ECLI:CZ:US:2001:Pl.US.53.2000
sp. zn. Pl. ÚS 53/2000
Nález
Ústavní soud rozhodl dne 27. února 2001 v plénu ve věci návrhu prezidenta republiky na zrušení části ustanovení §20 odst. 4 a odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, a části ustanovení §85 zákona č. 247/1995 Sb., ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky a Senátu Parlamentu České republiky jako účastníků řízení, takto:
1.Ustanovení §20 odst. 4 věty druhé zákona č. 424/1991 Sb.,
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve
znění pozdějších předpisů, se zrušuje dnem vyhlášení tohoto
nálezu ve Sbírce zákonů.
2.V §20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb., o sdružování
v politických stranách a v politických hnutích, ve znění
pozdějších předpisů, se dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce
zákonů zrušují slova "na mandát poslance nebo senátora činí
ročně 1 000 000 Kč a".
3.Řízení o návrhu na zrušení §85 věty třetí zákona č. 247/1995
Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně
a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších
předpisů, se zastavuje.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud obdržel dne 2. 11. 2000 [v souladu s čl. 87
odst. 1 písm. a) Ústavy České republiky, dále jen "Ústava", a §64 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu],
návrh prezidenta republiky na zrušení ustanovení §20 odst. 4 věty
druhé a části ustanovení §20 odst. 7 zákona č. 424/1991 Sb.,
o sdružování v politických stranách a v politických hnutích, ve
znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o politických
stranách"), jakož i ustanovení §85 věty třetí zákona č. 247/1995
Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění
některých dalších zákonů (dále jen "volební zákon"), pro rozpor
s čl. 5 Ústavy a s čl. 20 odst. 4 a čl. 22 Listiny základních práv
a svobod (dále jen "Listina").
V zákoně o politických stranách v §20 odst. 4, který zní:
"Nárok na stálý příspěvek vzniká straně a hnutí, které
získaly ve volbách do Poslanecké sněmovny nejméně 3 % hlasů.
Nezíská-li strana a hnutí v následujících volbách počet hlasů
potřebných k jejich zastoupení v Poslanecké sněmovně podle
zvláštního právního předpisu, nárok na stálý příspěvek nevzniká"
se navrhuje zrušit poslední větu.
V §20 odst. 7, který zní:
"Příspěvek na mandát poslance nebo senátora činí ročně 1 000
000 Kč a na mandát člena krajského zastupitelstva činí ročně 250
000 Kč se navrhuje zrušit slova: "na mandát poslance nebo senátora
činí ročně 1 000 000 Kč a".
Prezident republiky spatřuje v dosavadním znění napadených
ustanovení citovaných zákonů rozpor
-s čl. 5 Ústavy, který zní: "Politický systém je založen na
svobodném a dobrovolném vzniku a volné soutěži politických stran
respektujících základní demokratické principy a odmítajících
násilí jako prostředek k prosazování svých zájmů"
-s čl. 22 Listiny, který zní: "Zákonná úprava všech politických
práv a svobod a její výklad a používání musí umožňovat
a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil v demokratické
společnosti"
-s čl. 20 odst. 4 Listiny, který zní: "Politické strany
a politická hnutí, jakož i jiná sdružení, jsou odděleny od
státu".
Současně bylo navrženo odložit zrušení napadnutých ustanovení
tak, aby byla Parlamentu České republiky poskytnuta dostatečně
dlouhá doba k přijetí nové právní úpravy.
Pokud jde o návrh na zrušení ustanovení §85 věty třetí
volebního zákona, Ústavní soud konstatoval, že toto ustanovení
bylo již zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 24. ledna 2001,
sp. zn. Pl. ÚS 42/2000, a pozbylo platnosti dnem jeho vyhlášení ve
Sbírce zákonů dne 16. února 2001 pod č. 64/2001 Sb. Z toho důvodu
Ústavní soud podle §67 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb. v tomto
rozsahu řízení zastavil.
Prezident republiky jako důvod pro své návrhy uvádí, že
v ústavním pořádku jsou vyjádřeny základní principy politického
systému České republiky, jež mají zásadní význam pro demokratický
charakter státu. Patří mezi ně především volná soutěž politických
stran, jakožto základ politického systému (čl. 5 Ústavy, čl. 22
Listiny), která je zárukou politického pluralismu. Znamená zákaz
diskriminace či naopak upřednostňování jedněch politických stran
oproti druhým. Jinými slovy řečeno, jde o to, aby politické strany
měly rovné šance uspět v politické soutěži - ve volbách. Souhlasí
s tím, že stěžejní pro "volnost" politické soutěže jsou podmínky
a struktura financování politických stran a právní řád České
republiky proto upravuje různé formy přímého státního financování
politických stran v zákoně o politických stranách a ve volebním
zákoně. Je však skutečností, že posledními novelami uvedených
zákonů byly zásadně změněny podmínky výplaty stálého příspěvku
a výše příspěvku na mandát (§20 odst. 4 a 7 zákona o politických
stranách), jakož i podmínky výplaty a výše příspěvku na úhradu
volebních nákladů (§85 volebního zákona).
