ECLI:CZ:US:2005:2.US.251.03
sp. zn. II. ÚS 251/03
Usnesení
II.ÚS 251/03
Česká republika
USNESENÍ
Ústavního soudu
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jiřího Nykodýma soudců JUDr. Dagmar Lastovecké a JUDr. Stanislava Balíka o ústavní stížnosti 1) J. M. a 2) S. š. d. oba zastoupeni JUDr. P. K., proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 31. 12. 2002, č.j 30 Ca 12/2002-40 a návrhu na zrušení vl. nař. 64/1997 Sb. a sdělení č. 113/2001 Sb., za účasti Krajského soudu v Hradci Králové, jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá .
Odůvodnění:
Stěžovatelé se, s odvoláním na porušení čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 21 odst. 1, čl. 35 odst. 1 a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, domáhají zrušení shora uvedeného rozsudku, kterým byla žaloba proti rozhodnutí Okresního úřadu v Hradci Králové ze dne 29. 10. 2001, č.j. RR2/363/01-Ne, La, o zamítnutí odvolání proti rozhodnutí Magistrátu města Hradce Králové ze dne 28. 5. 2001, č.j. 10707/00/Ha/B/2386/Bl, o umístění stavby dálnice D 11- stavba 1105-Chýšť- Hradec Králové ve vztahu k 1. stěžovateli zamítnuta a ve vztahu k 2. stěžovateli bylo řízení zastaveno.
Pokud jde o zastavení řízení ve vztahu k 2. žalovanému, stěžovatelé vyjadřují nesouhlas s názorem soudu, dle kterého S. š. d. (2.stěžovatel) nemůže být účastníkem řízení před soudem, pokud soud přezkoumává zákonnost stavby, která neleží v územním obvodu obce, v níž je jeho sídlo. Druhý stěžovatel má však dle řádně registrovaných stanov celostátní působnost, na níž nemůže lokalizace jeho sídla nic změnit. Dle jejich názoru došlo ze strany soudu k dezinterpretaci ust. §70 odst. 2 zák. č. 114/1992 Sb., vedoucí k nezákonnému zúžení právních podmínek účastenství ve správním i soudním řízení.
Rozhodnutí o zamítnutí žaloby vytýkají účelovost argumentace, jejímž smyslem bylo podepřít žalované rozhodnutí a zabránit jeho zrušení. Dle jejich názoru soud ve svém rozhodnutí bagatelizoval hrubé nedostatky v ediktální formě přezkoumávaného správního řízení, zejm. pokud jde o doručování rozhodnutí.V řízení neproběhlo řádné ústní jednání, ale konala se řada jednání pouze pro zvané.
Stěžovatelé nesouhlasí se způsobem, jakým soud přezkoumal napadené správní rozhodnutí a s přijatými právními závěry. Zejména namítají, že 1. změna a doplněk územního plánu velkého územního celku hradecko-pardubické sídelní aglomerace nebyla posouzena postupem podle §14 zák. č. 244/1992 Sb. Územní plán velkého územního celku hradecko-pardubické sídelní aglomerace, ani jeho doplněk a 2. změna neobsahují plán územního sytému ekologické stability krajiny, čímž byla porušena vyhláška č. 131/1998 Sb. a 135/2001 Sb. Současně v ústavní stížnosti uvádí, že nyní dospěli k názoru, že ve věci jde o obecně závazný předpis, totiž o 1. změnu a doplněk - vl. nař. 64/1997 Sb. a 2. změnu -sdělení č. 113/2001 Sb. a navrhují zrušení těchto předpisů Ústavním soudem.
Dle názoru stěžovatelů stanovisko EIA nebylo adekvátním podkladem pro dané územní rozhodování, přičemž na tom nemohl nic změnit ani dodatečný dopis MŽP z 25.9.2001, kterým se nezákonný postup schvaloval. Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že krajský soud popírá význam dokumentace pro územní řízení a bez náležitého podkladu tvrdí, že konkrétní řešení stavby je řešeno až následně, snad ve stavebním řízení. Soud se dále vyhnul soudnímu přezkumu vad podkladových rozhodnutí, nebo faktu jejich neexistence či nezapracování vznesených požadavků do územního rozhodnutí. Vytýkají soudu, že splétá dohromady odkazy na nejrůznější stanoviska a rozhodnutí. Poukazují na nesprávný názor soudu ohledně nemožnosti určit případy, kdy je liniová stavba umístěna ve vzdálenosti menší než 50 m od okraje lesních pozemků. Dle jejich názoru soud také zaměnil odstranění rozporu s ministerstvem kultury při projednávání návrhu 2. změny a doplňku územního plánu VÚC s neřešeným rozporem ve fázi územního řízení. Za účelovou považují úvahu soudu, dle které stěžovatelé vystupovali v roli veřejných žalobců, neboť v žalobě je vždy uvedeno, jak byli žalobci zkráceni na svých právech.
