ECLI:CZ:US:2004:3.US.134.04
sp. zn. III. ÚS 134/04
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 12. srpna 2004 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy JUDr. Jiřího Muchy a soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Jana Musila ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů 1) I. M., Vsetín, 2) Mgr. J. V., 3) Mgr. R. Š., , všichni právně zastoupeni Mgr. P. D., advokátem , proti přípisu Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 21. 1. 2004, č. j. KUZL 8851/2003/LPO-A, spojené s návrhem na vydání předběžného opatření, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 5. 3. 2004, se stěžovatelé domáhali, aby Ústavní soud vydal nález, jímž podané ústavní stížnosti vyhoví a vysloví v něm, že napadeným "rozhodnutím" Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 21. 1. 2004, č. j. KUZL 8851/2003/LPO-A, kterým byl přezkoumán podnět stěžovatelů k ověření souladu usnesení Zastupitelstva města Vsetín ze dne 20. 11. 2003 se zákony a jinými právními předpisy, bylo porušeno jejich právo na účast na samosprávě, které vyplývá z čl. 100 odst. 1 Ústavy a dále právo podílet se na správě věcí veřejných zakotvené v čl. 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, a dále právo a možnost, bez jakýchkoli rozdílů a bez neodůvodněných omezení, podílet se na vedení veřejných záležitostí přímo nebo prostřednictvím svobodně volených zástupců, zakotvené v čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech. Dále stěžovatelé v ústavní stížnosti navrhli, aby Ústavní soud vydal předběžné opatření, kterým by uložil Ministerstvu školství, mládeže a tělovýchovy, aby nepokračovalo v řízení o vyřazení Základní školy Vsetín, Rybníky 1779 ze sítě škol, předškolních zařízení a školských zařízení, a to do doby, než bude rozhodnuto o této ústavní stížnosti, případně do doby konání místního referenda ve věci zachování předmětné školy jako samostatné příspěvkové organizace.
V ústavní stížnosti stěžovatelé uvádějí, že podali - první stěžovatel jako navrhovatel, druhý a třetí stěžovatel jako náhradníci - dne 31. 10. 2003 v souladu s ust. §11 a násl. zák. č. 298/1992 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů, Radě města Vsetín návrh na vyhlášení a konání místního referenda na území města Vsetín. Návrh na konání místního referenda byl podán s cílem zachovat počet základních škol jakožto samostatných příspěvkových organizací zřízených městem Vsetín, když bylo usnesením Zastupitelstva města Vsetín dne 17. 6. 2003 rozhodnuto o sloučení Základní školy Vsetín, Rybníky 1779 - příspěvková organizace, do Základní školy Vsetín, Sychrov 97 - příspěvková organizace, s účinností od 1. 8. 2004, a schválen přechod všech práv a závazků příspěvkové organizace Základní školy Vsetín, Rybníky 1779, na přejímací organizaci, tj. na Základní školu Vsetín, Sychrov 97, od 1. 8. 2004. Předmětem hlasování v referendu měla být následující otázka: "Souhlasíte s tím, aby Základní škola Vsetín, Luh 1544, Základní škola Vsetín, Ohrada 1876, Základní škola Vsetín, Rokytnice 436, Základní škola Vsetín, Rybníky 1779, Základní škola Vsetín, Sychrov 97 a Základní škola Vsetín, Trávníky 1217, byly samostatnými příspěvkovými organizacemi města Vsetín?".
Předmětný návrh na vyhlášení referenda, uvádí stěžovatelé v ústavní stížnosti, Zastupitelstvo města Vsetín projednalo na svém zasedání dne 20. 11. 2003 a přijalo většinou hlasů svých členů následující usnesení: "Zastupitelstvo města Vsetín nevyhlašuje referendum na základě podaného návrhu ze dne 31. 10. 2003 navrhovatelem I. M., a to dle ust. §84 odst. 2 písm. j) zák. č. 128/2000 Sb., v návaznosti na ust. §71 odst. 2 zák. č. 298/1992 Sb., z toho důvodu, že se jedná o případ, kdy dle ust. §10 písm. d) zák. č. 298/1992 Sb., nelze vůbec referendum vyhlásit vzhledem k tomu, že rozhodnutí referenda na základě položené otázky by bylo v rozporu s obecně závaznými předpisy."
