ECLI:CZ:US:2005:1.US.605.04
sp. zn. I. ÚS 605/04
Usnesení
I.ÚS 605/04
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ivany Janů a soudců JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Františka Duchoně mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele J. S., zastoupeného JUDr. Vladimírem Doležalem, advokátem se sídlem v Praze, Dobrovského 10, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14.7.2004, č.j. 5 A 88/2002-80, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Ministerstva životního prostředí jako vedlejšího účastníka řízení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 21.9.2004, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozsudku Nejvyššího správního soudu. Svou ústavní stížnost opírá stěžovatel o následující důvody.
Stěžovateli byla rozhodnutím Ministerstva životního prostředí ze dne 29.3.2002, č.j. 510/157/02- O 3/02 Dv a rozhodnutím České inspekce životního prostředí ze dne 21.12.2001, č.j. 2/ OH 8520/01/ PO-1565 uložena pokuta v celkové výši 770.000,- Kč za spáchání správních deliktů dle §39 odst. 1 písm. c), dle §39 odst. 2 písm. b) a dle §39 odst. 1 písm. f) zák. č. 125/1997 Sb., o odpadech (dále jen "zákon o odpadech").
První část pokuty ve výši 190.000,- Kč byla stěžovateli uložena podle §39 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech za porušení §6 odst. 1 písm. g) téhož zákona a §19 vyhl. č. 338/1997 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, za nevedení evidence odpadů ve stanoveném rozsahu včetně evidence shromažďovacích míst nebezpečných odpadů při provádění jejich sběru a výkupu. Stěžovatel proti takto uložené pokutě namítá, že povinnost lze ukládat pouze na základě a v mezích zákona, ne na základě vyhlášky - (čl. 4 odst. 1 Listiny). Stěžovatel současně odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 269/99 a v této souvislosti namítá, že účastníci řízení rozhodovali v rozporu s normami jednoduchého práva, neboť zákon o odpadech neukládá povinnost vést evidenci pro každý druh odpadu samostatně přímo na místě, kde je s odpadem nakládáno. Zároveň má stěžovatel za to, že se jedná o extrémní rozpor s principy spravedlnosti, neboť napadené rozhodnutí nereflektuje důvod, proč bylo dotčené ustanovení do zákona přijato, dále stěžovatel upozorňuje, že vést "čistopis" evidence přímo na shromažďovacím místě je spíše za hranicí možného vzhledem k charakteru provozu na shromažďovacím místě. Pro úplnost stěžovatel upozorňuje na znění ustanovení §39 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, ze kterého dle stěžovatele vyplývá, že spojka "a" je ve větě "nevede ve stanoveném rozsahu evidenci odpadů a neplní ohlašovací povinnost" spojkou kumulativní, a pro spáchání deliktu je tedy třeba nejen nevést evidenci ve stanoveném rozsahu, ale zároveň neplnit ohlašovací povinnost. V takto vydaném rozhodnutí stěžovatel opět spatřuje porušení čl. 4 odst. 1 Listiny.
Druhá část pokuty byla stěžovateli uložena ve výši 420.000.- Kč podle §39 odst. 2 písm. b) zákona o odpadech, a to za porušení §6 odst. 1 písm. d) zákona o odpadech, tj. za neshromažďování odpadů utříděných podle jednotlivých druhů a kategorií při provádění jejich sběru a výkupu. Stěžovatel uvádí, že nikde v zákoně o odpadech není stanoveno, co je to oddělené shromažďování odpadů, dále odkazuje na přepjatý formalismus rozhodnutí, když nepovolené směsné shromažďování odpadů bylo později povoleno. Podle stěžovatele je zásadně vadná úvaha, že tytéž identické odpady, poté, kdy bylo povoleno jejich směsné shromažďování, již životní prostředí nemohou ohrozit. Dále stěžovatel vznáší námitku nedostatečného odůvodnění, kterou uplatňoval dle svého tvrzení od počátku řízení. Stěžovatel na příkladu uvádí, že bez určení a popisu dopadu vniknutí dotčeného odpadu do životního prostředí nelze určit závažnost ohrožení životního prostředí, tak jak to výslovně požaduje §40 odst. 3 zákona o odpadech, takto vydané rozhodnutí je pak v rozporu s §3 odst. 4 zák. č. 71/1967 Sb, jedná se tedy o uložení povinnosti v rozporu se zákonem a tedy o porušení čl. 4 Listiny. Pokud se v odůvodnění napadeného rozhodnutí v souvislosti s výší uložené pokuty uvádí, že se jednalo o opakované porušení téže povinnosti, upozorňuje stěžovatel, že v době ukládání předmětných pokut nebyla předchozí rozhodnutí pravomocná, stěžovatel byl přesvědčen, že předchozí rozhodnutí byla v rozporu se zákonem a nemohl tedy vědět, že se jedná o činnost deliktní.
