ECLI:CZ:US:2003:2.US.601.02
sp. zn. II. ÚS 601/02
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Cepla a soudců JUDr. Jiřího Malenovského a JUDr. Antonína Procházky v právní věci stěžovatele JUDr. Ing. M. M., zastoupeného advokátem JUDr. J. A., o ústavní stížnosti proti usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 2. 7. 2002, sp. zn. 11 Zp 15/2002, za účasti Nejvyššího soudu České republiky, jako účastníka řízení, a Ing. M. K., a Státní volební komise se sídlem v P. 1, jako vedlejších účastníků řízení, a o návrhu na zrušení oddílu druhého a pátého části první zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost a návrh se odmítají.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, podanou včas [§72 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")] a co do formálních náležitostí ve shodě se zákonem [§30 odst. 1, §34, §72 odst. 1 písm. a), odst. 4 zákona o Ústavním soudu], napadl stěžovatel usnesení Nejvyššího soudu České republiky ze dne 2. 7. 2002, sp. zn. 11 Zp 15/2002, neboť má za to, že jím bylo porušeno jeho ústavně zaručené právo na soudní ochranu, když Nejvyšší soud nesplnil svou funkci danou čl. 90 Ústavy ČR a nepostupoval podle čl. 95 odst. 2 (patrně také Ústavy ČR).
Jak Ústavní soud zjistil z příslušného soudního spisu, jenž si pro účely posouzení ústavní stížnosti vyžádal, napadeným usnesením byl zamítnut návrh stěžovatele na vydání rozhodnutí o neplatnosti volby kandidáta do Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, a to Ing. M. K., zvoleného v Jihočeském volebním kraji. V předmětném návrhu měl stěžovatel za to, že volba jmenovaného je neplatná z důvodu, že mu připadl mandát Koalice KDU-ČSL a US-DEU jako druhý mandát této Koalice v Jihočeském volebním kraji na základě podílu vypočteného podle §50 odst. 1 zákona č. 247/1995 Sb., o volbách do Parlamentu České republiky a o změně a doplnění některých dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "volební zákon"), přičemž další mandáty již nepřipadly KSČM ani ČSSD s ohledem na výši jejich vypočtených podílů. V uvedeném kraji na základě rozhodnutí krajského soudu byla neoprávněně zaregistrována kandidátní listina volební strany Akce za zrušení senátu a proti vytunelování důchodových fondů (dále jen "AZS"), protože nezaplatila příspěvek na volební náklady ve výši 15 000 Kč dle §31 odst. 4 volebního zákona. Pokud by tato strana registrována nebyla, hlasy, které získala (celkem 1035), by získaly jiné volební strany, konkrétně pokud by 360 z nich získala KSČM, připadl by mandát dalšímu kandidátovi z kandidátní listiny KSČM, pokud by 861 z nich získala ČSSD, připadl by mandát dalšímu kandidátovi z kandidátní listiny ČSSD. V obou případech by mandát nezískal Ing. M. K. Zmíněné pochybení při registraci tak mohlo ovlivnit výsledek volby tohoto kandidáta. Dále stěžovatel uvedl, že nelze podat v daném případě návrh na neplatnost hlasování nebo na neplatnost voleb, jak je tomu v případě voleb do Senátu, přičemž jen málokteré porušení volebního zákona lze vztáhnout pouze k volbě konkrétního kandidáta, avšak může jím být ovlivněn výsledek voleb jako celku; příkladem mohou být právě nezákonné registrace AZS, kdy v některých krajích (po nahrazení Hagenbach-Bischoffovy metody přepočtu hlasů na mandáty metodou d´Hondtovou) mohly hlasy pro AZS ovlivnit přidělení posledního mandátu té či oné straně, která překročila hranici 5 % hlasů. Stěžovatel poukázal i na skutečnost, že dle současné právní úpravy při zisku nad 5 % hlasů nemusí volební straně připadnout ani jediný mandát, příp. že za určité situace může straně, která získá 13 % hlasů připadnout více mandátů než straně, která získá 18 % hlasů. Stěžovatel vyjádřil i názor, že 5 % uzavírací klauzule má v současné době konzervující, destabilizující a diskriminační účinky. Výše uvedené nasvědčuje tomu, že právní úprava voleb do Poslanecké sněmovny a soudní přezkum těchto voleb je v rozporu s ústavním pořádkem. Vzhledem k tomu navrhl, aby Nejvyšší soud přerušil řízení o jeho návrhu a podal Ústavnímu soudu návrh na zrušení části druhé a §87 odst. 1 zákona o volbách.
