ECLI:CZ:US:2004:2.US.157.03
sp. zn. II. ÚS 157/03
Nález
Nález Ústavního soudu (II. senátu) ze dne 21. dubna 2004 sp. zn. II. ÚS 157/03 ve věci ústavní stížnosti Ing. I. J. proti usnesení Krajského soudu v Ostravě z 19. 12. 2002 sp. zn. 22 Ca 435/2002, jímž bylo z důvodu opožděnosti zastaveno řízení o stěžovatelčině žalobě na přezkoumání rozhodnutí Okresního úřadu ve Frýdku-Místku, referátu regionálního rozvoje, z 31. 7. 2002 č. j. RR/415/2002-330/Ol.
1. Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 19. 12. 2002 č. j. 22 Ca 435/2002-24 se zrušuje.
2. Návrh na odklad vykonatelnosti rozhodnutí Městského úřadu v Brušperku, stavebního úřadu, ze dne 6. 6. 2002 č. j. výst. 330/1829/01/Br ve spojení s rozhodnutím ČR - Okresního úřadu ve Frýdku-Místku ze dne 31. 7. 2002 č. j. RR/415/2002-330/Ol se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 18. 3. 2003 a i v ostatním splňovala podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), napadla stěžovatelka v záhlaví uvedené usnesení Krajského soudu v Ostravě, jímž bylo zastaveno řízení o její žalobě na přezkoumání rozhodnutí Okresního úřadu ve Frýdku-Místku, referátu regionálního rozvoje, ze dne 31. 7. 2002 č. j. RR/415/2002-330/Ol. Domnívá se, že jím došlo k porušení jejích práv garantovaných čl. 2 odst. 2 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal spis Krajského soudu v Ostravě sp. zn. 22 Ca 435/2002 a spisový materiál Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odboru územního plánování a stavebního řádu, z nichž zjistil následující:
Krajský soud v Ostravě napadeným usnesením zastavil shora uvedené řízení s odůvodněním, že žaloba byla podána opožděně. Vycházel přitom z dokladu o doručení, z něhož mělo vyplývat, že rozhodnutí Okresního úřadu ve Frýdku-Místku, referátu regionálního rozvoje, jež stěžovatelka a Ing. T. J. (v řízení před Ústavním soudem vystupuje v pozici vedlejšího účastníka) napadli žalobou, bylo doručeno JUDr. M. P., zástupci obou žalobců v odvolacím správním řízení, dne 10. 8. 2002, a to náhradním způsobem ve smyslu §24 odst. 2 zák. č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění účinném v době doručování (dále jen "správní řád"). Písemnost doručovaná do vlastních rukou byla uložena na poště dne 7. 8. 2002. Žaloba k soudu byla podána k poštovní přepravě až dne 11. 10. 2002, přičemž lhůta dvou měsíců k jejímu podání [§250b odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2002, (dále jen "o. s. ř.")] uplynula již dne 10. 10. 2002.
Stěžovatelka napadla závěry obecného soudu v projednávané ústavní stížnosti. Uvádí, že soud nedostatečně zjistil skutkový stav věci. Potvrzuje, že v rámci stavebního řízení si stěžovatelka a vedlejší účastník Ing. T. J. zvolili zástupce. Z protokolu o ústním jednání na Městském úřadu v Brušperku ze dne 20. 5. 2002 však "vyplývá písemný požadavek účastníků a zástupce", aby veškerá korespondence byla nadále zasílána přímo účastníkům, tedy manželům J., a jejich zástupci zasílána pouze na vědomí. Stěžovatelka uvádí, že žalobou napadené rozhodnutí odvolacího orgánu adresované přímo jí obdržela dne 12. 8. 2002. Podle jejího názoru lhůta pro podání žaloby k soudu počíná běžet tímto datem. Vzhledem k tomu, že návrh žaloby byl podán k poštovní přepravě dne 11. 10. 2002, lhůta k jeho podání byla zachována. Stěžovatelka tvrdí, že rozhodnutím soudu o zastavení řízení pro opožděnost podání byl protiprávně znemožněn soudní přezkum správního rozhodnutí. Domnívá se, že datum doručení zvolenému zástupci by bylo relevantní pro počítání lhůty pouze v případě, že by rozhodnutí bylo doručováno pouze jemu. Dovozuje, že doručením rozhodnutí zvolenému zástupci, který není advokátem, bylo její zastoupení tímto zástupcem ukončeno, neboť v řízení před správním soudem je zákonem stanoveno povinné zastoupení advokátem. Bylo-li dále rozhodnutí doručeno i jí coby účastnici řízení, běží dvouměsíční lhůta k podání správní žaloby od data doručení stěžovatelce.