Poslední část pokuty byla stěžovateli uložena podle §39 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech původně ve výši 210.000,- Kč, která byla snížena na částku 160.000,- Kč, a to za porušení §6 odst. 1 písm. e) zákona o odpadech, tj. za nezabezpečovaní odpadů shromážděných v rámci jejich sběru a výkupu před nežádoucím odcizením nebo únikem ohrožujícím životní prostředí. Dle stěžovatele se v daném případě jedná o zjevnou nespravedlnost, když delikt měl bych spáchán tak, že část drátěného pletiva plotu byla nahrazena dřevěnou paletou. Proti tomu uvedl stěžovatel dle svého tvrzení námitky týkající se zabezpečení pozemku již na ústním jednání před Nejvyšším správním soudem. Dále stěžovatel upozorňuje, že technické zařízení kalová pole v Písku jsou provozována v souladu s kolaudačním rozhodnutím a provozním řádem, v obou případech se jedná o pravomocná správní rozhodnutí. Stěžovatel je dle svého tvrzení napadeným rozhodnutím prakticky nucen toto technické zařízení užívat či přestavět v rozporu se správními rozhodnutími, podle kterých byl povolen provoz dotčeného technického zařízení. I v tomto případě je stěžovatel přesvědčen, že se jedná o rozhodnutí, které bylo vydáno v příkrém rozporu s principem spravedlnosti a je tedy v rozporu s čl. 36 Listiny.
Stěžovatel tvrdí, že výše uvedenými rozhodnutími Nejvyššího správního soudu, Ministerstva životního prostředí a České inspekce životního prostředí byl porušen čl. 4 odst. 1 a čl. 36 Listiny základních práv a svobod.
Relevantní znění těchto článků je následující.
Čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod: Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
Čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod:Povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích a jen při zachování základních práv a svobod.
Podle §42 odst. 3 a 4 zákona o Ústavním soudu si v rámci shromažďování důkazů Ústavní soud vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Ministerstva životního prostředí jako vedlejšího účastníka řízení.
Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti připomíná, že deliktní odpovědnost právnických a fyzických osob oprávněných k podnikání je konstruována na principu objektivní odpovědnosti, tedy odpovědnosti za následek, nikoliv za zavinění. Řízení o uložení pokuty fyzické osobě vystupující jako podnikatel nebo provozovatel kvalifikovaných činností je odlišné od obecného postihu občanů za přestupky, neboť zvláštní zákony často nerozlišují, zda oprávněnou osobou je fyzická nebo právnická osoba. Jednotícím znakem těchto deliktů je charakter prováděných činností, tato úprava odpovídá rovněž zásadě rovnosti subjektů - nese-li s sebou výkon uvedených činností ohrožení veřejných zájmů, musí tomu odpovídat i stejné podmínky pro trestání všech, kdo je vykonávají. K subjektivním předpokladům odpovědnosti za tento druh správního deliktu se zásadně neřadí zavinění.V řízení o těchto správních deliktech se postupuje podle správního řádu s použitím speciálních procedurálních ustanovení, v daném případě zákona o odpadech. Nejvyšší správní soud dle svého tvrzení přezkoumal napadená rozhodnutí správních orgánů obou stupňů, a shledal, že v dané věci není pochyb o tom, že se stěžovatel dopustil výše uvedených správních deliktů, tuto skutečnost stěžovatel v žalobě ani nezpochybnil. Nejvyšší správní soud dále odkazuje na odůvodnění napadeného rozhodnutí a navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítl.
