ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.23.99.1
sp. zn. Pl. ÚS 23/99
Nález
Ústavní soud rozhodl v plénu o návrhu přednosty Okresního úřadu ve Frýdku Místku na zrušení obecně závazné vyhlášky města Frýdku Místku ze dne 29. 9. 1998, č. 11/98, o omezení pořádání hudebních produkcí ve městě Frýdek-Místek, takto:
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
Přednosta Okresního úřadu ve Frýdku-Místku (dále jen
"navrhovatel") návrhem ze dne 10.12.1999 Ústavnímu soudu navrhl
zrušení v záhlaví uvedené obecně závazné vyhlášky, jejíž znění je
následující:
Vyhláška č. 11/98
o omezení pořádání veřejných hudebních produkcí ve městě
Frýdek-Místek
Městské zastupitelstvo ve Frýdku-Místku schválilo dne 29. 9.
1998 podle §36 odst. 1, písm. f), §16 a §17 odst. 1 zákona ČNR
č. 367/1990 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění změn
a doplňků, tuto obecně závaznou vyhlášku"
Článek 1
Pořádání veřejných produkcí
1. Na území města Frýdku-Místku a jeho místech částech je možno
pořádat veřejné hudební produkce od 8,00 do 24,00 hodiny. V pátky
a soboty lze pořádat veřejné hudební produkce až do 01.00 hodiny.
U příležitosti vítání Nového roku (tj. 1. 1. každého roku) lze
pořádat veřejné hudební produkce i po 01.00 hodině.
2. Veřejnými hudebními produkcemi se pro účely této vyhlášky
rozumí veřejnosti přístupné provádění hudebních a tanečních
produkcí, taneční zábavy, vystoupení estrádních umělců, artistů,
podniky lidové zábavy, diskoték, stejně tak i veřejně přístupné
provozování reprodukované hudby.
Článek 2
Kontrola a sankce
1. Dodržování této obecně závazné vyhlášky kontrolují pověření
pracovníci Městského úřadu ve Frýdku-Místku.
2. Právnickým osobám a podnikatelům, kteří při výkonu
podnikatelské činnosti poruší tuto vyhlášku, může Městská rada ve
Frýdku - Místku uložit pokutu dle §50 zákona č. 367/1990 Sb.,
o obcích, v platném znění, až do výše 100 000,- Kč, nebude-li se
jednat o trestný čin dle trestního zákona.
Článek 3
Závěrečná ustanovení
Výjimky z ustanovení vyhlášky může udělit městská rada.
Článek 4
Účinnost
Tato vyhláška nabývá účinnosti 15. dnem po dnu jejího vyhlášení."
Navrhovatel dospěl k závěru, a to i s přihlédnutím
k dřívější judikatuře Ústavního soudu, že předmětná vyhláška
odporuje zákonu, neboť nad jeho rámec reguluje provozování
veřejných hudebních produkcí na celém správním území města
Frýdku-Místku. Tím jednostranně zakládá povinnosti právnických
a fyzických osob v rozporu s čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst.
3, čl. 4 odst. 1 a čl. 26 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
(dále jen "Listina"). V odůvodnění svého návrhu dále uvádí, že
zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku je sice
v samostatné působnosti obce, není však úkolem ani v pravomoci
obce v oblasti samostatné působnosti regulovat provozní dobu
podnikatelských aktivit a pohostinských zařízení, byť
v souvislosti s možným narušením veřejného pořádku (resp.
dodržováním nočního klidu). Dále navrhovatel s odkazem na
ustanovení čl. 26 odst. 1 Listiny, podle něhož má každý právo
podnikat a provozovat hospodářskou činnost a na čl. 26 odst. 2
Listiny, podle něhož podmínky a omezení pro výkon určitých
povolání nebo činností může stanovit pouze zákon, poukazuje na to,
že v českém právním řádu nebyl vydán zákon, jenž by umožňoval
omezit provozní dobu pohostinských a podnikatelských zařízení,
oprávněných provozovat veřejné hudební produkce, jak jsou
definovány v čl. 1 odst. 2 předložené vyhlášky. Vyhláška určující
meze podnikatelské činnosti, které - jak bylo uvedeno výše - mohou
být stanoveny jen zákonem, je tak v rozporu se zákonem.
Současně navrhovatel uvádí, že vyhláška je rovněž v rozporu
s čl. 79 odst. 3 Ústavy ČR, podle něhož mohou orgány územní
samosprávy vydávat právní předpisy na základě a v mezích zákona,
jsou-li k tomu zákonem zmocněny.
Z výše uvedených důvodů navrhovatel navrhuje, aby Ústavní
soud citovanou vyhlášku zrušil.
II.
Město Frýdek - Místek ve svém písemném vyjádření, podepsaném
starostou PhDr. Zdeňkem Stolařem, dává najevo nesouhlas s právním
názorem navrhovatele, podle něhož předmětná vyhláška zakládá
povinnosti právnických a fyzických osob v rozporu s čl. 2 odst.
