ECLI:CZ:US:2004:3.US.179.04
sp. zn. III. ÚS 179/04
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 24. listopadu 2004 mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků v senátě složeném z předsedy JUDr. Jana Musila a soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Jiřího Muchy, ve věci stěžovatelů 1) J. L., 2) R. S. 3) Mgr. T. B., 4) Ing. K. R., 5) Ing. J. Š. 6) P.H. a 7) P. Č., všichni zastoupeni JUDr. J. H., advokátkou, , o ústavní stížnosti proti usnesení zastupitelstva Statutárního města Liberce ze dne 27. 1. 2004 č. 9/04 a dále proti jiným zásahům orgánů veřejné moci spočívajícím v tom, že Krajský úřad Libereckého kraje vydal dne 2. 3. 2004 pod č. j. OŠM 1048/2004 souhlas se sloučením Základní školy nám. Míru a Základní školy Sokolovská v nástupnickou organizaci Základní škola Sokolovská, a že Ministerstvo vnitra postoupilo dozorovou stížnost proti usnesení zastupitelstva Statutárního města Liberce o optimalizaci škol a předškolních zařízení dopisem ze dne 9. 3. 2004 č. j. MS-468/4-2004 Krajskému úřadu Libereckého kraje, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Třemi podáními doručenými Ústavnímu soudu dne 18. 3. 2004, se navrhovatelé domáhají zrušení v záhlaví citovaného usnesení zastupitelstva Statutárního města Liberce (dále jen "usnesení zastupitelstva") a souhlasu Krajského úřadu Libereckého kraje, a to pro porušení čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 32 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 3 a čl. 29 odst. 1 písm. a) Úmluvy o právech dítěte a čl. 13.1 a čl. 13.2 písm. e) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech. S těmito návrhy byl Ústavnímu soudu doručen i návrh na odložení vykonatelnosti napadeného usnesení zastupitelstva. Podáním doručeným Ústavnímu soudu dne 22. 3. 2004 pak stěžovatelé rozšířili ústavní stížnost i proti v záhlaví popsanému postupu Ministerstva vnitra, odboru pro vnitřní správu, přičemž doplnili petit ústavní stížnosti v tom směru, že nebude-li zrušeno napadené usnesení zastupitelstva Statutárního města Liberce, má Ústavní soud Ministerstvu vnitra zakázat pokračovat v porušování ústavních práv a svobod stěžovatelů a přikázat mu, aby pozastavilo výkon napadeného usnesení zastupitelstva, pakliže Ústavní soud dospěje k závěru, že napadený souhlas Krajského úřadu Libereckého kraje je jiným zásahem orgánu veřejné moci a nikoliv rozhodnutím, pak nechť Krajskému úřadu zakáže pokračovat v porušování ústavních práv a svobod stěžovatelů a přikáže mu, aby vyzval Statutární město Liberec ke zjednání nápravy zrušením napadeného usnesení zastupitelstva.
Navrhovatelé opírají svoji aktivní legitimaci k podání návrhu o skutečnost, že jsou rodiči dětí ze Základní školy (dále jen " ZŠ") nám. Míru, jejichž shora konstatovaná základní práva byla porušena. Zastupitelstvo Statutárního města Liberce usnesením ze dne 27. 1. 2004 č. 9/04 rozhodlo o sloučení ZŠ nám. Míru se ZŠ Sokolovská v nástupnickou organizaci ZŠ Sokolovská. Toto usnesení však bylo dle navrhovatelů učiněno v rozporu s §83 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o obcích"), a §14 odst. 1 a §15 odst. 4 zákona č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o státní správě a samosprávě ve školství"). Ve smyslu §83 odst. 2 zákona o obcích zastupitel obce, u něhož nasvědčují skutečnosti, že by jeho podíl na projednávání a rozhodování určité záležitosti v orgánech obce mohl znamenat výhodu nebo škodu pro něj samotného nebo osobu blízkou, pro fyzickou nebo právnickou osobu, kterou zastupuje na základě zákona nebo plné moci (střet zájmů), je povinen sdělit tuto skutečnost před zahájením jednání orgánu obce, který má danou záležitost projednávat. O tom, zda existuje důvod pro vyloučení z projednávání a rozhodování této záležitosti, rozhoduje tento orgán obce. Stěžovatelé uvádějí, že do budovy po ZŠ nám. Míru se má přestěhovat soukromé Podještědské gymnázium, s. r. o., které nyní sídlí v části budov ZŠ Sokolovská, rozhodování zastupitelstva se účastnil i Mgr. S. C., který je společníkem a jednatelem Podještědského gymnázia, přičemž jeho manželka je ředitelkou gymnázia. Jakkoliv bylo na tento střet zájmů poukázáno, přítomní zastupitelé pokračovali v projednávání sloučení základních škol, což činili s vědomím možného střetu zájmů Mgr. C, nerozhodli, zda se tento zastupitel může účastnit na projednávání a rozhodnutí ve věci, Mgr. C. se pak projednávání a hlasování účastnil. Všichni přítomní zastupitelé tak porušili §83 odst. 2 zákona o obcích. Statutární město Liberec v rozporu s §15 odst. 4 zákona o státní správě a samosprávě ve školství nezřídilo komisi pro výchovu a vzdělávání, která má být garantem odbornosti při řešení sítě škol na území obce. Neexistence tohoto orgánu přispěla k neodbornému a necitlivému zásahu Statutárního města Liberce do sítě škol, přičemž komise nemohla být nahrazena výborem pro výchovu a vzdělávání, který má odlišné kompetence. Porušení §14 odst. 1 zákona o státní správě a samosprávě ve školství spatřují stěžovatelé ve skutečnosti, že ZŠ nám. Míru byla přesunuta do prostor, která jsou pronajata Podještědskému gymnáziu, přičemž nájemní poměr dosud nebyl ukončen. Nájemce sice ústně přislíbil uvolnění dotyčných prostor, což je ovšem zcela irelevantní a právně nezávazné. Žáci ZŠ nám. Míru, jejich rodiče i učitelský sbor tak jsou postaveni do právní nejistoty a tento postup Statutárního města Liberce je v rozporu s jeho povinností vytvářet podmínky pro plnění povinné školní docházky.
Stěžovatelé dále namítají, že napadeným usnesením bylo odepřeno dětem městské části Ruprechtice, kde ZŠ nám. Míru jako jediná základní škola sídlí, právo na dostupnost základního vzdělání. V Ruprechticích žije cca 9.000 obyvatel, přičemž obdobně velké obce mají nejméně jednu základní školu; jedná se navíc o lokalitu se zvýšenou koncentrací mladých rodin. Děti z Ruprechtic jsou ohroženy na zdraví i ve svém fyzickém rozvoji, neboť k ZŠ Sokolovská, kterou mají navštěvovat, je z Ruprechtic přístup jen přes hlavní libereckou silnici, přes níž vede přechod bez světelné signalizace a v nepřehledné zatáčce, z Ruprechtic k ZŠ Sokolovská nevede MHD, přičemž se jedná o vzdálenost 1200 m, tato vzdálenost neodpovídá fyzickým schopnostem dětí, zejména těch, které navštěvují 1. stupeň. Sloučením škol dojde k vytvoření školního kolosu, který bude zvyšovat anonymitu dětí mimo výuku, což může způsobit vyšší riziko šíření drog, včetně kouření a alkoholu. ZŠ nám. Míru je přitom koncipovaná jako škola rodinného typu, kde je rozšířená výuka výtvarné výchovy, je v ní zavedena řada kroužků a byla vyhodnocena mezi třemi nejlepšími základními školami v Liberci. Napadené usnesení vychází z tzv. optimalizačního návrhu sítě školních a předškolních zařízení, jehož odbornost stěžovatelé zpochybňují a to i s ohledem na skutečnost, že nebyla zřízena komise pro výchovu a vzdělávání, která má být ze dvou pětin složena z pedagogických pracovníků. Stěžovatelé nesouhlasí s tvrzením Magistrátu města Liberce, že sloučení škol přinese finanční úspory, neboť ty nesmí jít na úkor dětí a v podrobnostech argumentují, že zvolené řešení ani finančně výhodné není.
