrušují. Odůvodnění: Stěžovatel ing. P. K. se včas podanou ústavní stížností domáhal zrušení rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3.3.1999, č.j. 28 Ca 129/98-48, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, pozemkového úřadu, ze dne 19.3.1998, zn. PÚ 3807/92. K podané ustavní stížnosti se připojili další dva stěžovatelé. Pozemkový úřad rozhodl, že stěžovatelé nejsou vlastníky nemovitostí dle býv. PK parc. č. 1088, parc. č. 1089, parc. č. 1091 a parc. č. 1092 (dle KN části pozemků parc. č. 1086/1, 1101, 1103/1, 3097/7 a 1078) v kat. úz. N. Stěžovatelé namítali, že v řízení před soudem nebyl naprosto jednoznačně a objektivně zjištěn charakter předmětných pozemků, což bylo pro konečné rozhodnutí ve věci nezbytné a že byli proto zkráceni na svých právech garantovaných jim v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Městský soud v Praze, jako účastník řízení, považuje ústavní stížnost za nedůvodnou, neboť jsou v ní namítány skutečnosti, ze kterých nelze dovodit porušení základních práv. Účastník řízení shledává, že stížnost směřuje do skutkového a právního posouzení věci soudem, přičemž stěžovatelé v tomto posouzení spatřují porušení jejich práva garantovaného jim čl. 36 odst. 2 Listiny. Skutečnost, že soud ve svém rozsudku dospěl k závěru založeném na odlišném právním názoru, než zastávají stěžovatelé, nepovažuje Městský soud v Praze za porušení práva na soudní ochranu. Z uvedených důvodů Městský soud v Praze navrhuje, aby Ústavní soud stížnost odmítl. Magistrát hlavního města Prahy, pozemkový úřad, se ztotožnil s názorem vysloveným v rozsudku Městského soudu v Praze a vzdal se postavení vedlejšího účastníka. Z předložených podkladů, jakož i z vyžádaných vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka a ze spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 28 Ca 129/98 učinil Ústavní soud následující zjištění: Magistrát hlavního města Prahy, pozemkový úřad, vydal dne 19.3.1998 rozhodnutí zn. PÚ 3807/92, jímž podle §9 odst. 4 zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o půdě") rozhodl, že stěžovatelé nejsou vlastníky souboru nemovitostí v kat. úz. Nusle, na které uplatnili restituční nárok. Svoje rozhodnutí odůvodnil správní orgán zjištěním, že předmětné nemovitosti přešly na čs. stát znárodněním, přičemž ze znárodňovacího výměru vyplývá, že pozemky byly užívány pro obchod se dřevem, a proto nejsou splněny podmínky dané §1 odst. 1 a §30 zákona o půdě. Současně vyslovil názor, že rozhodnutí ministerstva zemědělství dle §17 odst. 6 zákona o půdě považuje za nadbytečné. Proti tomuto rozhodnutí podali stěžovatelé opravný prostředek k Městskému soudu v Praze. V něm namítali, že pozemkový úřad interpretuje ustanovení §1 a §30 zákona o půdě zužujícím způsobem, proti záměru zákonodárce a smyslu jednotlivých ustanovení zákona, protože ustanovení §30 chápe nikoliv jako rozšíření působnosti zákona dle §1, ale naopak jako zúžení a omezení této působnosti. Městský soud v Praze přezkoumal rozhodnutí a dospěl k závěru, že opravný prostředek není důvodný, protože závěr pozemkového úřadu o tom, že v případě požadovaných nemovitostí nejsou splněny podmínky §1 odst. 1 a §30 zákona o půdě, má oporu v podkladech správního řízení, přičemž nebyl vyvrácen ani doklady, které stěžovatelé připojili k opravnému prostředku. Argumentace Městského soudu v Praze je založena na těchto myšlenkových konstrukcích: Podle §1 odst. 1 zákona o půdě se tento předpis vztahuje, kromě jiného, na půdu, která