Nejvyšší soud v napadeném usnesení konstatoval, že obsahem daného soudního přezkumu je zjištění, zda došlo k porušení volebního zákona způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby příslušného kandidáta. Tento soudní přezkum se uskutečňuje ve zvláštním druhu sporného řízení, v němž pro navrhovatele přiměřeně platí povinnosti tvrzení a důkazní (§101 odst. 1, §120 odst. 1 o. s. ř.), kdy právě tvrzení navrhovatele, že zákon byl porušen a jakým způsobem, vytváří rámec přezkumné činnosti soudu. Pokud stěžovatel uplatňuje výhrady vůči právní úpravě volebního práva, Nejvyšší soud nedospěl k závěru, že by byly dány důvody pro předložení věci Ústavnímu soudu, neboť ten se již otázkou protiústavnosti 5 % uzavírací klauzule opakovaně zabýval (naposledy v nálezu č. 65/2001 Sb.). Stejně tak Nejvyšší soud neshledal důvod pro tento postup, namítal-li stěžovatel protiústavnost rozsahu soudního přezkumu v řízení o neplatnosti volby kandidáta na poslance (konkr. §87 odst. 1 volebního zákona) s poukazem na rozdílnou právní úpravu přezkumu v případě voleb do Senátu, což odůvodnil tím, že zákonodárce neumožnil vyslovit neplatnost voleb do Poslanecké sněmovny jako celku a že se jedná o volby založené na zcela rozdílných volebních systémech. Dále se Nejvyšší soud zabýval otázkou, zda došlo k porušení volebního zákona a zda se jedná o kvalifikované porušení, tj. způsobem, který mohl ovlivnit výsledek volby dotčeného kandidáta. V tomto bodě přisvědčil stěžovateli, že v Jihočeském volebním kraji byla zaregistrována kandidátní listina AZS bez zaplacení příspěvku na volební náklady, a to na základě rozhodnutí Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 7. 5. 2002, č.j. 11 C 25/2002-9. K tomu Nejvyšší soud uvedl, že pokud měla být dle pravomocného rozhodnutí krajského soudu zaregistrována kandidátní listina, pak na základě tohoto rozhodnutí příslušnému volebnímu orgánu vznikla povinnost provést zaregistrování takové kandidátní listiny (§33 odst. 7 volebního zákona). V Jihočeském kraji bylo takto postupováno, když na základě výše citovaného rozhodnutí byla zaregistrována kandidátní listina AZS, a tak volební zákon byl dodržen. Pravomocným rozhodnutím krajského soudu v Českých Budějovicích došlo k ukončení dané fáze průběhu voleb do Poslanecké sněmovny v Jihočeském kraji a tato skutečnost byla všem (voličům i kandidujícím politickým subjektům) dostatečně známa před konáním voleb. Dále dle Nejvyššího soudu platí, že mu nepřísluší přezkoumávat pravomocná rozhodnutí krajských soudů týkající se registrace kandidátní listiny, neboť není funkčně nadřízeným soudem vůči soudům krajským, do jejichž výlučné kompetence náleží rozhodovat o dané otázce. Nejvyššímu soudu ani nepřísluší posuzovat správnost rozhodnutí o registraci politického subjektu, jenž nesložil příspěvek na volební náklady, nebo zda je správné rozhodnutí opačné. Pokud zákonodárce stanovil, že o otázkách registrace rozhodují krajské soudu, a nepřipustil proti těmto rozhodnutím opravné prostředky, nelze vyloučit, že dojde k rozdílům v rozhodovací činnosti. Vzhledem k tvrzení stěžovatele, obsaženým v podaném návrhu, Nejvyšší soud nedospěl k závěru, že došlo k porušení volebního zákona.