Krajský soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že se jedná o ústavní stížnost formálně dvou odlišných subjektů, které však zároveň mají shodnou vůli i cíle, neboť J. M. je předsedou S. š. d. S žalobou obou stěžovatelů, která byla zcela shodná, se soud vypořádal ve všech tvrzených bodech, přičemž neodlišoval námitky S. š. d. od námitek dalších žalobců. Námitky S. š. d. tak byly v plném rozsahu přezkoumány, přestože žalobní legitimaci tohoto subjektu musel soud odmítnout. Soud zdůraznil, že dle jeho názoru není možné, aby si občanská sdružení územní působnost a z ní odvíjenou místní příslušnost určovala sama ve svých stanovách. Takovýto postup by byl v rozporu s platnou právní úpravou, kdy základní principy pro stanovení místní příslušnosti podle zák. č.71/1967 Sb. jsou dány v §7 odst. 1 a 2, přičemž podle §90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny není stanovení místní příslušnosti podle správního řádu tímto zákonem dotčeno. Stanovy občanských sdružení jsou normou upravující především vnitřní poměry, a pokud mají být přijata ustanovení, která působí navenek, je jejich výčet uveden jako zákonný požadavek v ustanovení §6 odst. 2 písm. a) až e) zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů. V tomto výčtu však územní a místní příslušnost není, a zaleží tak na občanském sdružení, zda si ji upraví či nikoli. Pokud tak učiní, je to nad rámec zákonných požadavků bez jakéhokoliv vlivu na účastenství ve správním řízení. Pokud si občanská sdružení osobují účast ve správních řízeních s poukazem na své stanovy, dožadují se nadstandardních práv. V této souvislosti poukazuje na ust. §71 zákona o ochraně přírody a krajiny, upravující účast obcí při ochraně přírody a krajiny tak, že obce se zapojí do ochrany přírody a krajiny jen ve svých územních obvodech. I z tohoto vyplývá neadekvátnost požadavků občanských sdružení na účastenství ve správních řízeních a svévolné uplatňování práv přesahující práva ostatních účastníků. Pokud jde o ostatní stížnostní body, soud uvedl, že se vypořádal se všemi námitkami a v řízení postupoval v souladu s ústavním pořádkem a Listinou základních práv a svobod. Dodal, že v rozhodnutí o umístění tak rozsáhlé stavby jako je dálnice nelze očekávat konkrétnost v takových rozhodnutích jako je tomu u staveb jednoduchých neliniových apod. Na tyto zvláštnosti při jejich povolování odkazují prováděcí předpisy, ale jsou dány i jinými okolnostmi, majícími např. vliv na určení polohy nemovitosti vůči nemovitostem ostatním, přičemž skutečný stav věci bude zřejmý až z projektové dokumentace.
Ústavní soud přezkoumal ústavní stížnost spolu s připojeným spisem Krajského soudu v Hradci Králové, sp.zn. 30 Ca 12/2002, z hlediska kompetencí daných mu Ústavou ČR, t.j z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti, který není další instancí v systému všeobecného soudnictví, není soudem nadřízeným obecným soudům a jako takový je oprávněn do jejich rozhodovací pravomoci zasahovat pouze za předpokladu, že nepostupují v souladu s principy obsaženými v hlavě páté Listiny a dospěl k závěru, že návrh není opodstatněný.
Pokud jde o námitky týkající se nedostatku aktivní legitimace S. š. d., ztotožňuje se Ústavní soud s přiléhavou a vyčerpávající právní argumentací krajského soudu obsaženou v odůvodnění rozhodnutí i v zde podrobně citovaném vyjádření k ústavní stížnosti a nepovažuje za nutné se k věci duplicitně vyjadřovat. Podmínky, za kterých je občanské sdružení oprávněno účastnit se správního řízení, jsou totiž zcela jednoznačně stanoveny v §70 odst. 2 zák. č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny a uvedené ustanovení nelze, a to ani odkazem na obsah stanov sdružení, vykládat natolik extenzivním způsobem, který vede k obcházení zákona či přímo k jeho porušení. Z logické a teleologické metody výkladu pojmu "místně příslušná organizační jednotka občanského sdružení " bezpochyby vyplývá, že se jedná o organizační jednotku (se samostatnou právní subjektivitou), která vykonává svá oprávnění na určité, z hlediska lokalizace přesně specifikované části území České republiky, přičemž jen ve vztahu k tomuto území může využívat oprávnění, vyplývající ze zákona o ochraně přírody a krajiny, včetně práva být účastníkem správního řízení.
Z obsahu stížnosti v části směřující do zamítavého výroku napadeného rozhodnutí pak vyplývá, že 1. stěžovatel (dále jen stěžovatel) se v podstatě domáhá v plném rozsahu přezkoumání rozhodnutí napadeného ústavní stížností právě tak, jako by Ústavní soud byl dalším stupněm v hierarchii obecných soudů, neboť v ústavní stížnosti pouze polemizuje s právními závěry krajského soudu a porušení svých práv dovozuje ze svého odlišného názoru, než je názor soudu na projednávanou věc. Ústavní soud však nezjistil neústavnost právních závěrů soudu, ani že by postupem soudu bylo zasaženo do základních práv stěžovatele.