Pokud Krajský úřad Libereckého kraje vydal dne 2. 3. 2004 pod č. j. OŠM 1048/2004 souhlas se sloučením ZŠ nám. Míru se ZŠ Sokolovská, postupoval dle názoru stěžovatelů v rozporu s §123 a §124a odst. 1 zákona o obcích, neboť tento souhlas je neslučitelný s řádným dozorem nad samostatnou působností obcí a zasahuje do základních práv a svobod stěžovatelů. Zasedání zastupitelstva, na kterém byl projednáván návrh na optimalizaci sítě škol v Liberci, se účastnil RNDr. R. G.vedoucí odboru školství a mládeže Krajského úřadu Libereckého kraje, který byl přítomen vznesení námitky podjatosti proti Mgr. C., o níž však zastupitelé nerozhodli a rovněž získal vědomost o tom, že Statutární město Liberec nezřídilo komisi pro výchovu a vzdělávání. Krajský úřad Libereckého kraje se tedy prostřednictvím RNDr. G. dozvěděl o porušení §83 odst. 2 zákona o obcích a §15 odst. 4 zákona o státní správě a samosprávě ve školství a navzdory této skutečnosti souhlasil se sloučením škol.
Pochybení Ministerstva vnitra pak stěžovatelé spatřují ve skutečnosti, že postupovalo v rozporu s §124a odst. 2 věta druhá zákona o obcích, jelikož nepozastavilo výkon napadeného usnesení zastupitelstva, ale dozorovou stížnost libereckých občanů postoupilo Krajskému úřadu Libereckého kraje. Krajský úřad přitom návrh na pozastavení výkonu napadeného usnesení nepodal a pozastavit jej tedy mělo samo Ministerstvo vnitra i bez návrhu krajského úřadu. Ministerstvo vnitra svým postupem pokračovalo v porušování ústavních práv stěžovatelů.
Ústavní soud v prvé řadě konstatuje, že jeho úkolem je ochrana ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Ústavní stížnost může fyzická nebo právnická osoba podat pouze proti zásahu orgánu veřejné moci, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním pořádkem [§72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu (dále jen "zákon o Ústavním soudu")]. Do rozhodovací činnosti jiných orgánů je tedy Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody.
Dle čl. 1 odst. 1 Ústavy je Česká republika svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana. Článek 2 odst. 3 Ústavy stanoví, že státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Obsahově obdobné je ustanovení čl. 2 odst. 2 Listiny, dle kterého státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Dle čl. 32 odst. 1 Listiny rodičovství a rodina jsou pod ochranou zákona a zvláštní ochrana dětí a mladistvých je zaručena.
Úmluva o právech dítěte v čl. 3 uvádí, že zájem dítěte musí být předním hlediskem při jakékoli činnosti týkající se dětí, ať už uskutečňované veřejnými nebo soukromými zařízeními sociální péče, soudy, správními nebo zákonodárnými orgány. Konstatuje závazek států, které jsou smluvní stranou úmluvy, zajistit dítěti takovou ochranu a péči, jaká je nezbytná pro jeho blaho, přičemž státy berou ohled na práva a povinnosti jeho rodičů, zákonných zástupců nebo jiných jednotlivců právně za něho odpovědných, a činí pro to všechna potřebná zákonodárná a správní opatření. Státy rovněž mají povinnost zabezpečit, aby instituce, služby a zařízení odpovědné za péči a ochranu dětí odpovídaly standardům stanoveným kompetentními úřady, zejména v oblastech bezpečnosti a ochrany zdraví, počtu a vhodnosti svého personálu, jakož i kompetentního dozoru. Ustanovení čl. 29 odst. 1 písm. a) konstatované Úmluvy deklaruje shodu států (smluvních stran), že výchova dítěte má směřovat k rozvoji osobnosti dítěte, jeho nadání a rozumových i fyzických schopností v co nejširším objemu.
Dle čl. 13 odst. 1 Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech státy (smluvní strany Paktu) uznávají právo každého na vzdělání. Souhlasí, že vzdělání bude směřovat k plnému rozvoji lidské osobnosti a smyslu pro její důstojnost a posílení úcty k lidským právům a základním svobodám. Souhlasí, že vzdělání má umožnit všem osobám účinnou účast ve svobodné společnosti, napomáhat k vzájemnému porozumění, snášenlivosti a přátelství mezi všemi národy a všemi rasovými, etnickými a náboženskými skupinami, jakož i k rozvoji činnosti Organizace spojených národů pro zachování míru. Odstavec 2 písmeno e) téhož článku pak uvádí, že státy (smluvní strany Paktu) uznávají, že se zřetelem na dosažení plného uskutečnění tohoto práva bude na všech stupních aktivně usilováno o rozvoj školského systému, bude zaveden přiměřený systém stipendií a soustavně budou zlepšovány materiální podmínky vyučujících.