V posuzované ústavní stížnosti stěžovatel uvedl, že je nepochybné, že volební orgány neporušily zákon, když na základě rozhodnutí krajského soudu registrovaly kandidátní listinu AZS. Jeho návrh však nesměřoval přímo proti rozhodnutí o registraci a on nepožadoval (ani nemohl) jeho změnu. Směřoval proti důsledků, které nezákonná registrace v daném případě měla, když z analýzy výsledků voleb vyplývá, že pouze v Jihočeském (a Jihomoravském) kraji mohla mít účast AZS ve volbách vliv na počet mandátů přidělených volebním stranám. Skutečnost, že registrace byla provedena stanoveným postupem, neznamená, že volební zákon nebyl porušen, neboť v šesti krajích byla zaregistrována kandidátní listina strany, která se voleb - vzhledem k nezaplacení příspěvku na úhradu volebních nákladů - vůbec neměla účastnit. Vyžadování tohoto příspěvku sice může být protiústavní, ale pokud krajský soud dospěl k danému závěru, bylo jeho povinností věc předložit Ústavnímu soudu. I když Nejvyššímu soudu nepřísluší přezkoumávat rozhodnutí krajských soudů, bylo jeho povinností zjistit, zda byla ve volbách dodržena všechna ustanovení volebního zákona, včetně §31 odst. 4. Žádný zákon totiž nestanovuje, že při rozhodování o návrhu na vyslovení neplatnosti volby kandidáta soud může nedodržení některých zákonných ustanovení tolerovat nebo se jejich dodržením nezabývat, a tedy skutečnost, že byla při registraci kandidátních listina AZS dodržena ustanovení §86 volebního zákona a §200 (míněn patrně §200m) o. s. ř., nemůže zakrýt porušení §31 odst. 4 volebního zákona. Dle stěžovatele měl Nejvyšší soud dospět k závěru, že buď byl porušen volební zákon tím, že v šesti krajích byla registrována kandidátní listina AZS, nebo že v jiných 7 krajích byla porušena Ústava ČR z důvodu odmítnutí registrace pro nezaplacení příspěvku. Jestliže za této situace Nejvyšší soud dospěl k závěru, že nebyl porušen volební zákon, jeho rozhodnutí vybočuje z mezí ústavnosti. Dále z výše uvedeného stěžovatel dovozuje, že pokud právní úprava soudního přezkumu ve volebních záležitostech umožňuje vznik takové situace, jedná se o vadu, která vybočuje z mezí přípustných v právním státě. Nejvyšší soud, jemuž tato skutečnost byla známa, měl za dané situace přerušit řízení a podat Ústavnímu soudu návrh na zrušení ustanovení volebního zákona, která umožňují, aby v každém kraji fakticky platil jiný volební zákon. Vzhledem k uvedeným skutečnostem stěžovatel navrhuje zrušení napadeného usnesení.