tvoří zemědělský půdní fond nebo do něj náleží. Zákon o půdě odkazuje na zák. č. 53/1966 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění platném ke dni účinnosti zákona o půdě. Podle §1 odst. 1 zák. č. 53/1966 Sb. je zemědělským půdním fondem zemědělská půda obhospodařovaná (orná půda, vinice, zahrady, ovocné sady, louky, pastvina) a půda, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána není. Dle §1 odst. 2 pak do zemědělského půdního fondu náleží též pozemky, které sice zemědělské výrobě bezprostředně neslouží, ale jsou pro ni nepostradatelné (polní cesty apod.). V duchu těchto ustanovení je vymezen zemědělský půdní fond na základě věcných kritérií a nikoliv na základě evidence. Dva z dotčených pozemků (parc. č. 1091 a 1092) nebyly zemědělsky obhospodařovány a tak také byly evidovány v pozemkové knize. Pozemky parc. č. 1088 a 1089 byly evidovány jako role a cesta, proto bylo třeba vycházet ze šetření o jejich skutečném využití a obhospodařování. Soud vzal za prokázané, že předmětné pozemky (a to v části využívané jako sad a zahrada pro potřebu rodiny) nebyly v době jejich odnětí využívány k zemědělské výrobě, a proto jako pozemky zemědělsky neobhospodařované nenáležely do zemědělského půdního fondu, jak požaduje §1 odst. 1 zákona o půdě, a ve smyslu §30 zákona o půdě nejsou ani majetkem, který by byl v době odnětí užíván k zemědělské výrobě. Ústavní stížnost je důvodná. Restituce neprávem odňatého majetku, k nimž dochází na základě právních předpisů přijatých na počátku 90. let, jsou ovládány řadou základních právních principů. Jedním z nich je také zásada legality, jejíž prvotní smysl spočívá ve skutečnosti, že podmínky pro restituci jsou stanoveny zákonem, event. prováděcími právními předpisy. Mezi nejvýznamnější z nich patří zák. č. 403/1990 Sb., o zmírnění následků některých majetkových křivd, zák. č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích a zák. č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku. Pro citované předpisy je typické, že předmět jejich úpravy zákon vždy stanoví, přičemž jejich věcná působnost není založena na jediném a výlučném hledisku. Zák. č. 229/1991 Sb. lze sice charakterizovat jako zákonodárcův pokus o komplexní právní regulaci společenských vztahů týkajících se zemědělského majetku, netýká se však veškerých nemovitostí, ani veškerých pozemků. V posuzovaném případě je důležitý především vztah zákona č. 87/1991 Sb. a zák. č. 229/1991 Sb. Časově starší, tj. zák. č. 87/1991 Sb., vyloučil z předmětu své úpravy v §1 odst. 3 a 4 situace, kdy zmírnění křivd je předmětem úpravy zvláštního zákona (v nezávazné poznámce pod čarou uvedl v té době již účinné předpisy) a vyloučil i případy zmírnění křivd, které vznikly převzetím zemědělské půdy, využívané k zemědělské výrobě, včetně souvisejících obytných a hospodářských budov, lesní půdy a vodních ploch. Charakter zemědělské půdy tento předpis nedefinoval, v té době bylo vhodné využít členění zemědělské a nezemědělské půdy pro účely evidence nemovitostí. Toto třídění bylo závislé na druhu pozemků (§3 odst. 1 vyhl. č. 23/1964 Sb., kterou se provádí zákon č. 22/1964 Sb., o evidenci nemovitostí, ve znění pozdějších předpisů), když u zemědělské půdy se pro jednotlivé druhy pozemků používalo označení: orná půda, chmelnice, vinice, zahrady, ovocné sady, louky a pastviny. Zákon č. 87/1991 Sb. vyloučil ze své působnosti jen část takto určené zemědělské půdy, a to pouze využívanou k zemědělské výrobě, na ostatní zemědělskou