Ústavní soud posoudil ve světle výše popsaného ústavního rámce napadený postup orgánů místní samosprávy a státní správy a neshledal v něm žádné porušení ústavních práv a svobod stěžovatelů.
Přestože napadené usnesení zastupitelstva Statutárního města Liberce není rozhodnutím ve smyslu §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť nebylo vydáno v řízení, jehož byli stěžovatelé účastníky, lze při jisté míře extensivního výkladu dospět k závěru, že se jedná o jiný zásah orgánu veřejné moci, který stěžovatelé mohou eventuálně vnímat jako porušující základní práva a svobody jejich dětí, resp. jich samotných.
Námitky stěžovatelů se dílem týkají formální nesprávnosti postupu zastupitelstva Statutárního města Liberce (nerozhodnutí o střetu zájmů jednoho ze zastupitelů, nezřízení komise pro výchovu a vzdělávání), dílem nesprávnosti věcné. Žádná z konstatovaných námitek však nemá ústavněprávní rozměr.
K namítanému porušení čl. 32 odst. 1 Listiny, čl. 3 a čl. 29 odst. 1 písm. a) Úmluvy o právech dítěte a čl. 13.1 a čl. 13.2 písm. e) Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, je nutno uvést, že zmíněná práva patří k tzv. sociálním právům, jež vyjadřují právněpolitickou povinnost státu poskytnout deklarovanou ochranu. Tato práva vyžadují plnění ze strany státu, jehož konkrétní kvalitu a kvantitu nelze dovodit ze samotného znění citovaných ustanovení. Ochrany práva garantovaného čl. 32 odst. 1 Listiny je možné se domáhat pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí, nelze je tedy přímo použít (čl. 41 odst. 1 Listiny), přičemž tento závěr platí rovněž pro ostatní citovaná ustanovení Úmluvy o právech dítěte a Mezinárodního paktu o hospodářských, sociálních a kulturních právech, a to vzhledem k jejich obecné povaze. Ústavní soud coby orgán ochrany ústavnosti není povolán posuzovat věcnou správnost napadeného usnesení zastupitelstva. Byť stěžovatelé, coby rodiče dětí, se mohou cítit dotčeni zrušením Základní školy, kterou jejich děti navštěvovaly, samotný fakt, že děti budou nuceny navštěvovat školu vzdálenější a dle názoru stěžovatelů měně vhodnou, nemůže do ústavně zaručených práv stěžovatelů ani jejich dětí zasáhnout.
Vzhledem k věcné neopodstatněnosti ústavní stížnosti se Ústavní soud blíže nezabýval námitkami stěžovatelů týkajícími se tvrzené nezákonnosti postupu zastupitelstva Statutárního města Liberce ve věci nerozhodnutí o střetu zájmů a nezřízení komise pro výchovu a vzdělávání. Na okraj lze uvést, že ani případné porušení zákona v namítaných otázkách by nebylo možno posoudit jako jiný zásah orgánu veřejné moci do ústavně právní sféry stěžovatelů. Pokud se jedná o tvrzené porušení čl. 1 odst. 1 Ústavy, je z jeho systematického řazení v Ústavě zřejmé, že v podstatě garantuje zásadní principy státní moci a neupravuje ústavně garantované základní práva a svobody ve smyslu čl. 87 odst.1 písm. d) Ústavy. V tomto smyslu nepodléhá uvedené ustanovení kontrole Ústavního soudu v rámci řízení o ústavní stížnosti.
Na základě výše uvedených skutečností byl Ústavní soud nucen podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, jako návrh zjevně neopodstatněný odmítnout. Z tohoto důvodu ani nerozhodoval o odložení vykonatelnosti napadeného usnesení zastupitelstva Statutárního města Liberce.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. listopadu 2004
JUDr. Jan Musil v. r.
předseda senátu Ústavního soudu