Spolu s ústavní stížností stěžovatel podal návrh na zrušení oddílu druhého a pátého části první zákona o volbách. Tento svůj návrh odůvodnil tím, že současná právní úprava voleb do Poslanecké sněmovny, pokud jde o přepočet hlasů na mandáty (vycházející z d´Hondtovy metody), může zapříčinit výsledky, jež jsou neslučitelné se zásadou poměrného zastoupení ve smyslu čl. 18 odst. 1 Ústavy ČR. Dále stěžovatel pokládá pětiprocentní uzavírací klauzuli za současné politické situace ze nepřiměřeně narušující svobodnou soutěž politických sil a konzervující dosažené rozložení sil na politické scéně, což představuje porušení čl. 22 Listiny základních práv a svobod. Stěžovatel dále poukazuje na to, že současná právní úprava neumožňuje napadat výsledek voleb jako celku, tedy například tehdy, jestliže by porušením volebního zákona mohlo dojít k ovlivnění výsledků, což považuje za zásadní nedostatek, který zasahuje samu podstatu ústavního institutu soudního přezkumu voleb dle čl. 20 Ústavy ČR. Za problematické stěžovatel považuje i vymezení práva domáhat se soudního přezkumu dle §87 volebního zákona, kdy kvalifikované porušení uvedeného zákona je podmínkou aktivní legitimace k podání návrhu, nikoliv podmínkou pro prohlášení volby za neplatnou, protože nedává soudům žádné meze pro rozhodnutí, což je sotva slučitelné s principy právního státu.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníka a vedlejších účastníků řízení. Nejvyšší soud poukázal na to, že ústavní stížnost obsahuje námitky uvedené již v návrhu na soudní přezkum platnosti volby zmiňovaného poslance, jimiž se již podrobně zabýval v napadeném usnesení, a tak na ně v podrobnostech odkázal s tím, že ústavní stížnost považuje za neopodstatněnou. Státní volební komise poukázala na své stanovisko zaslané Nejvyššímu soudu. Dále tento vedlejší účastník uvedl, že mu nepřísluší vyjadřovat se k ústavnosti 5 % omezovací klauzule; pokud jde o výpočet mandátů za použití d´Hondtovy metody, doporučuje požádat o kompetentní vyjádření Český statistický úřad. K návrhu na zrušení oddílu pátého části první volebního zákona pak především konstatoval, že soudní přezkum je jedním z pilířů kontroly řádného průběhu voleb, a proto ho není možné z volebního zákona zcela vypustit. Ing. M. K. se k ústavní stížnosti nevyjádřil
Ústavní soud se nejdříve zabýval opodstatněností ústavní stížnosti, aby zjistil, zda jsou dány předpoklady jejího meritorního projednání ve smyslu §42 odst. 1 zákona o Ústavním soudu. Opodstatněností ústavní stížnosti se přitom v řízení před Ústavním soudem rozumí, že rozhodnutí, které je stížností napadeno, je způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele. Po přezkoumání skutkové a právní stránky věci dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je v tomto směru zjevně neopodstatněná, neboť se stěžovateli nepodařilo prokázat možnost porušení svých ústavně zaručených základních práv a svobod.
Stěžovatel v ústavní stížnosti především poukazuje na to, že v důsledku zaregistrování kandidátní listiny AZS v Jihočeském kraji, aniž by uvedená strana splnila podmínku uvedenou v §34 odst. 4 volebního zákona, mohlo ovlivnit výsledek voleb do Poslanecké sněmovny tak, že volba Ing. M. K., jemuž připadl mandát Koalice KDU-ČSL a US-DEU jako druhý mandát Koalice na základě podílu vypočteného podle §50 odst. 1 volebního zákona, je neplatná; jestliže Nejvyšší soud jeho návrhu nevyhověl, porušil tím právo stěžovatele na soudní ochranu. V prvé řadě je Ústavní soud nucen poukázat na svou konstantní judikaturu, dle které není běžnou třetí instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným soudům obecným a nezkoumá celkovou zákonnost vydaných rozhodnutí. Neposuzuje ani stanoviska a výklady obecných soudů ke konkrétním zákonným ustanovením, ani jejich právní úvahy, názory a závěry, pokud nejde o otázky základních práv a svobod. Jeho úkolem taktéž není zabývat se eventuálním porušením běžných práv fyzických nebo právnických osob chráněných "obyčejným" zákonodárstvím, pokud takové porušení současně neznamená porušení základního práva nebo svobody zaručené ústavním zákonem, neboť Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR).