4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3, čl. 4 odst. 1 a čl. 26 odst. 2
Listiny základních práv a svobod a s tím, že citovaná vyhláška
odporuje čl. 79 odst.l, 3 Ústavy ČR. Poukazuje na ust. §17, ve
spojení s §14, odst. 1 písm. o) zákona o obcích umožňující, dle
jeho názoru, obcím v jejich samostatné působnosti vydat obecně
závaznou vyhlášku "k zabezpečení místních záležitostí veřejného
pořádku", přičemž obec může stanovit, které činnosti, jež by mohly
narušit veřejný pořádek v obci, lze vykonávat pouze na místech
a v čase vyhláškou určených nebo stanovit, že na některých veřejně
přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány". Město
Frýdek-Místek má za to, že napadená vyhláška byla vydána
v souladu s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, tj. v mezích působnosti
obce. Je toho názoru, že v souzené věci nebylo k vydání vyhlášky
obce výslovné zákonné zmocnění nutné, takže Ústavní soud by měl
toliko posoudit, zda napadená vyhláška není v rozporu se zákony
a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány
k jejich provedení, a na tuto otázku by měl podle názoru města
Frýdek-Místek odpovědět Ústavní soud záporně. V další části svého
vyjádření pak, také s odvoláním na názor některých soudců
Ústavního soudu (odlišná stanoviska ve věci Pl. ÚS 17/97),
polemizuje s názorem Ústavního soudu, vyjádřeným v jeho dřívějších
nálezech, totiž s názorem, že vymezení samosprávné působnosti obce
v ustanovení §14 dříve platného zákona o obcích je nutno chápat
jako taxativní výčet všude tam, kde obec vystupuje jako subjekt
určující pro občana povinnosti a že s ohledem na ustanovení čl.
4 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Listiny, pokud obec vystupuje jako
subjekt určující pro občana povinnosti, může tak činit jen
v případech výslovného zákonného zmocnění a rozvádí důvody,
svědčící pro jím zastávaný názor opačný, dle kterého k vydání
obecně závazné vyhlášky obce, vydané v samostatné působnosti, není
třeba výslovného zákonného zmocnění. Dále ve svém vyjádření pak
město Frýdek-Místek uvádí, že napadená vyhláška neporušuje ani čl.
26 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon může stanovit podmínky
a omezení pro výkon povolání, neboť výkon určitých povolání nebo
činností nebyl skutečně omezen. V daném případě totiž cílem
a smyslem vyhlášky nebylo takto formulované omezení, nýbrž úprava
místních záležitostí veřejného pořádku ve smyslu §14 odst. 1
písm. o) a §17 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích (dále jen "zákon
o obcích"). Jinak řečeno, danou vyhláškou obec pouze upravila
místní záležitosti veřejného pořádku pro případy, kdy některé
podnikatelské aktivity tento pořádek narušovaly. Město Frýdek
- Místek proto navrhuje, aby návrh na zrušení vyhlášky byl
zamítnut.
III.
Podle ustanovení §68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, je Ústavní soud
povinen zjišťovat, zda byl napadený právní předpis přijat a vydán
v mezích Ústavou ČR stanovené kompetence a ústavně předepsaným
způsobem. Proto byly vyžádány od města Frýdek-Místek potřebné
doklady, osvědčující řádné přijetí předmětné vyhlášky, jakož
i řádné vyhlášení ve smyslu zákona o obcích. Ze zápisu z 26.
zasedání Městského zastupitelstva ve Frýdku - Místku, konaného dne
29. září 1998, tak bylo zjištěno, že napadená vyhláška byla
schválena městským zastupitelstvem dne 29. 9. 1998 přítomnými
členy zastupitelstva poměrem hlasů 29 pro, 0 proti, 0 se zdržel
hlasování. Ze sdělení města Frýdek-Místek a z potvrzení o době
vyvěšení předmětné vyhlášky vyplývá, že zmiňovaná vyhláška byla
vyvěšena na úřední desce dne 8. 10. 1998 a sejmuta dne 23. 10.
1998. Účinnosti nabyla dnem 23. 10. 1998. Lze tedy uzavřít, že
napadená obecně závazná vyhláška byla přijata a vydána ústavně
předepsaným způsobem.
IV.
Dále bylo třeba posoudit, zda napadená vyhláška byla vydána
v samostatné nebo přenesené působnosti obce. V tomto směru je
třeba uvést, že předmětná obecně závazná vyhláška byla schválena
ještě za účinnosti dnes již zrušeného zákona č. 367/1990 Sb.,
o obcích (obecní zřízení), podle jehož ustanovení §24 mohla obec
obecně závazné vyhlášky ve věcech, patřících do přenesené
působnosti, vydávat toliko na základě zmocnění zákona a v jeho
mezích. Vzhledem k tomu, že v době přijímání vyhlášky neexistoval
v podmínkách našeho právního řádu žádný zákon výslovně zmocňující
obec k vydávání obecně závazných vyhlášek, umožňujících omezit
nebo zakázat provozování veřejné hudební produkce na určitých
místech a na určitou dobu, je Ústavní soud toho názoru, že
napadená vyhláška nenáleží do oblasti přenesené působnosti.
