ECLI:CZ:US:2000:4.US.420.2000
sp. zn. IV. ÚS 420/2000
Nález
Ústavní soud rozhodl v senátě, ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů Ing. arch. L. R., a Městského zastupitelstva města H., proti rozhodnutí přednosty Okresního úřadu v Pelhřimově, ze dne 29. 5. 2000, č.j. PE 7095/2000, za účasti přednosty Okresního úřadu v Pelhřimově Ing. M. G., takto:
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
Podáním, které bylo Ústavnímu soudu doručeno dne 13. 7.
2000, se stěžovatelé domáhají, aby bylo zrušeno rozhodnutí
přednosty Okresního úřadu v Pelhřimově ze dne 29. 5. 2000, č. j.
PE 7095/2000, kterým byl vysloven podle ustanovení §55 odst. 3
zákona č. 152/1994 Sb., o volbách do zastupitelstev v obcích
o změně a doplnění některých dalších zákonů, v platném znění (dále
jen "zákon"), zánik mandátu člena zastupitelstva města H. Ing.
arch. L. R. z důvodu ztráty volitelnosti v obci H.
Stěžovatelé uvádějí, že Ing. arch. R. byl v komunálních
volbách v roce 1998 zvolen jako náhradník do městského
zastupitelstva a s účinností od 3. 11. 1999 se stal členem
zastupitelstva. Následně pak, v době od 14. 12. 1999 do 3. 1.
2000 se uvedený zastupitel přihlásil k trvalému pobytu na adrese
B. nad P. Na tuto skutečnost upozornil Městské zastupitelstvo
přednosta Okresního úřadu v Pelhřimově přípisem ze dne 21. 4.
2000, ve kterém požádal o mimořádné svolání tohoto zastupitelstva
a o vyslovení zániku mandátu podle ustanovení §55 odst. 2 písm.
b) zákona, a to pro ztrátu podmínky volitelnosti ve smyslu §6
a §7 cit. zákona. Městské zastupitelstvo na svém zasedání dne
24. 5. 2000 však tomuto návrhu nevyhovělo a zánik mandátu
nevyslovilo. Následně pak dne 29. 5. 2000 rozhodl přednosta
Okresního úřadu v Pelhřimově tak, že zánik mandátu vyslovil sám.
Stěžovatelé považují rozhodnutí přednosty za nesprávné
a učiněné v rozporu s čl. 100 Ústavy a čl. 21 Listiny základních
práv a svobod. Podle jejich názoru nedochází k zániku mandátu
přímo ze zákona, v této věci tedy změnou trvalého bydliště, ale ke
ztrátě mandátu je zapotřebí právního úkonu - vyslovení zániku
mandátu. Zánik mandátu je nutno posuzovat podle stavu v době
rozhodování, analogicky, jak je činěno ve většině rozhodování
v oblasti soudní a správní. Změna trvalého pobytu u stěžovatele
nastala na velice krátkou dobu, z důvodu ryze formální změny
tohoto bydliště. Ve skutečnosti nedošlo k odstěhování se
stěžovatele do jiného místa. Ke změně došlo z důvodu dořešení
daňových záležitostí, majících vazbu na rodinné příslušníky
stěžovatele Ing. R. Fakticky ale stěžovatel nadále bydlel v H.
a nic mu nebránilo v tom, aby řádně vykonával svá práva
a povinnosti vyplývající z jeho mandátu. V době, kdy v obci H.
přestal být stěžovatel volitelný, nerozhodlo o zániku mandátu
městské zastupitelstvo dle §55 odst. 2 písm. b) zákona, ani takto:
nerozhodl přednosta okresního úřadu. Pokud tedy přednosta
okresního úřadu rozhodl dne 29. 5. 2000 o zániku mandátu ke dni
6.6. 2000, rozhodl v rozporu se zákonem, protože jak ke dni 29.
5. 2000, tak i ke dni 6. 6. 2000 byl stěžovatel v obci volitelný.