Stěžovatelka podala i návrh na odklad vykonatelnosti rozhodnutí Městského úřadu v Brušperku, stavebního úřadu, ze dne 6. 6. 2002 č. j. výst. 330/1829/01/Br ve spojení s rozhodnutím České republiky - Okresního úřadu ve Frýdku-Místku ze dne 31. 7. 2002 č. j. RR/415/2002-330/Ol.
Podle §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud účastníka řízení, Krajský soud v Ostravě, a vedlejší účastníky řízení, Krajský úřad Moravskoslezského kraje (právního nástupce bývalého Okresního úřadu ve Frýdku-Místku) a Ing. T. J., aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Krajský soud v Ostravě ve svém vyjádření navrhuje, aby ústavní stížnost byla odmítnuta jako zjevně neopodstatněná. Uvedl, že stěžovatelka potvrzuje, že spolu s vedlejším účastníkem udělila JUDr. P. plnou moc ke všem právním úkonům spojeným s řízením o odstranění stavby, a to pro řízení před stavebním úřadem i odvolacím orgánem. Dne 20. 5. 2002 při ústním jednání u Městského úřadu v Brušperku požádal sice zástupce JUDr. P., aby další korespondence byla zasílána přímo manželům J. a jemu na vědomí, plná moc však vypovězena nebyla. Soud proto správně odvíjel počítání lhůty od data doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni zástupci účastníka správního řízení s plnou mocí pro celé řízení.
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu, se k projednávané ústavní stížnosti nevyjádřil.
Ing. T. J., zastoupený advokátkou JUDr. N. Š., ve svém vyjádření uvádí, že se ztotožňuje s odůvodněním ústavní stížnosti, kterou podala stěžovatelka, jeho manželka. Uvádí, že jejich zájmy jsou v dané věci shodné, proto také zmocnil ke svému zastoupení stejnou právní zástupkyni jako stěžovatelka.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud v minulosti mnohokrát zdůraznil, že není zásadně oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, neboť není vrcholem jejich soustavy [čl. 81 a 90 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"). Pokud soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy), nemůže na sebe proto atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. Na straně druhé opakovaně připustil, že interpretace právních předpisů obecnými soudy může být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Listiny a zasáhne do některého ústavně zaručeného základního práva. V takových případech je ovšem pravomoc Ústavního soudu dána.
Petit ústavní stížnosti, jímž je Ústavní soud podle své ustálené judikatury vázán, navrhuje zrušení rozhodnutí krajského soudu, jímž bylo zastaveno řízení, neboť žaloba byla podána opožděně. Stěžovatelka se domnívá, že žaloba byla podána včas. Tvrdí, že jí byla tímto postupem odňata možnost domáhat se soudního přezkumu správního rozhodnutí a došlo k porušení jejích ústavně zaručených práv na spravedlivé řízení. Ústavní soud se proto nejprve zaměřil na posouzení, zda v daném případě došlo k dotčení stěžovatelčiných práv na soudní ochranu.
V posuzované věci bylo nutné najisto postavit otázku, od kterého data začala běžet lhůta pro podání žaloby k soudu.