Prezident republiky ve svém dalším hodnocení novelami
změněných podmínek konstatuje, že podle §20 odst. 4 zákona
o politických stranách platí, že politická strana (hnutí), která
v jedněch volbách dosáhla hranice 3 % odevzdaných hlasů a získala
tím nárok na stálý příspěvek, neobdrží příspěvek v následujících
volbách, pokud v nich nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do
Poslanecké sněmovny stanovenou volebním zákonem. Poslední novelou
tak došlo ke změně oproti dosavadnímu stavu, kdy získání 3 %
odevzdaných hlasů vedlo bez dalších podmínek ke vzniku nároku na
stálý příspěvek. To významně zhoršilo hospodářské postavení a tím
i budoucí volební vyhlídky zejména nově vznikajících
(neparlamentních) politických stran, které se sice již prosadily
do vědomí voličů (důkazem je kvalifikovaný podíl na počtu
odevzdaných hlasů), avšak k získání podílu na státní moci, a tedy
ke skutečně relevantní reprezentaci svých voličů, potřebují
zpravidla čas přesahující bezprostředně následující volební
období.
Podle §20 odst. 7 zákona o politických stranách činí
příspěvek na mandát poslance nebo senátora 1 000 000 Kč. Poslední
novelou zákona došlo ke dvojnásobnému zvýšení příspěvku oproti
dosavadnímu stavu a předmětná úprava již zřejmě překračuje rámec
daný čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany
a hnutí odděleny od státu.
Prezident republiky zdůrazňuje, že přímé státní financování
politických stran je plně legitimní a ústavně konformní. Toto
privilegium vyplývá z jejich poslání transformovat vůli lidu ve
vůli státní, přičemž demokratický právní stát má přirozený zájem,
aby se tato vůle formovala při soupeření stran ve volební soutěži
a na úhradu části s tím spojených výdajů jim proto přispívá. Na
druhé straně je však nežádoucí, aby státní financování směřovalo
k prosazování státních zájmů uvnitř politických stran. Jinými
slovy řečeno, strany by neměly být výrazně závislejší na státní
podpoře než na podpoře občanů a ztrácet tak motivaci pro
oslovování svých členů a sympatizantů svým programem a činností
v průběhu celého volebního období.
Prezident republiky dále podotýká, že provedené změny se
dotýkají všech součástí systému státního financování politických
stran a lze shrnout, že se v této oblasti zvyšují rozdíly mezi
parlamentními a mimoparlamentními politickými subjekty ve prospěch
subjektů parlamentních.
V závěru pak prezident republiky zdůrazňuje, že napadená
ustanovení vedou ve svém komplexu ke ztížení či úplnému zabránění
obohacení nynějšího politického spektra novými myšlenkami.
Politické spektrum se konzervuje, možnost politické menšiny stát
se politickou většinou se problematizuje a některé subjekty se
prakticky vyřazují z politické soutěže. To je v rozporu
s principem rovnosti politických šancí, neboť těm, kteří se již do
vědomí občanů prosadili, se dává stále více, zatímco podíl na
státní podpoře těch, kteří se prosadit potřebují, se snižuje
a přístup k němu komplikuje. S ohledem na současné stadium vývoje
naší demokracie považuje právě zachování možnosti střídání
představitelů různých myšlenkových proudů ve vedení státu za
důležité a má za to, že volná soutěž politických stran je
ustanoveními, jež se navrhují ke zrušení, protiústavním způsobem
omezena a narušena.
II.
Ústavní soud si vyžádal k návrhu prezidenta republiky
vyjádření obou komor Parlamentu České republiky, jakož i vlády
České republiky.
Předseda Poslanecké sněmovny, prof. ing. Václav Klaus, CSc.,
svým přípisem ze dne 3. 1. 2000 předložil obsáhlé vyjádření
k jednotlivým návrhům prezidenta republiky. Nejprve se věnoval §85 volebního zákona a Ústavní soud toto vyjádření ponechal ve
společném odůvodnění, protože argumentaci, týkající se stálých
příspěvků na mandát a příspěvků na úhradu volebních nákladů, nelze
od sebe oddělovat a oslabovalo by to argumentaci účastníka řízení.
Předseda Poslanecké sněmovny uvedl, že ustanovení ve třetí větě
uvedeného paragrafu vyjadřuje vztah mezi požadavkem na volnou
a rovnou soutěž politických stran vedoucí k takové skladbě
zákonodárného sboru, která věrně odpovídá vůli voličů,
a požadavkem na standardní strukturu politických stran umožňující
vznik funkční politické většiny v zákonodárném sboru. Uvedené
ustanovení je odůvodněno potřebou čelit takové diferenciaci
politických sil a počtu politických stran v zákonodárném sboru,
které neodpovídají přirozené struktuře názorových politických
proudů ve společnosti. Dalším z důvodů je i snaha omezit opakující
se aktivity politických stran s minimální reprezentativností,
které mohou směřovat pouze k získání státních prostředků,
popřípadě i k jinému cíli než k úspěchu ve volbách.