Úvodem je třeba poznamenat, že namítá-li stěžovatel porušení čl. 90 a čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR, Ústavní soud v řadě svých rozhodnutí konstatoval, že čl. 90 Ústavy, stejně jako čl. 95 Ústavy, přímo negarantuje základní práva a svobody, ale ve své podstatě upravuje principy činnosti soudů, i když významně souvisí s právem na spravedlivý proces. Jestliže stěžovatel uplatňuje porušení práva na soudní ochranu, čímž je patrně míněn čl. 36 a násl. Listiny základních práv a svobod, v ústavní stížnost není nijak specifikováno, v čem takové porušení spočívalo a jaké konkrétní ustanovení mělo být porušeno. Jak vyplynulo z odůvodnění napadeného usnesení, stěžovatel se obrátil se svou věcí na nezávislý a nestranný soud, který se jeho návrhem zákonem stanoveným postupem zabýval, následně o něm rozhodl a své závěry řádně zdůvodnil, přičemž v odůvodnění usnesení se plně vypořádal s námitkami stěžovatele. Skutečnost, že se stěžovatel s těmito závěry, případně právními názory tohoto soudu neztotožňuje, ještě nezakládá opodstatněnost ústavní stížnosti.
Nejvyšší soud se otázkou, zda došlo k porušení §31 odst. 4 volebního zákona, bezprostředně nezabýval, protože dospěl k závěru, že je v daném ohledu povinen respektovat pravomocný rozsudek krajského soudu, na jehož základě byla zaregistrována kandidátní listina AZS, přestože uvedená volební strana nezaplatila příspěvek na volební náklady. Tento svůj názor opírá o to, že ve vztahu ke krajským soudům není soudem funkčně nadřízeným, a proto nemůže jejich rozhodnutí přezkoumávat; toho by se dopustil, pokud by opětovně danou otázku zkoumal. Vzhledem k tomu byl oprávněn a povinen přezkoumat postup volebních orgánů pouze z hlediska, zda jejich (následný) postup byl v souladu s příslušným rozhodnutím krajského soudu. V podstatě nad rámec toho Nejvyšší soud uvedl, že následným rozhodnutím volebních orgánů byla registrační fáze voleb uzavřena a ve volbách samotných pak voliči i kandidující subjekty byli s nastalou situací dostatečně obeznámeni. Ústavní soud přitom nezjistil, že by tato interpretace "jednoduchého" práva ze strany Nejvyššího soudu (jakožto interpretace argumentačně srozumitelná a v souladu s pravidly logiky) byla natolik extrémní, tj. založená na svévoli soudu, např. v důsledku nerespektování kogentní normy, či v rozporu s principy spravedlnosti, aby vybočovala z mezí ústavnosti, a proto nezbývá než konstatovat, že názory uvedeného soudu jsou výrazem jeho nezávislého soudního rozhodování. Pokud Nejvyšší soud citované ustanovení ze zmíněných důvodů v zásadě neposuzoval a neaplikoval, neměl ani důvodu řízení přerušit a věc dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR předložit Ústavnímu soudu k posouzení.