V původním řízení bylo rozhodováno podle zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů. Podle §140 uvedeného zákona není-li výslovně stanoveno jinak, vztahují se na řízení podle tohoto zákona obecné předpisy o správním řízení. Vzhledem k tomu, že stavební zákon doručování rozhodnutí neupravuje, použije se subsidiárně správní řád, který příslušnou úpravu obsahuje.
Podle §25 odst. 3 správního řádu, ve znění platném v době doručování, má-li účastník řízení zástupce s plnou mocí pro celé řízení, přičemž účastníci se mohou dát zastupovat advokátem nebo jiným zvoleným zástupcem (§17 odst. 1 správního řádu), doručuje se písemnost pouze tomuto zástupci.
Ve vyžádaném spisu Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu, je zařazena plná moc ze dne 20. 11. 2001, jíž stěžovatelka a vedlejší účastník zmocňují JUDr. M. P. ke všem právním úkonům spojeným se stavebním řízením specifikované spisové značky, včetně odvolacího řízení, a k případným dalším souvisejícím řízením. Udělení této plné moci stěžovatelka nezpochybňuje. Uvedená plná moc nebyla nijak časově limitována, věcně se vztahovala i na řízení odvolací a řízení související. Podle citovaného ustanovení tedy právní účinky doručení rozhodnutí odvolacího orgánu nastaly okamžikem doručení JUDr. P. coby zástupci s plnou mocí pro celé řízení. Kogentní zákonnou úpravu doručování rozhodnutí včetně následků s ní spojených stěžovatelka nevyloučila požadavkem vzneseným při ústním jednání dne 20. 5. 2002 na Městském úřadu v Brušperku, aby veškerá korespondence byla zasílána přímo jí a zástupci pouze na vědomí. Platně udělenou plnou moc žádným svým úkonem po celou dobu správního řízení neodvolala, i nadále tedy vystupovala jako účastník řízení, který má zástupce s plnou mocí pro celé řízení (§25 odst. 3 správního řádu). Soud správně za použití citovaného ustanovení dospěl k závěru, že dvouměsíční lhůta pro podání žaloby počítaná od doručení rozhodnutí správního orgánu v posledním stupni, jak ji stanovuje §250b o. s. ř., počíná běžet od data doručení napadeného rozhodnutí zástupci JUDr. P. V daném ohledu nelze tedy námitkám stěžovatelky přisvědčit.
Podle §24 odst. 2 správního řádu, ve znění platném v době doručování, nebyl-li adresát písemnosti, která má být doručena do vlastních rukou, zastižen, ačkoli se v místě doručení zdržuje, doručovatel uloží písemnost v místně příslušné provozovně držitele poštovní licence nebo u obecního úřadu a adresáta o tom vhodným způsobem vyrozumí. Nevyzvedne-li si adresát písemnost do tří dnů od uložení, poslední den této lhůty se považuje za den doručení, i když se adresát o uložení nedozvěděl. Úprava počítání lhůt je obsažena v ustanovení §27 správního řádu. Podle jeho druhého odstavce připadne-li konec lhůty na den pracovního klidu, je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní den.
Z dokladu o doručení rozhodnutí odvolacího orgánu ze dne 31. 7. 2002 č. j. RR/415/2002-330/Ol (napadeného žalobou) JUDr. P., který je součástí vyžádaného spisu Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, odbor územního plánování a stavebního řádu, vyplývá, že písemnost byla ve středu dne 7. 8. 2002 uložena na poště. Třídenní úložní lhůta počala běžet dnem následujícím (§27 odst. 1 správního řádu), tedy ve čtvrtek dne 8. 8. 2002. Konec takto počítané lhůty však připadl na sobotu dne 10. 8. 2002. Judikatura systematickým výkladem dovozuje, že mezi "dny pracovního klidu" je nutné pro účely počítání lhůt řadit i soboty [srov. Vopálka, V., Šimůnková, V., Šolín, M. Správní řád. Komentář. 2. vydání. Praha, 2003, s. 84, 85; obdobně srov. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 33/97, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 9, nález č. 163; vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.]. V jiných procesních předpisech je sobota zařazena mezi dny, na něž ze zákona nemůže připadnout poslední den lhůty (§57 odst. 1 o. s. ř., §60 odst. 1 trestního řádu).
