ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.3.99
sp. zn. Pl. ÚS 3/99
Usnesení
Ústavní soud České republiky rozhodl v senátě, složeném z předsedy JUDr. Antonína Procházky a soudců JUDr. Vojtěcha Cepla a JUDr. Jiřího Malenovského, ve věci návrhu Krajského soudu v Hradci Králové, tř. ČSA 218, 502 08 Hradec Králové, za něhož jedná předseda senátu 30 Ca označeného soudu JUDr. Karel Kavalír, na zrušení §9 odst. 3 poslední věty zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Dne 25. ledna 1999 obdržel Ústavní soud návrh Krajského soudu v Hradci Králové na zrušení §9 odst. 3 poslední věty zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech. Předseda senátu 30 Ca JUDr. Karel Kavalír, jednající za Krajský soud v Hradci Králové, v návrhu uvedl, že usnesením Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 10. listopadu 1998, č. j. 30 Ca 156/98-26, přerušil tento soud řízení o žalobě proti rozhodnutí Okresního úřadu Hradec Králové ze dne 9. července 1998, č. j. ZP-1068-1/249/98 Ml (v návrhu je zjevná formální chyba v označení "ZR"), kterým okresní úřad zamítl odvolání účastníka řízení - společnosti Marius Pedersen, a. s., proti rozhodnutí Obecního úřadu Černilov ze dne 20. května 1998, č. j. 615/98. Napadeným rozhodnutí obecního úřadu nebyl společnosti Marius Pedersen, a. s., udělen souhlas k podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem na území obce Černilov. Senát 30 Ca Krajského soudu v Hradci Králové v průběhu přezkumného řízení dospěl k závěru, že pokud se v ustanovení §9 odst. 3 stanoví, že o udělení souhlasu k podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem na území obce rozhoduje obec ve správním řízení, je toto ustanovení v rozporu s čl. 8 a čl. 105 Ústavy ČR, neboť narušuje princip samosprávy, samostatné působnosti obcí. Proto, jak také krajský soud uvádí ve svém návrhu, řízení podle §109 odst. 1 písm. b) občanského soudního řádu řízení přerušil a věc předložil Ústavnímu soudu České republiky a navrhl, aby byla zrušena poslední věta §9 odst. 3 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech.
Ústavní soud si po přezkoumání formálních a obsahových náležitostí návrhu vyžádal vyjádření Poslanecké sněmovny a Senátu Parlamentu České republiky.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 29. dubna 1999 uvedla, že problematiku nakládání s odpady zákon výslovně podřazuje režimu výkonu státní správy. Ustanovením §22 písm e) zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, je výkon státní správy v oblasti nakládání s odpady svěřen obcím. Podle §27 odst. 1 písm. a) zákona jsou obce zmocněny k vydávání souhlasu k podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem na svém území a v ustanovení §9 odst. 3 zákona, jehož část je stížností napadena, umožňuje obcím stanovit podmínky, za nichž může být v rámci správního řízení tento souhlas udělen. S názorem navrhovatele, podle kterého uvedené ustanovení narušuje princip samosprávy obcí a je v rozporu s čl. 8 a čl. 105 Ústavy, proto nelze souhlasit. Dále Poslanecká sněmovna konstatuje, že zákon byl dne 13. května 1997 schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen. V závěru Poslanecká sněmovna vyjadřuje stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a naším právním řádem.