Tento integrační stimul je tedy podle jeho názoru v našem
politickém a volebním systému nezbytný, neboť napomáhá
k zajištění funkčnosti a akceschopnosti parlamentního systému
a k zajištění vážnosti volební soutěže. Ustanovení §85 věty třetí
volebního zákona považuje přitom za úpravu, která nezasahuje do
principu volné soutěže politických stran, neboť směřuje
k vyjádření vůle většiny voličů v zákonodárném sboru.
Stávající právní úprava nesnižuje význam příspěvku na úhradu
volebních nákladů, neboť jeho smysl není především v jeho výši,
ale v tom, aby korespondoval přiměřeným nákladům stran na volby
a v rámci možností pomáhal stranám uhradit jejich volební náklady.
Cílem tohoto příspěvku není plná kompenzace všech volebních
nákladů.
Nesouhlasí dále s názorem, že příspěvek na úhradu volebních
nákladů má "ojedinělé" místo ve financování politických stran
státem. Takové preferování jedné z forem pomoci státu politickým
stranám považuje za neodůvodněné, neboť každá forma má své
specifické a nezastupitelné místo a všechny ve svém souhrnu
spoluvytvářejí předpoklady pro řádné fungování našeho politického
a volebního systému. Nesouhlasí ani s názorem, že "Ústavní soud
zvýraznil ve svém nálezu význam tohoto příspěvku pro podporu volné
soutěže politických stran, respektive že toto zvýraznění bylo
opatřením zákonodárce téměř popřeno." Podmínky pro získání
příspěvku jsou zákonem stanoveny jednotně a stejně pro všechny
politické subjekty, které se účastní soutěže, a na jeho základě
nedochází proto k upřednostňování jedněch politických stran na
úkor jiných ani k omezování jejich účasti nebo
konkurenceschopnosti ve volbách. Tento příspěvek, jakož i všechny
ostatní faktory zajišťující volnou a svobodou soutěž politických
stran, jsou tedy jednotlivě i ve svém souhrnu podle jeho názoru
v souladu s ústavním pořádkem.
V úvahu je nutno vzít i skutečnost, že zrušením věty třetí
v §85 volebního zákona by byly postiženy všechny politické
subjekty bez rozdílu, neboť příspěvek na úhradu volebních nákladů
by v případě, že by nebyla přijata Parlamentem žádná nová právní
úprava, nebylo možno vyplácet. Tím by však pozbyl smyslu i celý
§85 volebního zákona.
Předseda Poslanecké sněmovny dále zdůraznil, že Parlament
přihlédl při svém rozhodování o novém znění části §85 věty třetí
volebního zákona k nálezu Ústavního soudu č. 243/1999 Sb., kterým
byl zrušen tříprocentní limit pro výplatu volebního příspěvku ve
výši 90 Kč za každý získaný hlas. Je přesvědčen, že hranice 2 %
získaných hlasů odpovídá uvedenému nálezu (Ústavní soud doporučil
ve zmíněném nálezu hranici "kolem 1 % získaných hlasů"), jakož
i výše zmíněným požadavkům na zajištění funkčního a akceschopného
parlamentního systému a požadavku na zajištění vážnosti volebních
úmyslů politických stran.
Pokud jde o další návrh zrušit výše uvedené ustanovení zákona
o politických stranách, neztotožňuje se s názorem, že "stěžejní
pro volnost politické soutěže jsou podmínky a struktura
financování politických stran." Lze jistě souhlasit s tím, že
financování politických stran je důležitým a nezbytným faktorem
pro zabezpečování jejich činnosti. Zajištění volnosti politické
soutěže nelze však omezit pouze na otázky financování politických
stran. Tato volnost spočívá a je garantována i dalšími neméně
důležitými podmínkami, jako například základními demokratickými
principy, stejným zákonným postavením politických stran a zákonnou
úpravou všech politických práv a svobod, která musí umožňovat
a ochraňovat svobodnou soutěž politických stran.
Volná a svobodná soutěž politických sil je založena především
na tom, že se všechny politické subjekty řídí stejnými předem
stanovenými pravidly. To zákon zabezpečuje, přičemž nebrání ani
vzniku nových stran ani jejich průniku do Parlamentu. Zabránit jim
v tom mohou jen voliči, což je však podstatou demokracie. Volná
a svobodná soutěž politických stran není tedy novou právní úpravou
narušena. Strany a hnutí mohou vznikat naprosto svobodně, mohou
následně vstupovat do politické soutěže, mohou se ucházet
o podporu voličů a komunikovat s veřejností. Naproti tomu existuje
i svoboda voliče vybrat si z více politických alternativ
reprezentovaných více politickými stranami a více kandidáty. Žádné
z těchto kritérií není novou právní úpravou dotčeno a porušeno.