Poslední den třídenní úložní lhůty v daném případě tak připadl na nejbližší příští pracovní den, tedy na pondělí dne 12. 8. 2002, kdy si písemnost JUDr. P. na poště skutečně převzal. Od tohoto data začala běžet dvouměsíční lhůta stanovená §250b o. s. ř., ve znění platném pro podání žaloby, která uplynula dne 12. 10. 2002. Ze spisového materiálu krajského soudu vyplývá, že žaloba byla dne 11. 10. 2002 podána k poštovní přepravě. Zákonná lhůta pro její podání tak byla zachována.
Ústavní soud dospěl k názoru, že extrémní interpretací §24 odst. 2 správního řádu krajského soudu došlo k zásahu do ústavně zaručených práv stěžovatelky.
Obecný soud v napadeném rozhodnutí odvíjel počítání lhůty pro podání žaloby od doručení rozhodnutí odvolacího orgánu zástupci stěžovatelky JUDr. P. S odkazem na ustanovení §24 odst. 2 správního řádu, které upravuje zákonnou fikci doručení třetím dnem ode dne uložení, dospěl k závěru, že písemnost byla doručena, aniž by si ji adresát fakticky vyzvedl, poslední den třídenní úložní lhůty, a to v sobotu.
Obecná pravidla pro počítání lhůt jsou ve správním řádu upravena pod marginální rubrikou "Lhůty" v ustanovení §27 odst. 2. Pokud není výslovně stanoveno jinak, počítání procesních lhůt se v rámci správního řádu řídí podle obecných pravidel. Podle nich se do lhůty nezapočítává den, kdy došlo ke skutečnosti určující počátek lhůty (den, kdy došlo k uložení), a připadne-li konec lhůty na "den pracovního klidu" (sobota), je posledním dnem lhůty nejbližší příští pracovní den (pondělí). Ustanovení §24 odst. 2 správního řádu stanovuje lhůtu tří dnů, po jejímž uplynutí dojde následující den k fikci doručení. Citované ustanovení neobsahuje žádnou speciální úpravu, jak má být úložní lhůta tří dnů počítána. Systematickým výkladem je tedy namístě dovodit, že se pro její počítání musí použít obecná pravidla vymezená v ustanovení §27 správního řádu. Obecný soud však aplikované ustanovení §24 odst. 2 správního řádu interpretoval a následně aplikoval jako výjimku z obecného pravidla pro počítání lhůt (poslední den lhůty je sobota, nikoli nejbližší pracovní den), ačkoli k tomu neměl zákonný podklad.
V případě náhradního doručování je uvedeným ustanovením konstruována právní fikce, že účinky doručení písemnosti nastanou po uplynutí stanovené doby ex lege i vůči tomu, kdo písemnost fakticky nepřevzal. Právní fikce je právně-technický postup, pomocí něhož se považuje za existující situace, jež je zjevně v rozporu s realitou a která dovoluje, aby z ní byly vyvozeny odlišné právní důsledky, než ty, které by plynuly z pouhého konstatování faktu (srov. Jean-Louis Bergel: Théorie générale du droit, 2e édition, Paris, Dalloz, 1989, s. 300). Účelem fikce v právu je posílit právní jistotu (srov. V. Knapp: Teorie práva. 1. vydání, Praha, 1995, s. 206). Právní fikce coby nástroj odmítnutí reality právem je nástrojem výjimečným, striktně určeným k zajištění právní jistoty coby jednoho z hlavních ústavních postulátů právního řádu v podmínkách právního státu. Aby mohla právní fikce svůj účel (dosažení právní jistoty) splnit, musí respektovat všechny náležitosti, které s ní zákon spojuje (srov. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 92/01, Sbírka rozhodnutí, svazek 28, nález č. 115). Nejsou-li všechny právní náležitosti splněny, není soud oprávněn naplnění fikce konstatovat (viz čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze uplatňovat státní moc jen v případech a mezích stanovených způsobem, který zákon stanoví).