Ministerstvo životního prostředí podalo k předložené ústavní stížnosti vyjádření, ve které k námitkám stěžovatele uvádí následující skutečnosti. Povinnost vést evidenci odpadů je uložena oprávněné osobě ustanovením §6 odst. 1 písm. g) zákona o odpadech, ustanovení §20 téhož zákona pak stanoví, že původci a oprávněné osoby, kteří nakládají s odpady, vedou průběžně evidenci odpadů podle druhů, množství a způsobu nakládání s nimi. Evidence se vede za každou samostatnou provozovnu. Způsob vedení evidence a ohlašování odpadů stanoví ministerstvo vyhláškou. Na základě tohoto zákonného zmocnění upravuje vyhláška č. 338/1997 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, v oddílu sedmém, §19 způsob vedení evidence a ohlašování odpadů. Povinnost vést evidenci je tedy stěžovateli uložena zákonem, vlastní způsob vedení evidence je pak upraven ve vyhlášce, z toho důvodu je vedlejší účastník přesvědčen, že postupem správního orgánu nebyl porušen čl. 4 odst. 1 Listiny, jak namítá stěžovatel. Také tvrzení stěžovatele, že mu byla uložena sankce proto, že nevedl evidenci přímo na místě, kde je s odpadem nakládáno, je dle vedlejšího účastníka zavádějící. K tomu odkazuje vedlejší účastník na odůvodnění svého rozhodnutí s tím, že rozsah evidence stanovený zákonem nebyl stěžovatelem splněn, údaje v evidenci navíc nebyly správné a přesné. K formulaci ustanovení §39 dst. 1 písm. c) zákona o odpadech vedlejší účastník uvádí, že spojku "a" nelze v žádném případě považovat za kumulativní, v tom případě by zákonodárce použil termín "a současně", sankci je možno uložit samostatně při naplnění každé skutkové podstaty. K uložení sankce podle §39 odst. 2 písm. b) zákona za porušení povinnosti §6 odst. 1 písm. d) uvádí vedlejší účastník, že na obou provozovnách bylo zjištěno, že zde ukládané odpady nejsou tříděné v souladu s §6 odst. 1 písm. d) zákona o odpadech, v této souvislosti odkazuje vedlejší účastník na odůvodnění svého rozhodnutí, přičemž skutečnost, že stěžovateli bylo následně povoleno směsné povolování odpadů je dle názoru vedlejšího účastníka nerelevantní, když sankce byla ukládána na základě skutkového stavu ke dni kontroly. K sankci dle §39 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech za porušení §6 odst. 1 písm. e) téhož zákona uvádí vedlejší účastník, že důvodem pro uložení sankce bylo zejména zabezpečení ocelových kontejnerů a kalových polí, přičemž opět odkazuje v této souvislosti na odůvodnění svého rozhodnutí. S návrhem stěžovatele na zrušení napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu tedy vedlejší účastník nesouhlasí.
Po provedeném dokazování, ke kterému si Ústavní soud vyžádal také spis Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5A 88/2002, Ústavní soud dospěl k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný.
Opodstatněností ústavní stížnosti je v řízení před Ústavním soudem třeba rozumět podmínku, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci, bylo porušeno základní právo nebo svoboda stěžovatele. Přezkoumáním skutkového stavu, předložených listinných důkazů a posouzením právního stavu, dospěl Ústavní soud k závěru, že porušení ústavně zaručených práv stěžovatele nedošlo.
Ústavní soud ve své činnosti vychází z principu, že státní moc může být uplatňována jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Ústavní soud, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR), respektuje zejména skutečnost - což vyslovil v řadě svých rozhodnutí - že není součástí soustavy obecných soudů, a že mu proto zpravidla ani nepřísluší přehodnocovat "hodnocení" dokazování před nimi prováděné a také mu nepřísluší právo přezkumného dohledu nad činností soudů. Na straně druhé však Ústavnímu soudu náleží posoudit, zda v řízení před obecnými soudy nebyla porušena základní práva nebo svobody stěžovatele, zakotvená v ústavních zákonech nebo v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy ČR a v rámci toho uvážit, zda řízení před nimi bylo jako celek spravedlivé.