Argument o potřebě zajistit reálnou možnost parlamentního
zastoupení malých nebo vznikajících stran nepatří podle jeho
názoru do oblasti volebního práva. Souvisí spíše se svobodou
zakládání stran, s jejich programem a se svobodou tisku a výměny
informací. Teprve získá-li určitá strana svým programem
a strategií širší podporu veřejnosti, je reálné její zastoupení
v Parlamentu podle pravidel, která platí stejně pro všechny.
"Novost" či "malost" politické strany nemůže být proto podle jeho
názoru důvodem pro její zvýhodňování.
Nesouhlasí rovněž s názorem, že doplněním §20 odst. 4 zákona
o politických stranách (odnětí příspěvku po následujících
"neúspěšných" volbách) došlo k významnému zhoršení hospodářského
postavení stran a tím i ke zhoršení jejich budoucích volebních
vyhlídek, a to zejména u stran nově vznikajících
(neparlamentních). Je přesvědčen, že další financování stran, jimž
se ani po několikaletém poskytování stálého příspěvku nepodařilo
získat v následujících volbách potřebnou podporu voličů, není
odůvodněno a mělo by být proto omezeno. Tyto strany nejsou totiž
dostatečně reprezentativní a nepodílejí se bezprostředně na
činnosti zákonodárného sboru ani jiných státních institucí.
Argument, že tyto strany potřebují k získání podílu na státní
moci, a tedy ke skutečně relevantní reprezentaci svých voličů,
zpravidla čas přesahující bezprostředně následující volební
období, není podle jeho přesvědčení opodstatněný. Jde totiž
především o to, do jaké míry se podaří těmto stranám oslovit
v průběhu volebního období a ve volbách voliče tak, aby jim
odevzdali své hlasy.
K otázce zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora
z 500 000 Kč na 1 000 000 Kč zdůrazňuje, že je zcela v kompetenci
zákonodárného sboru určit jeho výši. Nemůže se samozřejmě jednat
o jeho libovůli, naopak výše tohoto příspěvku musí odpovídat
reálným a přiměřeným nákladům politických stran nutným
k zajištění jejich činnosti. Je nepochybné, že základním
předpokladem pro získání mandátů, a tím i pro získání uvedeného
příspěvku, je však podpora voličů vyjádřená ve volbách. Nesouhlasí
proto s názorem, že samotné zvýšení tohoto příspěvku by mohlo vést
eventuálně k prosazování státních zájmů uvnitř politických stran,
to už z toho důvodu, že příspěvek na mandát je vyplácen podle
stejných kritérií všem vládním i nevládním parlamentním stranám.
Nová právní úprava neumožňuje politickým stranám nebo hnutím
vykonávat funkce státních orgánů, tyto orgány nahrazovat nebo je
řídit a úkolovat. Ve zvýšení tohoto příspěvku nespatřuje proto
porušení čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou politické strany
a hnutí odděleny od státu.
Závěrem pak konstatuje, že stávající právní úprava
financování politických stran a hnutí nepreferuje žádné politické
subjekty ani nezvyšuje rozdíly mezi parlamentními
a mimoparlamentními politickými subjekty ve prospěch subjektů
parlamentních. Obohacení stávajícího politického spektra o nové
myšlenky - jak uvádí prezident republiky - nelze spojovat
a podmiňovat pouze finančním zajištěním stran a hnutí. Takové
myšlenky se totiž formují a prezentují i mimo parlamentní strany,
respektive mimo jakékoliv strany a hnutí, přičemž záleží především
na jejich obsahu, přínosu a potřebnosti pro společnost. V této
souvislosti zdůrazňuje, že nesouhlasí ani s názorem, že střídání
představitelů různých myšlenkových proudů ve vedení státu by mohlo
vést samo o sobě k obohacení společnosti o nové myšlenky, a tím
i k dalšímu vývoji v našem státě.
Konstatuje dále, že v případě jak zákona o politických
stranách, novelizovaného zákonem č. 204/2000 Sb., tak volebního
zákona, novelizovaného zákonem č. 340/2000 Sb., prezident
republiky využil svého práva podle čl. 50 odst. 1 Ústavy a vrátil
zákon Poslanecké sněmovně, která však setrvala u obou zákonů na
nich nadpoloviční většinou všech poslanců. Oba zákony v důsledku
toho pak byly pod uvedenými čísly vyhlášeny ve Sbírce zákonů.
Předseda Senátu Parlamentu České republiky JUDr. Petr Pithart
svým přípisem ze dne 5. 1. 2001 rovněž předložil své vyjádření ve
věci tohoto návrhu prezidenta republiky. Konstatoval v něm, že jak
při projednávání návrhu novely volebního zákona, tak při
projednávání návrhu novely zákona o politických stranách, byla
značná část rozpravy na schůzi Senátu věnována změnám státního
financování politických stran a politických hnutí, z převážné
většiny pak zejména navrhovanému snížení příspěvku na volební
náklady podle §85 novely volebního zákona ve vztahu k současně
navrhovanému zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora
podle §20 odst. 7 novely zákona o politických stranách. V rámci
diskuse zazněly argumenty pro i proti přijetí navrhovaných změn.