Senát Parlamentu České republiky ve svém vyjádření ze dne 23. dubna 1999 uvedl, že zpochybnění ústavnosti použití správního řízení při udělování souhlasu s podnikáním v oblasti nakládání s komunálním odpadem na území obce je nesprávné, neboť platný právní řád nevylučuje, aby na rozhodování obce i v rámci její samostatné působnosti byl použit tento typ řízení. Tato konstrukce obsažená v platném znění zákona o odpadech je opodstatněna především proto, že obec i při činnosti vykonávané v samostatné působnosti, do které nakládání s komunálním odpadem náleží, nevystupuje jako soukromoprávní subjekt, nýbrž jako veřejnoprávní korporace, která vykonává veřejnou moc. Při výkonu této veřejné moci rozhoduje o právech a povinnostech subjektů a tento rozhodovací proces má být, v zájmu právní jistoty uchazečů o podnikání v oblasti nakládání s odpady, formalizován. Vzhledem k tomu, že nebyl pro tento typ rozhodování konstruován jiný procesní postup, zákon výslovně podřídil toto řízení správnímu řádu. Senát Parlamentu ČR proto doporučuje, aby byl zachován dosavadní systém udílení souhlasu s podnikáním fyzických a právnických osob s komunálním odpadem obsažený v platném znění zákona o odpadech. Na podporu této argumentace lze rovněž poukázat na obdobné řešení věci v zákoně 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen zákon o obcích), při ukládání pokut podle citovaného zákona. Podle §14 odst. 1 písm. s) zákona o obcích patří ukládání pokut podle tohoto zákona do samostatné působnosti obcí, přičemž při rozhodování v těchto věcech obec postupuje na základě §64 písm. a) podle správního řádu. Dále Senát v této souvislosti upozorňuje na nález Ústavního soudu č. 3/1997 Sb., který zrušil v závěrečných ustanoveních zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, vyloučení správního řádu při procesu rozhodování podle citovaného zákona. Z tohoto nálezu lze pro daný případ zdůraznit zejména konstataci, že vyloučením použití obecných předpisů o správním řízení při neexistenci jiných procesních pravidel je založen rozpor s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Tento princip by měl být dodržen i při rozhodování obce v rámci její samostatné působnosti. Dále Senát konstatuje, že zákon o odpadech byl vrácen Poslanecké sněmovně s šesti pozměňovacími návrhy, a to při hlasování, kdy ze 71 přítomných senátorů se 59 vyslovilo pro a 3 byli proti.
Ústavní soud se musel především vypořádat s otázkou, zda návrh podaný Krajským soudem v Hradci Králové je přípustný z hlediska ustanovení §66 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), či zda existují důvody pro zastavení řízení podle §67 téhož zákona. Zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, byl totiž novelizován, konkrétně napadené ustanovení bylo změněno zákonem č. 37/2000 Sb. ze dne 18. ledna 2000, kterým se mění zákon č. 125/1997 Sb., o odpadech, ve znění zákona č. 167/1998 Sb.
Ústavní soud v této souvislosti odkazuje na dosud nepublikovaný nález ze dne 10. ledna 2001, ve věci Pl. ÚS 33/2000, kde Ústavní soud dospěl po úvaze k závěru, že ani výkladem zákona o Ústavním soudu nelze popřít Ústavou uloženou povinnost obecných soudů obrátit se na Ústavní soud, mají-li aplikovat zákon, který pokládají za protiústavní. Jestliže Ústava jako norma nejvyšší právní síly v čl. 95 odst. 2 ukládá soudu povinnost předložit Ústavnímu soudu každou věc, při níž "dojde k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem", pak z povahy těchto ustanovení vyplývá i důvod předložení takového návrhu Ústavnímu soudu a tím i smysl úkolu, který má Ústavní soud řešit. Ustanovení čl. 95 odst. 2 Ústavy obsahuje implicitně povinnost Ústavního soudu poskytnout obecnému soudu svým rozhodnutím o ústavnosti či protiústavnosti zákona, jehož má být použito, pomoc, a to bez ohledu na to, zda byl zákon později pozměněn. Pokud by pak Ústavní soud odmítl ústavnost napadeného ustanovení posoudit, došlo by paradoxně k zablokování rozhodovací činnosti soudů přímo a právě opomenutím Ústavního soudu samého plnit svou základní povinnost dle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
Po přezkoumání návrhu tedy dospěl Ústavní soud k závěru, že nelze vyhovět návrhu na zrušení §9 odst. 3 poslední věty zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, jak v petitu návrhu požaduje Krajský soud v Hradci Králové, jestliže došlo ke změně tohoto ustanovení novým zákonem. Ústavní soud pouze zvážil, jestli ustanovení tehdy platného zákona, jež má Krajský soud v Hradci Králové pro řešení konkrétního případu použít, je či není v rozporu s ústavním zákonem (čl. 95 odst. 2 Ústavy ). Po projednání věci dospěl Ústavní soud k závěru, že jde o zákonnou úpravu, která v rozporu s ústavním zákonem není a návrh Krajského soudu v Hradci Králové posoudil jako návrh zjevně neopodstatněný.