Ústavní soud tedy zkoumal, jaké námitky týkající se porušení základních práv a svobod stěžovatel v ústavní stížnosti uvedl. Tyto námitky stěžovatele lze rozdělit do dvou skupin. V prvé řadě se jedná o námitky týkající se porušení čl. 36 Listiny, tedy práva na spravedlivý proces, které bylo dle stěžovatele porušeno tím, že ve věci uložení pokuty ve výši 190.000,- Kč uložené stěžovateli dle §39 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech, a §19 vyhl. č. 338/1997 Sb., o podrobnostech nakládání s odpady, (stěžovatel přitom odkazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. III.ÚS 269/99) všichni účastníci řízení rozhodovali v rozporu s normami jednoduchého práva, neboť zákon o odpadech neukládá povinnost vést evidenci pro každý druh odpadu samostatně přímo na místě, kde je s odpadem nakládáno, zároveň se dle stěžovatele v daném případě "jedná o extrémní rozpor s principy spravedlnosti." Ohledně pokuty uložené stěžovateli ve výši 420.000.- Kč podle §39 odst. 2 písm. b) zákona č. 125/1997 Sb. stěžovatel "za porušení Listiny" považuje "přepjatý formalismus při rozhodování všech účastníků", když zdůrazňuje, že pokuta byla uložena za nepovolené směsné shromažďování odpadů, které bylo později povoleno. V této souvislosti kromě námitky nedostatečného odůvodnění, kterou dle svého tvrzení uplatňuje od počátku řízení, stěžovatel upozorňuje, že Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozsudku v souvislosti s výší uvedené pokuty obhajoval stanovisko vedlejších účastníků s odůvodněním, že se jednalo o opakované porušení téže povinnosti. Ohledně poslední části pokuty uložené stěžovateli podle §39 odst. 1 písm. f) zákona o odpadech, ve výši 160.000,- Kč, za nezabezpečovaní odpadů, stěžovatel namítá "zjevnou nespravedlnost" tohoto rozhodnutí s tím, že námitky týkající se zabezpečení pozemku uvedl již na ústním jednání před Nejvyšším správním soudem. Poslední námitka stěžovatele se týká kalových polí v Písku, která jsou dle tvrzení stěžovatele provozována v souladu s kolaudačním rozhodnutím a provozním řádem, v obou případech se jedná dle stěžovatele o pravomocná správní rozhodnutí, stěžovatel je dle svého tvrzení napadeným rozhodnutím prakticky nucen toto technické zařízení užívat či přestavět v rozporu se správními rozhodnutími, podle kterých byl povolen provoz dotčeného technického zařízení, i v tomto případě je žalobce přesvědčen, že se jedná o rozhodnutí, které bylo vydáno v příkrém rozporu s principem spravedlnosti a je tedy v rozporu s čl. 36 Listiny.
K výše uvedeným námitkám stěžovatele, které namítají porušení čl. 36 Listiny, uvádí Ústavní soud následující:
Právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 36 Listiny základních práv a svobod garantuje právo každého na přístup k soudu ve věci přezkumu rozhodnutí orgánu veřejné správy a právo na to, aby soud v takovém případě rozhodnutí orgánu veřejné správy přezkoumal stanoveným postupem, tj. ve spravedlivém řízení, v souladu s příslušnými procesními předpisy při respektování jednotlivých záruk práva na soudní a jinou právní ochranu podle hlavy páté Listiny. Smyslem čl. 36 naopak není, aby se Ústavní soud stal pravidelnou přezkumnou instancí pro rozhodnutí správních soudů. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně zdůrazňuje, že zásadně není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů, včetně soudů správních, neboť není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81, čl. 90 Ústavy). Bylo by popřením smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny, pokud by si Ústavní soud pod záminkou povinnosti ověřit, zda správní soud zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné moci přezkoumal správně, vyhradil pravomoc přezkoumávat výsledek řízení před správním soudem z hlediska zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výkladu jiného než ústavního práva či jeho aplikace. Plnohodnotný soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy z hlediska jejich souladu se zákony je ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny svěřen správnímu soudnictví, nikoli soudu ústavnímu. V dané věci se stěžovatel v podstatě domáhá přezkoumání napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu Ústavním soudem tak, jako by tento byl další odvolací instancí. Tato role mu však, jak opakovaně ve svých rozhodnutích dává najevo a jak vyložil výše, nepřísluší. Výše uvedená tvrzení v ústavní stížnosti nepřináší do posuzované věci nic nového, neboť byla předmětem úvah rozhodování v předchozím řízení a Nejvyšší správní soud se s nimi řádně vypořádal v odůvodnění svého rozhodnutí. Nesouhlas stěžovatele s právním názorem Nejvyššího správního soudu či vedlejšího účastníka nezakládá sám o sobě důvod k ústavní stížnosti.