Námitky vznesené proti nové právní úpravě státních příspěvků
vycházely z názoru, že taková právní úprava neúměrně zvýhodňuje
parlamentní politické strany na úkor politických stran
neparlamentních, zejména nově vznikajících, jejichž hospodářské
postavení se zhorší natolik, že jejich schopnost prosadit se ve
volbách bude snížena na minimum. Zazněl názor, že navrhovaná
právní úprava tak ve svých důsledcích ústavně nepřípustným
způsobem omezuje volnou soutěž politických stran garantovanou
v čl. 5 Ústavy a čl. 22 Listiny.
Argumenty podporující přijetí změn ve státním financování
politických stran vycházely naopak z názoru, že navrhované změny
nejsou takového charakteru, že by překračovaly rámec ústavnosti.
Při svém rozhodování o návrhu novely volebního zákona se
Senát přiklonil k argumentům podporujícím přijetí navrhovaných
změn a návrh novely volebního zákona schválil ve znění postoupeném
mu Poslaneckou sněmovnou. Učinil tak svým usnesením č. 396 ze dne
23. června 2000, když z přítomných 79 senátorů pro návrh hlasovalo
40 a 38 bylo proti.
Naproti tomu k návrhu novely zákona o politických stranách
nepřijal Senát usnesení. V průběhu rozpravy konané ve dnech 28.
a 29. června 2000 byly postupně podávány návrh předloženým návrhem
zákona se nezabývat, návrh na schválení předloženého návrhu zákona
a návrh na jeho zamítnutí. Ani jeden z podaných návrhů nebyl
Senátem přijat. Protože se Senát ve stanovené třicetidenní lhůtě
k návrhu novely zákona o politických stranách nevyjádřil, došlo
v souladu s čl. 46 odst. 3 Ústavy k přijetí této novely uplynutím
zmíněné ústavní lhůty, tedy dnem 6. července 2000.
Zakončil proto tím, že je na Ústavním soudu, aby věc posoudil
a aby o návrhu prezidenta republiky rozhodl.
Vláda České republiky se na výzvu Ústavního soudu k návrhu
prezidenta republiky vyjádřila přípisem ze dne 9. 1. 2001.
Vláda České republiky konstatovala, že čl. 22 Listiny
stanoví, že zákonná úprava všech politických práv a svobod a její
výklad a používání musí umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž
politických sil v demokratické společnosti. Prezident republiky
přitom poukázal na významné zhoršení hospodářského postavení a tím
i budoucích volebních vyhlídek zejména nově vznikajících (tj.
neparlamentních) politických stran, které se prosadily do vědomí
voličů, o čemž svědčí kvalifikovaný podíl na počtu odevzdaných
hlasů. Prezident republiky dále spatřuje ve zvýšení příspěvků
posílení závislosti politických stran na státní podpoře, který
překračuje rámec daný čl. 20 odst. 4 Listiny, podle něhož jsou
politické strany odděleny od státu.
Vláda dále poukázala na to, že čl. 5 Ústavy i čl. 22 Listiny
hovoří o rovných podmínkách volné soutěže politických stran. Volná
soutěž politických stran znamená zákaz diskriminace či
upřednostňování některých politických stran, zákaz jakékoliv
vedoucí úlohy některé z nich, nebo kladení překážek jejich vzniku
či působení. Z tohoto pohledu konstatovala, že volební zákon
i zákon o politických stranách tuto rovnost podmínek zachovávají,
volná soutěž politických stran těmito zákony není ohrožena. Každý
právní subjekt, který splní podmínky dané těmito zákony, nabývá
podle těchto zákonů určitých práv, která jsou obecně rovná pro
všechny subjekty.
Zákonné podmínky pro nabývání práv právními subjekty,
v tomto případě nabytí finančních příspěvků (tj. státního
příspěvku a příspěvku na úhradu volebních nákladů) politickými
stranami, nejsou v demokratických zemích Evropy věcí neobvyklou.
To konstatuje i nález Ústavního soudu vyhlášený pod č. 243/1999
Sb., který o zákonné úpravě podmínek nabývání finančních příspěvků
politickými stranami hovoří v souvislosti s Německem, Francií,
Itálií, Dánskem, Belgií nebo Španělskem. Tento nález také zmiňuje
skutečnost, že ve Velké Británii, Irsku, Nizozemí či Portugalsku
není financování politických stran státem uzákoněno vůbec. Proto
má vláda za to, že zákonná úprava této otázky v České republice
tedy zcela zapadá do evropského průměru.
Rovněž tvrzení, že poskytování finančních příspěvků státem je
diskriminací neparlamentních politických stran a omezuje to jejich
šanci na volební úspěch, pokládá za zavádějící. Důkazem toho jsou
i výsledky prvních voleb do zastupitelstev krajů konaných dne 12.