V posuzovaném případě soud použil právní fikci doručení písemnosti uplynutím třídenní úložní lhůty. Při určení dne náhradního doručení, který měl zásadní význam pro další řízení, však nerespektoval kogentní zákonnou úpravu počítání lhůt, a tím se dostal do rozporu s čl. 2 odst. 2 Listiny (srov. Komentář ke správnímu řádu, Ondruš, R., Praha, 2003, s. 211, rozhodnutí Vrchního soudu v Praze sp. zn. 5 A 68/97, SoJ. 2000, 1:20, rovněž usnesení Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 395/01 (nepublikováno), usnesení Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 164/98 (nepublikováno), obdobně Komentář k občanskému soudnímu řádu, Bureš, J., Drápal, L., Krčmář, Z., Mazanec, M., 6. vydání, Praha, 2003, I. díl, s. 171). Interpretaci daného ustanovení nutno odmítnout jako protiústavní i s použitím argumentu reductione ad absurdum. Připadly-li by totiž všechny tři dny lhůty na "dny pracovního klidu" (sobota, neděle a státní svátek), byl by zástupce stěžovatelky zbaven jakékoli reálné možnosti písemnost převzít. Takový výklad je zjevně nerozumný a vymyká se zcela účelu, pro nějž byla fikce doručení do zákona vložena (adresát měl reálnou možnost písemnost vyzvednout, avšak neučinil tak, srov. Komentář k občanskému soudnímu řádu, Bureš, J., Drápal, L., Krčmář, Z., Mazanec, M., 6. vydání, Praha, 2003, I. díl, s. 171).
Výklad §24 odst. 2 správního řádu provedený krajským soudem je tak interpretací, jež vybočuje z ústavních mezí a zasahuje do práva stěžovatelky na spravedlivý proces chráněného čl. 36 Listiny.
S ohledem na vše výše uvedené okolnosti neměl Ústavní soud důvod se zabývat otázkou, zda napadeným rozhodnutím byla dotčena jiná ústavní práva, která stěžovatelka ve své stížnosti uvádí. Ústavní soud vyhověl petitu ústavní stížnosti a podle §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadené rozhodnutí zrušil.
Návrhu na odklad vykonatelnosti rozhodnutí Městského úřadu v Brušperku, stavebního úřadu, ze dne 6. 6. 2002 č. j. výst. 330/1829/01/Br ve spojení s rozhodnutím České republiky - Okresního úřadu ve Frýdku-Místku ze dne 31. 7. 2002 č. j. RR/415/2002-330/Ol, jehož se stěžovatelka domáhá, Ústavní soud nemohl vyhovět. Při výkonu svých kompetencí musí respektovat jeden ze základních principů právního státu zakotvený v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který stanoví zákon. Ústavní soud má tedy přesně vymezenou pravomoc a působnost, které nemůže překročit. Kompetence Ústavního soudu jsou v dané otázce vymezeny v §79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu. Podle citovaného ustanovení může Ústavní soud na návrh stěžovatele odložit vykonatelnost napadeného rozhodnutí za splnění zákonných podmínek. Nelze z něj dovodit oprávnění, aby na návrh stěžovatele odložil vykonatelnost rozhodnutí, které nebylo napadeno. Domáhá-li se tedy stěžovatelka odložení vykonatelnosti rozhodnutí, která petitem ústavní stížnosti nenapadla, Ústavní soud konstatuje, že není podle Ústavy a zákona o Ústavním soudu k takovému rozhodnutí příslušný, a proto tento návrh podle §43 odst. 1 písm. d) zákona o Ústavním soudu odmítl.