Podle názoru stěžovatelů došlo tedy ke konvalidaci nedostatku
volitelnosti po dobu dočasného přihlášení se k trvalému pobytu
mimo obec a není již možno rozhodnout o zániku mandátu. V dané
věci, s ohledem na nutnost vyslovení zániku mandátu, nelze
dovozovat, že by mandát zanikl okamžikem změny trvalého bydliště,
ale je nutno, jak vyplývá ze shora uvedeného zákona, příslušné
opatření. To potvrzuje právní názor stěžovatelů v tom směru, že je
nutno vycházet ze stavu ke dni vyslovování zániku mandátu a že je
možno i aplikovat při rozhodování širší souvislosti, tedy
i skutečnost, jaký byl faktický pobyt stěžovatele a zda v dané
době plnil práva a povinnosti dané jeho mandátem.
Ve vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 3. 8. 2000 uvedl
přednosta Okresního úřadu v Pelhřimově Ing. M. G., že při svém
rozhodování byl veden nejen dikcí ustanovení §55 odst. 2 písm. b)
a odst. 3 zákona ve spojení s §§6 a 7 tohoto zákona, ale
i stanoviskem, které na jeho žádost k věci zaujalo Ministerstvo
vnitra, odbor pro místní správu, jakož i z názorů publikovaných
právními teoretiky. Ve věci považuje za rozhodující, že stěžovatel
přestal být v H. volitelný z důvodu odhlášení se z trvalého
pobytu. Délka tohoto období ani skutečnost, že se po tuto dobu na
území obce fakticky zdržoval, není relevantní. Stejně tak není
podstatné, že v době konání zasedání městského zastupitelstva,
které se touto otázkou zabývalo, uvedené okolnosti pominuly.
Z tohoto důvodu navrhl zamítnutí podané stížnosti.
Při ústním jednání dne 10. 10. 2000 setrvali účastníci na
svých stanoviscích. Právní zástupkyně stěžovatelů zdůraznila, že
přednost při posouzení věci by měla být dána nikoli formálnímu
přihlášení se k pobytu, ale faktickému trvalému pobytu, což
vyplývá i z dikce §6 zákona, který hovoří o místě, kde má občan
trvalý pobyt, nikoli kde je hlášen k trvalému pobytu. Právní
zástupce protistrany pak namítal, že připuštění takového výkladu
místa trvalého pobytu, jaký uvádí zástupkyně stěžovatelů, by
v oblasti veřejného práva vedla k těžko řešitelným situacím.
Po zvážení výše uvedených podání a argumentů a po slyšení
stran sporu při ústním jednání dospěl Ústavní soud k závěru, že
stížnost není důvodná.
Ústavní soud se musel zabývat především otázkou, zda skutečně
lze akceptovat názor, že ústavní stížnost je jediným prostředkem
k ochraně práv stěžovatelů. Pokud jde o stěžovatele R., konstatuje
Ústavní soud, že v platné právní úpravě absentuje zvláštní řízení,
které by umožnilo soudní přezkum rozhodnutí o zániku mandátu,
např. obdobným způsobem jako v zákoně č. 130/2000 Sb., o volbách
do zastupitelstev krajů (§48 odst. 6) a v řízení podle §200w
o.s.ř. Přesto, že taková výslovná úprava neexistuje, nepovažuje
Ústavní soud za vyloučené, aby rozhodnutí přednosty okresního
úřadu bylo napadeno obecnou správní žalobou, neboť není sporu
o tom, že při platnosti tzv. generální klauzule ve správním
soudnictví, a při nevyloučení této konkrétní věci ze soudního
přezkumu, by takový postup přicházel v úvahu. Na druhé straně však
Ústavní soud uvážil, že věc svým významem a povahou přesahuje
vlastní zájmy stěžovatele, a proto ve smyslu §75 odst. 2 písm. a)
zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, přijetí ústavní
stížnosti neodmítl. Pro tento postup navíc svědčí i skutečnost, že
stížnost současně podává i zastupitelstvo města H., které opírá
svoji aktivní legitimaci o čl. 100 Ústavy a tedy zřejmě, ač to
v ústavní stížnosti výslovně vyjádřeno není, spatřuje v postupu
přednosty okresního úřadu nezákonný zásah státu do činnosti orgánů
územní samosprávy. V této části je pak kompetence Ústavního soudu
nepochybně dána, a to ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy
a §72 odst. 1 písm. b) zákona o Ústavním soudu.