11. 2000 a úspěch neparlamentních politických stran v nich. Dalším
příkladem je volební úspěch Unie svobody, politické strany, která
vznikla dne 22. 1. 1998, tedy v době, kdy se již zdálo obtížné
proniknout do okruhu parlamentních stran jako nový subjekt
politické síly.
Obtíže spojené s prosazením se nových subjektů na politické
scéně souvisí podle ní spíše s celospolečenským klimatem než
s finančními příspěvky státu. Faktem je, že o úspěchu politických
subjektů nerozhodují finanční příspěvky státu, ale hlasy voličů.
Chybná je představa, že v České republice neexistuje dynamika
politických sil. Žádná strana není odsouzena k tomu být trvale
"malá", ale také žádné straně není souzeno, aby zůstala "velkou".
Vláda dále uvádí, že svobodnou soutěž politických sil
představuje pluralitní politický systém; tomu má odpovídat zákonná
úprava politických práv a svobod. V souladu s tím musí být tato
práva a svobody vykládány a používány, aby svobodnou soutěž
politických sil umožňovaly. Pluralitní politický systém v České
republice existuje a diskutované zákony svobodnou soutěž
politických sil umožňují. Smyslem volebního příspěvku není omezení
volnosti volební soutěže, ale zajištění její vážnosti. Vytyčení
podmínek jeho získání má zamezit tomu, aby nevznikaly takové
subjekty, které by samoúčelnými opakujícími se aktivitami
směřovaly primárně k získávání státních prostředků. Proti
vyplácení státního příspěvku všem politickým stranám, které se
voleb účastní, pak hovoří i omezený rozsah státních příspěvků.
Pokud jde o čl. 20 Listiny, lze podle vlády využít již
existujícího nálezu Ústavního soudu vyhlášeného pod č. 296/1995
Sb., který uvádí, že oddělení státu od stran neznamená, že strany
mají povahu soukromých spolků. Naše Ústava, stejně jako většina
evropských ústav, vychází z toho, že politické strany a politická
hnutí sice nejsou institucemi veřejné moci a nemají veřejnoprávní
povahu, na druhé straně však plní, v souladu s Ústavou, určité
úkoly veřejného zájmu nezbytné pro život státu založeného na
reprezentativní demokracii. Zejména pak musí být demokratický stát
(čl. 1 Ústavy) také demokratickým způsobem, tj. ve volbách
založených na soutěží politických stran, legitimován. Z tohoto
obecného zájmu plyne i nárok na to, aby stát plnění těchto pro
stát nezbytných úkolů umožnil a podpořil. Na tom spočívá též
úprava financování politických stran státem vedená snahou po
částečné úhradě jejich nákladů na činnost, jež je ve veřejném
zájmu. Ústavní soud v odůvodnění svého nálezu však podle ní odmítl
představu, že by se státní příspěvky měly stát základním zdrojem
příjmů politických stran.
S přihlédnutím k těmto důvodům pak vláda navrhla, aby návrh
prezidenta republiky na zrušení části zákona o politických
stranách a části volebního zákona byl zamítnut.
III.
Ústavní soud, po shrnutí argumentů všech účastníků, jak
vyplynuly z jejich podání, dospěl k závěru, že je třeba analyzovat
návrhy na zrušení některých ustanovení zákona o politických
stranách a volebního zákona, především z hlediska zásad
zakotvených v Ústavě a v Listině.
Důvodnost tohoto zvoleného postupu nejlépe vyplyne
z rozboru, týkajícího se §20 odst. 7 zákona o politických
stranách, kde jde o přímé státní financování politických stran.
Návrh sám vypouští odpovídající ustanovení tak, jakoby příspěvek
na mandát poslance či senátora neměl být vůbec poskytován, avšak
z argumentace v této souvislosti vyplývá, že námitka směřuje
především proti výši příspěvku, který po novele činí ročně 1 000
000 Kč. Stanovení příspěvku a jeho výše náleží nesporně moci
zákonodárné. V její odpovědnosti je posoudit přiměřenost těchto
prostředků s ohledem na principy stanovené Ústavou. Jestliže
stanovisko Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky výslovně
připouští, že se nemůže jednat o libovůli, nemůže však také
nerespektovat další ústavní kritéria.
Při posuzování ústavnosti napadeného ustanovení, tedy té jeho
části, která stanovila příspěvek na mandát poslance nebo senátora
ve výši jednoho milionu Kč ročně, nelze odhlédnout od skutečnosti,
že financování politických stran je částečně upraveno i volebním
zákonem. Ústavní soud sice zrušil ustanovení věty třetí §85
volebního zákona upravující příspěvek za odevzdaný hlas, jasně
však v odůvodnění svého nálezu uvedl, že tento příspěvek nemůže
omezovat volnou volební soutěž. Avšak právě souhrnný pohled
a porovnání výše příspěvku za odevzdaný hlas s ostatními formami
financování politických stran, tedy zejména v této věci
projednávaným příspěvkem na mandát poslance nebo senátora, jakož
i s výší příspěvku na mandát krajských zastupitelů (který sice
v projednávané věci zpochybněn není, avšak nelze od něho
abstrahovat), podporuje názor Ústavního soudu, že je zde zřejmá
tendence proti volné soutěži všech politických sil, neboť zvýšení
podpory parlamentních stran je doprovázeno současným omezením
stran méně úspěšných. Vznikají tak disproporce rozporné s účelem
a cílem financování politických stran z veřejných prostředků, tedy
umožněním jejich volné soutěže.