půdu se plně vztahoval. Zák. č. 229/1991 Sb., který je ve vazbě k zákonu č. 87/1991 Sb. předpisem pozdějším a speciálním, vymezil svůj předmět tak, že se vztahuje, mimo jiné, na půdu, která tvoří zemědělský půdní fond nebo do něj náleží (§1 odst. 1), přičemž pro postup podle jeho druhé části se za majetek uvedený v §1 odst. 1 považuje i majetek, který byl v době odnětí vlastnického práva k těmto účelům užíván (§30). Rozsah zemědělského půdního fondu je třeba vyvodit z tehdejšího zákona č. 53/1966 Sb., o ochraně zemědělského půdního fondu, ve znění pozdějších předpisů. Tento zákon vymezil dvě části zemědělského půdního fondu, a to jednak zemědělskou půdu obhospodařovanou (přičemž ve výčtu jsou uvedeny i zahrady), jednak půdu, která byla a má být nadále zemědělsky obhospodařována, ale dočasně obdělávána není a do zemědělského půdního fondu náleží. Tím došlo k tomu, že zákon o půdě nejenomže vyplnil výluku z předmětu úpravy zákona č. 87/1991 Sb. obsaženou v §1 odst. 4 (regulací restituce zemědělské půdy využívané k zemědělské výrobě), avšak současně rozšířil výluku regulovanou §1 odst. 3. Pro posouzení restitučního nároku bylo v daném případě rozhodné, zda pozemky byly nebo nebyly součástí zemědělského půdního fondu, příp. zda byly či nebyly v době odnětí užívány k takovým účelům, které jsou charakteristické pro pozemky zařazené do zemědělského půdního fondu. Protože je evidentní, že samotný druh kultury podle bývalé evidence nemovitostí ještě nevypovídá nic o tom, zda pozemek je nebo má být obhospodařován (event. zda byl k účelům zemědělského půdního fondu užíván), nutno tedy zohlednit vedle právního znaku (tj. charakteristiku pozemku v příslušném dobovém systému evidence nemovitostí) i znak faktický (tj. případné skutečné obhospodařování). Přitom však je nutno za obhospodařování považovat nejen takové hospodaření na pozemcích, které je podnikáním v zemědělství, ale i takové, které uchovává pozemek ve stavu způsobilém k jeho zařazení do kategorií pozemků příslušících do zemědělského půdního fondu. V rámci posuzování restitučního nároku bylo zjištěno, že některé z odňatých pozemků byly využívány jako ovocný sad a zahrada, jež obdělávala rodina stěžovatelů pro svou potřebu. Za této situace je evidentní, že takové pozemky byly užívány k účelům, k nimž slouží pozemky patřící do zemědělského půdního fondu, a tudíž jsou podřaditelné pod režim §30 zákona o půdě. Ústavní soud, ve shodě s Městským soudem v Praze, neshledal porušení základního práva stěžovatelů zakotveného v čl. 36 odst. 2 Listiny. Protože však Ústavní soud není vázán právní kvalifikací provedenou stěžovateli, zabýval se případným porušením jiných jejich základních práv. Z provedené analýzy je zřejmé, že v průběhu řízení o restitučním nároku oba orgány, a to jak soud, tak pozemkový úřad, zaujaly výkladové stanovisko, které odporuje smyslu předpisů o navrácení odňatého majetku, když. dospěly k takovému výkladu aplikovaného ustanovení, který není v souladu s objektivním právem. V judikatuře Ústavního soudu sice byla již opakovaně vyslovena myšlenka, že nesprávnou interpretaci hmotněprávního ustanovení při aplikaci práva nelze podřadit pod ta pochybení, jejichž důsledky řeší čl. 36 odst. 1 Listiny, nicméně nesprávná interpretace může být důvodem zrušení rozhodnutí státního orgánu tehdy, pokud je jí zasaženo některé z ústavních hmotných subjektivních práv (viz nález ve věci sp. zn. III. ÚS 31/97, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, Praha 1998, nález