O sporné věci samé pak uvážil Ústavní soud takto:
Trvalý pobyt lze považovat za standardní podmínku k nabytí
volebního práva a k jeho výkonu. Pokud tedy zákon v §§6 a 7
vymezuje, že členem zastupitelstva v obci může být zvolen každý
volič, který má v obci trvalý pobyt, tedy je v obci oprávněn
volit, nelze takovou podmínku považovat za neústavní, neboť
nepochybně z takto konstruované podmínky volitelnosti lze dovodit,
že na samosprávě společenství občanů se mají podílet pouze ti,
kteří do tohoto společenství také patří. Jakkoli se mohou zdát
argumenty stěžovatelů, že postačuje faktický trvalý pobyt, logické
a ekonomické, nelze přehlédnout, že takto nahlížené podmínky
volitelnosti a z toho plynoucí posouzení otázky trvání či netrvání
mandátu, by postrádalo jakýkoli řád. V právním státě musí mít
každé konkrétní jednání předvídatelné právní důsledky. Ústavní
soud proto zastává názor, že ke ztrátě volitelnosti a tedy
i k zániku mandátu, dochází na základě skutečnosti, že došlo ke
změně trvalého pobytu mimo obvod obce. Tuto právní skutečnost
nelze zhojit ani anulovat a není tedy rozhodující, že k zániku de
iure dojde až konstatováním této skutečnosti rozhodnutím
zastupitelstva samotného, resp. rozhodnutím přednosty (resp.
ministra vnitra u měst statutárních). Každý jiný výklad by
vytvářel stav zcela nepřehledný a do jisté míry i nelogický.
Dojde-li ke ztrátě volitelnosti a následnému zániku mandátu,
nemůže takto zaniklý mandát být znovu nabyt jinak, než novou
volbou. Jinak řečeno, rozhodnutí přednosty pouze deklaruje, že
skutečnost vedoucí k zániku mandátu nastala. To, že k zániku
mandátu dochází až ke dni rozhodnutí, je dáno logikou a účelem
úpravy, která byla do zákona začleněna na základě praktických
problémů vznikajících v původním právním prostředí. Předchozí
úprava (zák. ČNR č. 298/1992 Sb.) totiž rozlišovala ztrátu
mandátu, k níž docházelo přímo ze zákona a zánik mandátu, což
v praxi často vedlo k situacím, kdy o ztrátě mandátu
zastupitelstvo nevědělo, či vědět nechtělo, zastupitel tedy dále
hlasoval a následně mohla být zpochybněna rozhodnutí orgánu
samosprávy učiněná v této době. Z tohoto důvodu bylo v nové úpravě
upuštěno od ztráty mandátu ze zákona a byl upraven pouze zánik
mandátu, přičemž ustanovení §55 odst. 3 bylo logickou reakcí
zákonodárce na problémy, které vznikaly.
Jakkoli se tedy může jevit tento výklad jako přísný, nelze
pominout, že je-li zákonem podmínka trvalého pobytu stanovena jako
condicio sine qua non volitelnosti do orgánu obce, nutno s ní také
jako s takovou ze strany zastupitelů zacházet, tj. býti si vědom
nepříznivých důsledků v oblasti výkonu volených funkcí. Jinak
řečeno, nelze být občanem jedné obce pro účely jedné oblasti
veřejného práva (např. proto, že je to výhodné z pohledu daňového)
a občanem obce druhé pro jinou oblast veřejného práva.
Ústavní soud proto rozhodl tak, jak je ve výroku uvedeno,
když nedospěl k názoru, že by rozhodnutím přednosty okresního
úřadu došlo k tvrzenému zásahu do práv stěžovatele R.
garantovaných čl. 21 Listiny základních práv a svobod, resp., že
by došlo k neoprávněnému zásahu státu do samosprávných kompetencí
obce ve smyslu čl. 99 a násl. Ústavy.
Dále považuje Ústavní soud za nezbytné upozornit
v souvislosti s tímto rozhodnutím na potřebu zajistit při
novelizaci zákona o komunálních volbách, resp. při přijetí zákona
nového, aby právo na soudní ochranu při možných konfliktech mezi
státní správou a samosprávou bylo zajištěno obdobným způsobem, jak
se stalo v již zmíněném zákoně č. 130/2000 Sb., o volbách do
zastupitelstev krajů a o změně některých zákonů, tedy návrhem ke
krajskému soudu, který rozhodne v krátké lhůtě. Bylo by nepochybně
neefektivní a neúčelné, aby i nadále trval stav, kdy jedinou
obranou při nesouhlasu se zánikem mandátu v zastupitelstvu obce je
ústavní stížnost.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 10. 10. 2000