Druhá skupina stěžovatelem uplatněných námitek se týká porušení čl. 4 odst. 1 Listiny, které stěžovatel spatřuje ve skutečnosti, že ze znění ustanovení §39 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech dle stěžovatele vyplývá, že spojka "a" je ve větě "nevede ve stanoveném rozsahu evidenci odpadů a neplní ohlašovací povinnost" spojkou kumulativní, a pro spáchání deliktu je tedy třeba nejen nevést evidenci ve stanoveném rozsahu, ale zároveň neplnit ohlašovací povinnost. Dále stěžovatel spatřuje porušení čl. 4 odst. 1 Listiny v tom, že ohledně pokuty stěžovateli uložené ve výši 420.000.- Kč nebyl určen a popsán dopad vniknutí dotčeného odpadu do životního prostředí, nebyla tedy určena závažnost ohrožení životního prostředí, tak jak to výslovně požaduje §40 odst. 3 zákona o odpadech, takto vydané rozhodnutí je pak v rozporu s §3 odst. 4 zák. č. 71/1967 Sb. Obě tedy námitky stěžovatel uplatnil již v řízení před Nejvyšším správním soudem a byly také předneseny při ústním jednání před tímto soudem. Nejvyšší správní soud se s těmito námitkami náležitě vypořádal v odůvodnění napadeného rozhodnutí, když dospěl k závěru, že k námitce týkající se kumulativního významu spojky "a" ve znění ustanovení §39 odst. 1 písm. c) zákona o odpadech nelze podle §71 odst. 2 s. ř. s. přihlédnout (námitka byla uplatněna ve lhůtě pro podání žaloby), ohledně námitky týkající se porušení §3 odst. 4 zák. č. 71/1967 Sb. Nejvyšší správní soud takové porušení zákona neshledal, když dospěl k závěru, že správní orgán prvního stupně rozhodl na základě dostatečného množství podkladů, které jsou součástí správního spisu. Ústavní soud v postupu Nejvyššího správního soudu pochybení neshledal, ostatně ani stěžovatel žádné ústavněprávní argumenty proti závěru Nejvyššího správního soudu nenamítá, nýbrž pouze uplatňuje tytéž námitky, jako v řízení před Nejvyšším správním soudem.
Stěžovatel v ústavní stížnosti také namítá skutečnost, že mu byla pokuta ve výši 190.000,- Kč uložena rozhodnutím Ministerstva životního prostředí a České inspekce životního prostředí na základě vyhlášky, nikoli zákona, v čemž spatřuje porušení čl. 4 odst. 1 Listiny. K této námitce Ústavní soud upozorňuje na zásadu subsidiarity, uplatňovanou v řízení před Ústavním soudem. Ústavní soud přitom ve své konstantní judikatuře interpretuje podmínku subsidiarity pro podání ústavní stížnosti v materiálním smyslu, tj. pro její naplnění nepostačuje pouhé uplatnění procesního prostředku k ochraně práva ze strany stěžovatele, nýbrž i nezbytnost namítnout v něm porušení základního práva a svobody, jež je předmětem ústavní stížnosti, a to buď přímým poukazem na příslušné základní právo nebo svobodu, nebo námitkou porušení jednoduchého práva, v němž se dané základní právo nebo svoboda promítá. Je tedy pochybením stěžovatele, že tuto námitku neuplatnil v řízení před správním soudem, v důsledku čehož se touto jeho námitkou nemohl Nejvyšší správní soud zabývat a je tedy také vyloučena s ohledem na shora uvedenou zásadu subsidiarity z přezkoumání Ústavním soudem.
Vzhledem k tomu, Ústavním soudem nebylo shledáno žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, návrh stížnost stěžovatele podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 22. února 2005
JUDr. Ivana Janů
předsedkyně senátu