Dne 3. 12. 2003 podal první stěžovatel Krajskému úřadu Zlínského kraje návrh na přezkoumání souladu usnesení Zastupitelstva města Vsetín se zákonem č. 298/1992 Sb., o místním referendu, dle ust. §124a zák. č. 128/2000 Sb., o obcích. Přípisem Krajského úřadu Zlínského kraje ze dne 21. 1. 2004 byl první stěžovatel vyrozuměn, že referendum o takto položené otázce nelze konat z důvodu případného rozporu výsledku referenda s ust. §14 odst. 1 zák. č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, kde je stanoveno, že obec je povinna vytvářet podmínky pro plnění povinné školní docházky. Dle názoru Krajského úřadu Zlínského kraje, uvádí stěžovatelé, by se v případě záporné odpovědi na otázku, která měla být předmětem hlasování, občané vlastně vyslovili pro to, aby všechny školy ve městě nebyly samostatnými příspěvkovými organizacemi, což by bylo možné vyložit jako požadavek na změnu právní formy škol nebo dokonce jako požadavek na jejich zrušení.
V ústavní stížnosti stěžovatelé namítají, že jejich návrh na vyhlášení místního referenda byl zamítnut neoprávněně a v rozporu s platnou právní úpravou, neboť navržená otázka, která měla být předmětem hlasování v místním referendu, resp. odpověď na ni, není v rozporu s právními předpisy, konkrétně s ust. §14 odst. 1 zák. č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství. Tento svůj názor pak stěžovatelé v ústavní stížnosti podrobně odůvodňují.
Stěžovatelé dále v ústavní stížnosti uvádějí, že jim bylo doručeno oznámení Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy o zahájení řízení o vyřazení základní školy Vsetín, Rybníky 1779, ze sítě škol, předškolních zařízení a školských zařízení podle ust. §13c odst. 1 písm. a) zák. č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství. Pokud by toto řízení o vyřazení jmenované školy dále pokračovalo, resp. pokud by Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy o vyřazení Základní školy Vsetín, Rybníky 1779, ze sítě škol rozhodlo před tím, než Ústavní soud rozhodne o podané ústavní stížnosti, je podle stěžovatelů nesporné, že v případě, že by Ústavní soud ve svém nálezu dospěl k závěru, že ústavně zaručené právo stěžovatelů podílet se na správě věcí veřejných bylo rozhodnutím Krajského úřadu Zlínského kraje a Zastupitelstva města Vsetín porušeno, a ve věci by se nakonec místní referendum konalo, bylo by již bezpředmětné, neboť Základní škola, Vsetín, Rybníky 1779, by již byla v té době ze sítě škol vyřazena. Z tohoto důvodu stěžovatelé Ústavnímu soudu navrhli rovněž vydání výše uvedeného předběžného opatření.
Ústavní soud podotýká, že ve své judikatuře mnohokrát vyslovil, že tento soud je orgánem ochrany ústavnosti a do rozhodovací činnosti jiných orgánů je oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody.
Po posouzení ústavní stížnosti stěžovatelů - se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost - dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
Podle ustanovení čl. 25 písm. a) Mezinárodního paktu o občanských a politických právech má každý občan právo a možnost, bez jakýchkoli rozdílů uvedených v článku 2 a bez neodůvodněných omezení podílet se na vedení veřejných záležitostí přímo nebo prostřednictvím svobodně volených zástupců.
K posuzované otázce lze z obecného hlediska uvést, že výkon veřejné moci v České republice nezahrnuje jen výkon moci státní. Ústava v čl. 8 zaručuje samosprávu územních samosprávných celků, za jejichž základ prohlašuje obce. Občané obce jsou nositeli práva na samosprávu a veřejná moc je tedy v rámci územních samosprávných celků vykonávána také těmito územními společenstvími občanů.
Co se týče forem výkonu práva na samosprávu, zná Ústava pouze formu zastupitelskou (čl. 101 odst. 1, čl. 104 odst. 2), a právo na konání místního referenda neupravuje (nutno ale dodat, že ani výslovně nevylučuje).
Východiskem právní úpravy místního referenda jsou ustanovení hlavy sedmé Ústavy, zejména článek 100 odst. 1, podle kterého jsou územní samosprávné celky územními společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu. Jestliže jsou obce společenstvími občanů, která mají právo na samosprávu, pak je zřejmé, že občané musejí mít právo se přímo na této správě účastnit. Článek 21 odst. 1 Listiny základních práv a svobod dále zakotvuje právo občanů podílet se na správě veřejných věcí přímo. Jednou z forem takové účasti je právě místní referendum, pokud se koná v zákonných mezích daných v konkrétní podobě ustanoveními zákona o místním referendu.