Nerovnoměrnost rozdělení rozpočtových prostředků politickým
stranám lze demonstrovat na situaci, kdy ve volbách do Poslanecké
sněmovny získá jedna politická strana 2 % odevzdaných hlasů
(předpokládejme 100 000 hlasů) a druhá strana 6 % (tedy 300 000
hlasů). Zatímco první ze stran získá pro celé následující volební
období od státu pouze příspěvek za odevzdané hlasy (podle dřívější
úpravy tedy 3 miliony korun), strana druhá, s trojnásobným
úspěchem, získá ve stejném období zhruba 77 milionů korun
(příspěvek za hlasy 9 milionů korun, stálý roční příspěvek 5
milionů korun, celkem tedy20 milionů, a stálý příspěvek na
mandáty, který, při pravděpodobném počtu dvanácti křesel,
představuje 12 milionů korun ročně, celkem tedy 48 milionů korun).
Strana trojnásobně úspěšná ve volbách tedy získá oproti své méně
úspěšné konkurentce zhruba pětadvacetinásobný obnos ze státní
pokladny.
Zdůvodnění zvýšení příspěvku na mandát z 500 000 Kč na 1 000
000 Kč ve stanovisku Poslanecké sněmovny odporuje smyslu státního
finančního příspěvku politickým stranám. Strany mají být zakotveny
ve společnosti, nikoli ve státě. Proto státní příspěvek má pouze
usnadňovat stranám tu úlohu, kterou pro stát plní svou účastí ve
volbách, neboť na politické vůli, vzešlé ze svobodné volební
soutěže, je založen demokratický stát. Podle čl. 22 Listiny
jakákoli zákonná úprava všech politických práv a svobod musí
umožňovat a ochraňovat svobodnou soutěž politických sil
v demokratické společnosti. Dikce "svobodná soutěž politických
sil" klade důraz právě na tu fázi procesu politické konkurence,
jež předchází etablování stran v dosažených pozicích, tedy
především důraz na svobodný vstup politických sil do volební
soutěže. Svobodná soutěž politických stran je tak nepochybně
hodnotou, které musí dát přednost i zákonná úprava financování
politických stran státem a jež je pod ochranou Ústavy a Listiny.
Úvaha Poslanecké sněmovny se však ubírá opačným směrem.
K otázce zvýšení příspěvku na mandát poslance nebo senátora z 500
000 Kč na 1 000 000 Kč sice obecně uznává, že se nemůže jednat
o libovůli zákonodárce, tvrdí však, že ".výše tohoto příspěvku
musí odpovídat reálným a přiměřeným nákladům politických stran,
nutným k zajištění jejich činnosti". Ve skutečnosti má však platit
opak: výše tohoto příspěvku právě nesmí plně odpovídat reálným
a přiměřeným nákladům politických stran, protože reálné
a přiměřené náklady politických stran nesmějí být finančně pokryty
státem, ale musí mít základ v podpoře členské a voličské základny.
Snížení volebního příspěvku, tj. příspěvku za odevzdaný hlas,
z 90 Kč na 30 Kč v novele volebního zákona, kterým bylo
znehodnoceno základní kritérium státní podpory politických stran,
totiž míra jejich volebního úspěchu, bylo v novele zákona
o politických stranách provázeno zvýšením příspěvku na mandát,
jímž byly naopak zhodnoceny pozice ve státě dosažené a obsazené
a nepřímo posílena disproporce v základním kritériu.
Zrušením volebního příspěvku nálezem Ústavního soudu sp. zn.
Pl. ÚS 42/2000 ze dne 24. ledna 2001 vyhlášeným pod č. 64/2001 Sb.
dne 16. února 2001 vznikla situace, v níž by ponechání příspěvku
jednoho milionu Kč na každý mandát poslance nebo senátora ještě
zvýšilo dosavadní disproporce. Proto zrušením příspěvku na mandát
ve výši jednoho milionu Kč vytváří Ústavní soud též prostor
Parlamentu pro uplatnění celkově nového přístupu k financování
politických stran státem tak, aby proporce mezi dotacemi
dosažených pozic a dotacemi úspěchu ve volební soutěži se změnily
výrazně ve prospěch ocenění počtu hlasů získaných ve volbách.
Dosavadní zvýšení příspěvku na mandát na 1 000 000 Kč bylo
součástí celé řady opatření, jež vesměs směřovala k finanční
podpoře velkých a v Parlamentu již etablovaných stran na úkor
stran malých. Koncentrace finanční pomoci státu právě jen pro
strany v Parlamentu zastoupené omezuje ekonomicky rovnou účast
stran ve volební soutěži (čl. 5 Ústavy) a nerespektuje princip §20 odst. 4 Listiny po oddělení stran od státu. Zvýšení hranice
příspěvku na mandát pomíjí základní kritérium státní podpory,
totiž počet stranami získaných hlasů a koncentruje v ústavně
nepřijatelném rozsahu státní finanční podporu na parlamentní
činnost.