č. 66, jakož i nález ve věci sp. zn. I. ÚS 34/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 12, Praha 1999, nález č. 137). Ústavní soud však shledal, že přijatým výkladem oba orgány zásadním způsobem zasáhly do práva stěžovatelů domoci se právními prostředky nápravy minulých majetkových křivd, čímž došlo k porušení čl. 90 Ústavy, dle něhož je soud povolán k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytoval ochranu právům. Také tento závěr je souladný s dosavadní rozhodovací praxí Ústavního soudu myšlenkově navazující na nález Ústavního soudu ČSFR ve věci sp. zn. I. ÚS 597/92, v němž se dovozuje, že restitučními zákony se demokratická společnost snaží alespoň částečně zmírnit následky minulých majetkových a jiných křivd spočívajících v porušování obecně uznávaných lidských práv a svobod ze strany státu. Stát a jeho orgány jsou proto povinny postupovat v řízení podle restitučních zákonů v souladu se zákonnými zájmy osob, jejichž újma na lidských právech a svobodách má být alespoň částečně kompenzována (Sbírka usnesení a nálezů Ústavního soudu ČSFR, ročník 1992, nález č. 16). S ohledem na rozdílné postupy zvolené zákonodárcem pro uplatnění restitučních nároků (jednak výlučná ingerence soudů v řízeních podle zák. č. 403/1990 Sb. a zák. č. 87/1991 Sb., jednak sukcesivní uplatnění pravomoci správního orgánu a soudu podle zák. č. 229/1991 Sb.), je žádoucí, aby právní řád obsahoval efektivní právní prostředky zajišťující prosazení smyslu nápravy majetkových křivd, zejména sjednocováním interpretačních a aplikačních přístupů. Restituční případy ve své většině představují skutkově velmi komplikované kauzy. Proto možnost posouzení oprávněnosti restitučního nároku podle zák. č 403/1990 a 87/1991 Sb. minimálně dvěma soudními instancemi je diametrálně odlišná od restitucí podle zákona o půdě, kdy soud je povolán přezkoumat rozhodnutí správního orgánu pouze z hlediska zákonnosti. V takové situaci se skupina oprávněných osob uplatňujících nároky na zmírnění majetkových křivd podle zákona o půdě může oprávněně cítit diskriminovanou ve své šanci domoci se práva. Vzhledem k tomu, že dosud nebyl v ČR zřízen Nejvyšší správní soud předpokládaný Ústavou, musí Ústavní soud provádět ve věcech, které jsou projednávány v tzv. správním soudnictví, tj. také restituční nároky podle zákona o půdě, nápravu právních názorů, která by jinak příslušela tomuto soudu. Proto je namístě, aby Ústavní soud byl při posuzování takových kauz důraznější, i když se i nadále nepovažuje za další (odvolací) instanci. Nynější regulace správního soudnictví totiž nepřipouští jiný prostředek korekce soudního rozhodnutí, nežli je ústavní stížnost (narozdíl od ostatních restitučních záležitostí, v nichž je zajištěno jejich víceinstanční projednání v soudním řízení). Vzhledem k uvedeným skutečnostem musí soudy přezkoumávající rozhodnutí správních orgánů ve věcech podle zákona o půdě důsledně dbát na striktní dodržování jejich poslání vyjádřené v čl. 90 Ústavy. Z uvedených důvodů Ústavní soud podle §82 zák. č. 182/1993 Sb. ústavní stížnosti vyhověl a rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 3.3.1999, č.j. 28 Ca 129/98-48 zrušil; současně Ústavní soud z důvodu procesní ekonomie zrušil i rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, pozemkového úřadu, ze dne 19.3.1998, zn. PÚ 3807/92, aby bylo možno bez dalších prodlení přikročit k meritornímu projednání restitučního nároku. Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 9. 2. 2000