Napadené ustanovení §9 odst. 3 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, včetně zvýrazněné poslední věty, tak jak bylo navrhováno ke zrušení, zní:
K podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem na území obce je třeba vždy souhlasu příslušné obce, která rovněž stanoví podmínky, za kterých může být souhlas k podnikání s komunálním odpadem udělen. O udělení souhlasu obec rozhoduje ve správním řízení.
Ústavní soud při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení vyšel z čl. 8 Ústavy, kterým se "zaručuje samospráva územních samosprávných celků", z čl. 99 Ústavy, který mimo jiné stanoví: "Česká republika se člení na obce, které jsou základními územními samosprávnými celky...", dále pak z čl. 101 odst. 1 Ústavy : "Obec je samostatně spravována zastupitelstvem", z čl. 104 odst. 1 Ústavy: "Působnost zastupitelstev může být stanovena jen zákonem" a konečně také z čl. 105 Ústavy: "Výkon státní správy lze orgánům samosprávy svěřit jen tehdy, stanoví-li to zákon". Na tyto články pak navazují ustanovení §13, §14, §36 a §58 odst. 3 písm. b) zákona o obcích, která jsou blíže rozvedena ustanoveními §9, §22 písm. f) a §27 odst. 1 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech.
Z uvedeného ústavního vymezení územní samosprávy vyplývá, že je nutno na ni hledět jako na demokratickou organizační formu péče "o vlastní záležitosti" dotčených skupin občanů, nezávislou a pod státním dohledem. Pro samosprávu pojem nezávislosti a státního dohledu znamená, že vzniká a uskutečňuje se na základě zákona (práva) a pod státním dohledem právnosti jejích rozhodnutí (prováděným soudy). Není však státním orgánům (především orgánům státní správy) podřízená, tj. v zákonem (nebo všeobecně právem) vymezeném rámci působí samostatně (k tomu srov. nález Ústavního soudu ve věci nálezu Ústavního soudu, sp. zn. Pl. ÚS 5/93, Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1, nález č. 4, C. H. Beck Praha, 1994). Obec, jako základní územní samosprávný celek, je tak v mezích své územní působnosti nositelkou veřejné moci. V zákonu o obcích lze pak nalézt zákonné vymezení zaměření samostatné působnosti obcí, přičemž bližší specifikace příslušných úkolů a pravomocí je obsažena ve zvláštních zákonech a obecně závazných právních předpisech vydaných ústředními orgány k jejich provedení. V tomto zákonném rámci je tedy obec oprávněna svými orgány svou samostatnou působnost vykonávat. Zároveň ale platí, že v zákonem vymezených oblastech, které jsou obci svěřeny v rámci přenesené působnosti, orgány obce vykonávají tu část veřejné správy, která sice primárně náleží státu, nicméně její výkon je přenesen na nestátní subjekty.