Pokud jde o §20 odst. 4 zákona o politických stranách, byl
uplatněn návrh, aby byla vypuštěna změna, která byla provedena při
poslední novele a došlo tak k návratu původního znění, podle něhož
politická strana (či hnutí) získala nárok na stálý příspěvek,
jestliže v jedněch volbách dosáhla hranice 3 % odevzdaných hlasů,
tedy bez dalších podmínek. Novela naproti tomu přinesla podmínku,
že strana, která již získala nárok na stálý příspěvek, ale
nepřekročí uzavírací klauzuli pro vstup do Poslanecké sněmovny,
stanovenou volebním zákonem, příspěvek v následujících volbách
neobdrží.
Tím, že takto byly negativně ovlivněny politické strany,
které sice reprezentují nezanedbatelný zlomek voličů, ale na podíl
na státní moci nedosáhly a nemohou své právoplatné voliče
reprezentovat, dochází k jejich diskriminaci vůči ostatním stranám
či hnutím a zásadnímu negativnímu ovlivnění volné soutěže
politických stran, jak je má na mysli čl. 5 Ústavy a čl. 22
Listiny.
Z celkové koncepce novelou provedených změn vychází zásadní
záměr posílit roli velkých stran, které by po volbách mohly snáze
vytvářet pevné koalice a prosazovat své programy bez přihlédnutí
ke stanoviskům ostatních parlamentních stran, což se skrývá pod
pojem zvýšení stability v rozhodování moci zákonodárné i výkonné.
Přitom ovšem zvýšení stability nemusí zde mít za následek vyšší
stupeň demokracie, ale i oslabení jejích principů a snížení její
efektivity. Ústavní soud sice při posuzování předložených návrhů
na zrušení zákonů nehodnotí v podrobnostech účelnost nebo vhodnost
zákonných úprav, které přezkoumává, nýbrž zabývá se těmi, jež
vyjadřují hodnoty stanovené Ústavou. Není-li respektována volná
soutěž politických stran za vyrovnaných podmínek a je-li snaha
vytvářet odlišné podmínky pro strany velké či větší a formovat tak
přímo či nepřímo politické strany s lepším či horším postavením,
a tedy i občany s rozdílnými podmínkami jejich pohybu
v politickém systému, nelze takové kroky označit za ústavní. Nelze
přitom opomenout, že demokratická společnost je charakterizována
právě svobodnou soutěží politických stran, jejichž působení při
správě veřejných věcí se odvozuje ze svobodné volby provedené
voliči.
Závěrem považoval Ústavní soud za vhodné připomenout i Zprávu
o financování politických stran, která vyjadřuje představy
Benátské komise Rady Evropy ve Štrasburku, při účasti více než 30
států, která konstatuje, že existují země, kde finance politických
stran spočívají hlavně na členských příspěvcích, a tato koncepce
je dodržována. Ve starších demokraciích jsou politické strany
enormním strojem vyžadujícím stále značný personál, rozlehlé
prostory, zvýšené náklady fungování, které nemohou být pokryty
členskými, často nízkými, příspěvky. Německo tak např. připouští
nezbytnost veřejného financování výdajů způsobených volební
kampaní, ale i nákladů způsobených každodenní činností politických
stran za podmínky, že pomoc státu je nepřímo úměrná finanční
kapacitě každé strany a je stanovena tím, co je nezbytné pro
zajištění řádného fungování veřejné moci.
Zmíněná zpráva Benátské komise Rady Evropy příznivě hodnotí
země, jež váží finanční pomoc státu stranám na jejich volební
úspěch a na příjmy z členských příspěvků. V tomto smyslu dochází
i k formulaci měřítek pro rozdělování státních příspěvků.
Především je to úspěch, jehož strana ve volbách u voličů docílila,
dále úhrn stranických příspěvků a v omezené míře i rozsah darů,
které strana obdržela (např. §18 zákona o politických stranách
v SRN).
Výsledky práce uvedené komise bezprostředně souvisejí se
současnými legislativními tématy v České republice a neměly by být
opomenuty.
Ve svém souhrnu jde tedy v projednávané problematice
o převzetí požadavku nezbytných nákladů demokracie. Její
harmonický výkon vyžaduje ve skutečnosti omezit na minimum
a snížit výdaje politických stran a současně zachovat princip
rovnosti mezi nimi, který se zdá být často porušen ve prospěch
majoritních stran, které vyžadují veřejné subvence, protože
obdržely nejvíce mandátů a největší počet hlasů. To ovšem vyžaduje
zaručit průhlednost ve vyžadovaných informacích a velice podrobnou
kontrolu užití přijatých fondů.
Poučení: Proti nálezu Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 27. února 2001