Na doplnění Ústavní soud uvádí, že pokud některý z krajských soudů dospěl k závěru, že ustanovení §31 odst. 4 volebního zákona je v rozporu s ústavním pořádkem, měl postupovat podle zmíněného čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR a nikoliv sám rozhodovat o jeho protiústavnosti (i když je možno vzít v úvahu nutnost bezodkladného rozhodování obecných soudů ve volebních záležitostech). I kdyby však Ústavní soud vyšel z toho, že volební zákon porušen byl, je třeba vždy posuzovat okolnosti každého jednotlivého případu a intenzitu a způsob tohoto porušení, a tak nikoliv každé porušení volebního zákona vyvolává neplatnost volby; to ostatně dává stěžovateli odpověď na obecně položenou otázku, v jakých mezích soud o dané otázce rozhoduje (viz nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 1999, sp. zn. I. ÚS 526/98, publ. in: Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 13, č. 27). V daném případě je třeba zohlednit, že bezprostředně dotčeným subjektem zde byla především AZS, případně ostatní kandidáti a politické stany, jež byli - na rozdíl od voličů - osobami oprávněnými domáhat se soudní ochrany, resp. být účastníky řízení (§86 volebního zákona, §200m o. s. ř.); současně nesprávný postup nastal ve fázi registrace kandidátních listin, přičemž se jednalo o obecně známou skutečnost, a tak bylo na voličích i politických stranách, aby z tohoto stavu vyvodili příslušné závěry. Z hlediska opodstatněnosti ústavní stížnosti je z výše uvedeného zřejmé, že stěžovatel napadá porušení ustanovení volebního zákona, jímž nebyl bezprostředně dotčen. K tomu je třeba připojit, že úvaha stěžovatele o tom, jak se daná skutečnost promítla do výsledků voleb, resp. volby konkrétního kandidáta, je založena pouze na spekulaci, když stěžovatelem uplatňovaná varianta se navíc ve světle sdělení Českého statistického úřadu, obsaženého ve spise Nejvyššího soudu, nejeví ani jako pravděpodobná; je tedy patrné, že i kdyby Nejvyšší soud dospěl k závěru, že volební zákon byl porušen, pak nebylo stěžovatelem prokázáno, že k tomu došlo kvalifikovaným způsobem, tj. způsobem, který ovlivnil výsledek volby kandidáta.
K námitce stěžovatele, že Nejvyšší soud, pokud jde o právní úpravu soudního přezkumu voleb do Poslanecké sněmovny, dle které nelze napadnout platnost voleb jako celku, nepředložil věc ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR Ústavnímu soudu, Ústavní soud uvádí, že úvaha o tom je v plně kompetenci obecných soudů a skutečnost, že v tom kterém případě tento postup nezvolí, sama o sobě nezakládá protiústavnost konečného rozhodnutí. Ta může nastat u rozhodnutí jako takového, avšak z namítaného hlediska práva na spravedlivý proces zde zjištěna nebyla (viz výše). K tomu Ústavní soud pokládá za potřebné poznamenat, že rozsah a způsob přezkumu ve věcech voleb, stejně okruh osob, jež jsou oprávněny k podání příslušného návrhu k soudu (který je poměrně široký), je v zásadě věcí zákonodárce (zmocňovací ustanovení čl. 20 Ústavy ČR); Ústavní soud nedospěl k závěru, že by zákonná úprava vzhledem k okolnostem daného případu, přesněji řečeno ve vztahu ke stěžovateli, zasahovala do samé podstaty práva na soudní přezkum ve volebních věcech, přičemž lze vzít v úvahu systém a právní úpravu voleb od Poslanecké sněmovny, které z právních, ale i praktických důvodů vyžadují daný rozsah přezkumu, a jejich zásadní rozdíly oproti volbám do Senátu.
Na základě výše uvedeného Ústavnímu soudu nezbylo než ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný.
Jestliže bylo o samotné ústavní stížnosti rozhodnuto odmítavým výrokem, musí se tato skutečnost promítnout i do návrhu vzneseného ve smyslu §74 zákona o Ústavním soudu, neboť tento návrh sdílí osud ústavní stížnosti (viz např. usnesení Ústavního soudu ze dne 3. 10. 1995, sp. zn. III. ÚS 101/95; publ. in: Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 4, usn. č. 22; srov. i Filip, J., Holländer, P., Šimíček, V.: Zákon o Ústavním soudu, Komentář, 1.vydání, Praha, C.H. Beck, 2001, str. 324).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 7. ledna 2003
Vojtěch Cepl předseda senátu