České republice přináší problémy již sám způsob, jímž se zákonodárce rozhodl vymezit samostatnou působnost obce. Jde o způsob, který sice obsahuje výčet většího množství činností (nadto ještě demonstrativní výčet), čímž jakoby zákonodárce opticky a kvantitativně posílil samostatnost obcí, nepokusil se však o kvalitativní vymezení a upřesnění kritérií, jež by obcím umožnila ne-li definovat, pak alespoň odhadnout, kde jsou meze jejich samostatné kompetence ve vztahu k působnosti přenesené anebo k činnostem z působnosti obcí vyloučeným. V této otázce stojí decentralizovaný demokratický stát středoevropského typu, jímž je Česká republika, před složitou úlohou: zároveň spočívá na "centrálním" (ústavním) katalogu základních práv a na zákony vymezených možnostech tato práva omezit, současně se však snaží definovat i okruh tzv. samostatné působnosti obcí (§14 a 17 zákona o obcích), která pokud neporušuje zákon - je mimo ingerenci státní správy. Zákonodárce tím však stojí před složitou úlohou, neboť zcela přesný a vyčerpávající výčet této působnosti není možný již z toho důvodu, že nelze státní správu a samosprávu věcnými výčty oddělit. Tradiční statický poměr mezi státní správou a samosprávou se totiž ve složité moderní společnosti přeměnil v dynamický funkční vztah, založený na společenství úkolů a na kooperaci namísto rozdělení úkolů a konkurenci. Je třeba poznamenat, že tento fenomén není pouze českým specifikem, ale obecným důsledkem hospodářského a sociálního vývoje v zemích, ve kterých po odstranění absolutismu se samospráva vyvíjela postupně cestou decentralizace shora. Protože v České republice převládá stále organizačně-technický výčet věcné působnosti namísto pojmového vymezení samosprávy a protože pak věcným výpočtem nelze samosprávu a státní správu oddělit, je přirozené, že předmětem zákonných úprav zavazujících též obce a případně i vymykajících se jejich působnosti, jsou i záležitosti, jež jsou jinak obecným výčtem v §14 zákona o obcích jejich samostatné působnosti svěřeny (viz nález Ústavního soudu, sp. zn. Pl. 38/97, Sbírka nálezů a usnesení - svazek 12, nález č. 144, C. H. Beck Praha 1999).
V posuzovaném případu pak lze říci, že obci bezpochyby náleží samostatná působnost o "čistotu obce, odvoz domovních odpadů a jejich nezávadnou likvidaci...." jak uvádí §14 odst. 1 písm. r) zákona o obcích. Zároveň ale §9 odst. 1 zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, toto ustanovení blíže specifikuje, že: "Obec může ve své samostatné působnosti stanovit obecně závaznou vyhláškou systém sběru, třídění, využívání a zneškodňování komunálních odpadů vznikajících na jejím území, včetně míst určených k odkládání odpadů. Touto vyhláškou může obec upravit i systém nakládání se stavebním odpadem". Podle §22 písm. f) zákona o odpadech obce vykonávají státní správu v oblasti nakládání s odpady. Podle ustanovení §42 a výslovně podle §9 odst. 3 zákona o odpadech obec o vydání souhlasu rozhoduje ve správním řízení. V ustanovení §64 zákona o obcích je pak stanoveno, že obecné předpisy o správním řízení se vztahují na rozhodování orgánů obce mimo jiné i o právech, právem chráněných zájmech a povinnostech občanů a organizací na úseku přenesené působnosti, nestanoví-li zvláštní zákon jinak.
Zákon č. 71/1967 Sb. o správním řízení (dále jen správní řád), je obecnou úpravou správního řízení, který se vztahuje na rozhodování o právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech občanů a organizací v oblasti státní správy, tzn. rozhodování o jejich subjektivních právech a povinnostech vyplývajících z právních norem, tedy z objektivního práva. Druh konkrétního pramene nerozhoduje - může jít jak o právo či povinnost přímo z Ústavy nebo Listiny základních práv a svobod a jiných ústavních zákonů, z mezinárodních smluv o základních lidských právech a svobodách v režimu čl. 10 Ústavy, ze zákonů, z nařízení vlády, právních předpisů ministerstev a jiných správních úřadů, z vyhlášek obcí. Právní řád poskytuje ochranu subjektivním právům. Podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu. Pokud tedy je obci v samostatné působnosti vymezeno napadeným ustanovením právo na vydání souhlasu k podnikání v oblasti nakládání s komunálním odpadem a právo na úpravu podmínek, za kterých může být souhlas k podnikání s komunálním odpadem udělen, je zcela logické, že samotné řízení o udělení souhlasu se děje v rámci správního řízení, neboť platný právní řád v daném případě použití správního řádu nevylučuje a ve stávajícím právní řádu nebyl pro tento typ rozhodování konstruován jiný procesní postup.
S ohledem na výše uvedené neshledal Ústavní soud napadené ustanovení v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a proto návrh na zrušení §9 odst. 3 poslední věty zákona č. 125/1997 Sb., o odpadech, jako zjevně neopodstatněný odmítl (§43 odst. 2 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolán přípustné
V Brně dne 20. 2. 2001
JUDr. Antonín Procházka
předseda senátu