Místní referendum jako přímá forma výkonu samosprávy územním společenstvím občanů je v České republice upraveno pouze na úrovni obyčejného zákona, a představuje tzv. "dekonstitucionalizovanou formou výkonu práva na samosprávu". To však neznamená, že neexistují ústavní pravidla a principy, ze kterých musí zákonná úprava místního referenda vycházet. Zákon č. 298/1992 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů, konstatuje, že referendem rozhodují oprávnění občané formou souhlasu či nesouhlasu o konkrétně položených otázkách, které patří do samostatné působnosti obce a dále taxativním výčtem stanovuje, o jakých otázkách nelze referendum konat (§10 cit. zákona) a jaké jsou náležitosti návrhu na konání referenda (§12 cit. zákona). Pokud návrh předepsané náležitosti splňuje a nejedná se o věc, o které nelze referendum konat, je obecní rada - resp. se zřetelem k ust. §84 odst. 2 písm. j) zák. č. 128/2000 Sb., o obcích - zastupitelstvo obce povinno jej vyhlásit (ust. §71 odst. 1, 2 cit. zákona). Zákon sice zastupitelstvu umožňuje, aby o návrhu, který byl předložen v referendu rozhodlo samo (§73 odst. 1 cit. zákona), jestliže ale navrhovatel nebo jeho náhradník na vyhlášení referenda trvá a podá do 14 dnů od doručení rozhodnutí zastupitelstva nové odůvodnění k původnímu návrhu, je nutno referendum provést [§10 písm. h) cit. zákona].
Podle ustanovení §71 odst. 1 zákona č. 298/1992 Sb., o místním referendu, ve znění pozdějších předpisů, obecní rada (zastupitelstvo) po obdržení návrhu na konání referenda posoudí, zda návrh splňuje stanovené náležitosti a zda lze referendum konat. Podle odst. 2 téhož ustanovení, obecní rada (zastupitelstvo) nevyhlásí referendum, nemá-li návrh stanovené náležitosti, nebo v případech, v nichž nelze referendum konat. Pokud má za to, že referendum nelze vyhlásit, vyrozumí o tom navrhovatele do 21 dnů od podání návrhu. Jinak obecní rada ve stejné lhůtě referendum vyhlásí.
Dle ust. §10 písm. d) zák. č. 298/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, referendum nelze konat, jestliže by rozhodnutí referenda na základě položené otázky bylo v rozporu s obecně závaznými právními předpisy.
Otázka položená v místním referendu nesmí při kladné ani záporné odpovědi vést k rozhodnutí, které by bylo v rozporu s obecně závaznými právními předpisy. Uvedené nastalo právě v nyní posuzované věci, když otázka, která měla být předmětem hlasování v referendu, vedla k nejednoznačným závěrům, a ve svém důsledku by tedy rozhodnutí referenda na základě takto položené otázky bylo možno vyložit jako odporující obecně závazným právním předpisům, konkrétně zákonu č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů. Zastupitelstvo města Vsetín proto usnesením ze dne 20. 11. 2003, správně rozhodlo o nevyhlášení referenda na základě návrhu podaného dne 31. 10. 2003 s odůvodněním, že se jedná o případ, kdy dle ust. §10 písm. d) zák. č. 298/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů, nelze vůbec referendum vyhlásit, vzhledem k tomu, že rozhodnutí referenda na základě položené otázky by bylo v rozporu s obecně závaznými předpisy.
S ohledem na výše uvedené postupoval i Krajský úřad Zlínského kraje správně, když na základě přezkumu souladu výše uvedeného usnesení Zastupitelstva města Vsetín ze dne 20. 11. 2003 se zákony a jinými právními předpisy, provedeného v souladu s ust. §123 zák. č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, dospěl k závěru, že předmětné usnesení zastupitelstva není v rozporu s žádným zákonem ani s jiným právním předpisem, a o tomto závěru stěžovatele písemným přípisem vyrozuměl.
Protože Ústavní soud nezjistil, že by postupem Krajského úřadu Zlínského kraje došlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelů, ať již jimi tvrzených, či jiných ústavně zaručených práv, ústavní stížnost podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, odmítl jako zjevně neopodstatněnou. Ze stejného důvodu Ústavní soud odmítl i návrh stěžovatelů na vydání předběžného opatření.
Již jen nad rámec věci Ústavní soud dodává, že zcela nově je koncipována soudní ochrana práv souvisejících s konáním místního referenda (právo na soudní ochranu navrhovatelů před postupem orgánů obce při rozhodování o návrhu na vyhlášení místního referenda, mají-li navrhovatelé za to, že postup orgánů obce odporuje zákonu, a právo na ochranu před nezákonným průběhem a výsledkem místního referenda) zákonem č. 22/2004 Sb., o místním referendu a o změně některých zákonů, který nabyl účinnosti dne 1. 2. 2004.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. srpna 2004
JUDr. Jiří Mucha v. r.
předseda senátu Ústavního soudu