Naopak, s ohledem na obsah ustanovení §14 odst. 1 písm. o) dříve
platného zákona o obcích, podle něhož do oblasti samostatné
působnosti obce výslovně patřily "místní záležitosti veřejného
pořádku a zřizování obecní (městské) policie, s výjimkou
rozhodování o přestupcích", a s přihlédnutím k ustanovení §17
uvedeného zákona, podle něhož obec může k zabezpečení místních
záležitostí veřejného pořádku obecně závaznou vyhláškou stanovit,
které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci, lze
vykonávat pouze na místech a v čase vyhláškou určených, nebo
stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou
takové činnosti zakázány, je třeba dovodit, že napadená vyhláška
vymezením upravované problematiky náleží a byla vydána
v samostatné působnosti obce.
Na uvedeném nezměnila nic ani nová (stávající) úprava, když
podle ustanovení §35 odst. 1 v současné době platného zákona č.
128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), do samostatné působnosti
obce patří spravování záležitostí, které jsou v zájmu obce
a jejích občanů, pokud nejsou svěřeny zákonem krajům, nebo pokud
nejde o výkon přenesené působnosti a dále záležitosti, které do
samostatné působnosti obce svěří zvláštní zákon. V rámci své
samostatné působnosti jsou obce oprávněny vydávat obecně závazné
vyhlášky obce [§84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb.]
V.
Ústavní limity pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí
v jejich samostatné působnosti určuje čl. 104 odst. 3 Ústavy,
podle něhož " Zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat
obecně závazné vyhlášky". Působnost obcí v tomto směru vyplývala
z ustanovení §13 odst. 2 již zrušeného zákona č. 367/1997 Sb.,
o obcích, ve znění pozdějších předpisů, podle něhož se obec při
výkonu samostatné působnosti řídí jen zákony a obecně závaznými
právními předpisy, vydanými ústředními orgány k jejich provedení.
I obecně závazné vyhlášky proto musely být v souladu se zákony
a s obecně závaznými právními předpisy, vydanými ústředními orgány
státní správy k jejich provedení (§16 odst. 2 citovaného zákona).
Ústavní soud ve svých dřívějších nálezech judikoval. že výčet
obsažený v ustanovení §14 odst. 1 dříve platného zákona o obcích
nutno, z hlediska jeho interpretace ve smyslu zákonného zmocnění
k vydání obecně závazných vyhlášek považovat za výčet taxativní.
Jeho demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení
samosprávné působnosti obce, obsaženou v §14 odst. 2 zákona
o obcích, nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost
obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt určující pro občana
povinnosti jednostrannými příkazy a zákazy (nález sp. zn. Pl. ÚS
5/93). Ústavní soud již také několikrát judikoval tak, že z čl.
4 odst. l, čl. 2 odst. 3 Listiny a čl. 2 odst. 4 Ústavy ČR pro
oblast působnosti obce vyplývá, že v případech, kdy obec vystupuje
jako subjekt určující pro občana povinnosti jednostrannými zákazy
a příkazy, tj. jestliže vydává obecně závazné vyhlášky, jejichž
obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jenom v případě
výslovného zákonného zmocnění (nálezy sp. zn. Pl.ÚS 5/93, Pl. ÚS
26/93).
V návaznosti a s odkazem na závěry, uvedené v plenární věci,
sp. zn. Pl. ÚS 4/2000 (obecně závazná vyhláška města Písek), však
i v nyní posuzované věci musel Ústavní soud reflektovat
legislativní vývoj, k němuž došlo nabytím účinnosti zákona č.
128/2000 Sb., a to i s vědomím toho, že napadená vyhláška byla
schválena ještě za účinnosti zákona č. 367/1990 Sb. Podle
ustanovení §10 písm. c) zákona č. 128/2000 Sb., je totiž obec
nově zmocněna v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou
ukládat povinnosti " pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti
přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních
zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu
nezbytném k zajištění veřejného pořádku". Kromě toho zákon č.
258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví, který nabyl účinnosti
dne 1. 1. 2001, v ustanovení §96 stanoví, že " Obec může obecně
závaznou vyhláškou nařídit pro území obce nebo jeho část
k ochraně zdraví před vznikem a šířením infekčních onemocnění
provedení speciální ochranné desinfekce a deratizace a k ochraně
před hlukem a vibracemi konec veřejné produkce hudby, provozní
doby hostinských provozoven, heren a obdobných provozoven služeb,
pokud jejich produkcí nebo provozem dochází k neúměrnému
obtěžování občanů".
S ohledem na shora citovaná zákonná ustanovení, stejně jako
v obdobné věci, týkající se obecně závazné vyhlášky města Písek,
ani v této věci tedy již není dán důvod pro zrušení napadené
vyhlášky, když odpovídá v současné době platnému zákonu o obcích,
který obec k vydání takovéto obecně závazné vyhlášky v samostatné
působnosti výslovně zmocňuje, a není tak dán ani tvrzený rozpor se
shora označenými články Listiny základních práv a svobod.
Z uvedených důvodů byl proto návrh přednosty Okresního úřadu ve
Frýdku-Místku zamítnut.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 27. března 2001