Z obsahu připojeného spisu Ústavní soud ověřil, že krajský soud přezkoumal správní žalobou napadené rozhodnutí Okresního úřadu v Hradci Králové v souladu s příslušnými ustanoveními části páté hlavy druhé občanského soudního řádu, upravujícími rozhodování o žalobách proti rozhodnutím správních orgánů. S námitkami stěžovatele, totožnými jako v ústavní stížnosti, se odpovídajícím způsobem vypořádal, přičemž v odůvodnění rozhodnutí uvedl, které skutečnosti má za zjištěné, jakými úvahami se při rozhodování řídil, které předpisy aplikoval a z jakých důvodů proto považuje rozhodnutí o umístění stavby dálnice za rozhodnutí splňující požadavky příslušných právních předpisů. V mezích stanovených pro přezkoumávání správního rozhodnutí založeného na principu kasačním, přitom postupoval v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů obsaženou v ust. §132 o.s.ř., hodnotil důkazy každý jednotlivě i ve vzájemných souvislostech a vyvodil z tohoto procesu odpovídající závěry. V této souvislosti Ústavní soud zdůrazňuje, že postup v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu a výklad jiných než ústavních předpisů a jejich aplikace při řešení konkrétních případů jsou záležitostí obecných soudů (srov. např. usnesení sp. zn.II ÚS 81/95). Ústavní soud neposuzuje tedy zákonnost vydaných rozhodnutí (pokud jimi není porušeno ústavně zaručené právo), neboť to přísluší obecným soudům.
Ústavní soud proto neshledal, že by postupem krajského soudu došlo k porušení čl. 36 odst.2 Listiny a čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť stěžovatel měl a využil možnosti obrátit se na obecný soud, který zákonem předepsaným způsobem přezkoumal zákonnost napadeného rozhodnutí orgánu veřejné správy. Obsah práva na spravedlivý proces nelze vykládat tak, že by účastníkovi sporu bylo garantováno právo na rozhodnutí odpovídající jeho právnímu názoru. V dané věci správní soud přezkoumával zákonnost napadeného správního rozhodnutí, nikoliv jeho věcnou správnost. Ústavní soud si je vědom skutečnosti, že napadené rozhodnutí bylo vydáno ještě před účinností zákona 150/2002 Sb. (soudní řád správní), a že ve své předchozí judikatuře poukazoval na skutečnost, že dřívější právní úprava správního soudnictví nezaručovala možnost přezkumu věcné správnosti rozhodnutí před správním soudem a ve výjimečných případech dokonce Ústavní soud zčásti suploval funkci neexistujícího Nejvyššího správního soudu, kdy v případech extrémního rozporu právních závěrů se zjištěným skutkovým stavem provedl korekci nesprávných rozhodnutí správních soudů.
Dle názoru Ústavního soudu však v dané věci takovýto postup není na místě. Z ustanovení §39 zák. č. 50/1976 Sb. (stavební zákon) vyplývá, že územním rozhodnutím je vymezeno území pro navrhovaný účel a jsou stanoveny podmínky k ochraně veřejných zájmů v území, jimiž se zabezpečí zejména soulad s cíli a záměry územního plánování, včetně architektonických a urbanistických hodnot v území, věcnou a časovou koordinaci jednotlivých staveb a jiných opatření v území a požadavky k ochraně zdraví a životního prostředí. Dle §4 odst. 1 písm. c) vyhl. 132/1998 Sb., kterou se provádí stavební zákon, se v rozhodnutí o umístění stavby u liniových a zvlášť rozsáhlých staveb neuvádí druhy a parcelní čísla pozemků podle katastru nemovitostí, na kterých se stavba umisťuje, ale jen popis území. Z tohoto pohledu nelze než souhlasit s názorem krajského soudu, že v případě územního rozhodnutí o umístění rozsáhlé liniové stavby se stanovují předpoklady možné existence budoucí stavby, včetně zajištění ochrany životního prostředí, které však budou teprve na základě schválené územně plánovací dokumentace i při dodržení zákonem stanovených podmínek konkretizovány v dokumentaci stavby.
Právo každého na příznivé životní prostředí zaručené čl. 35 odst. 1 Listiny, patřící k lidským právům, která reagují na možné ohrožení či zničení živé přírody negativními civilizačními jevy, zavazuje stát, aby je zajistil, tedy aby podřídil svou činnost této své povinnosti a vytvořil dostatečné zábrany před škodlivými zásahy a aby působil kontrolními a sankčními opatřeními k jeho naplnění. Toto právo však ze své podstaty nemůže zakázat veškerou činnost, která má negativní vliv na životní prostředí, a proto vychází z koncepce obecně závazných zákazů negativních vlivů nad určitou stanovenou hranici, jejíž rozsah, výši či hodnotu ovlivňuje jak úroveň lidského poznání, tak i situace ve společnosti, mezinárodní závazky, výsledky národního hospodářství, a další, často i politické, vlivy (srov. IV.ÚS 254/02). Uvedeného práva se pak lze domáhat ve smyslu čl. 41 odst. 1 Listiny pouze v mezích zákonů, které toto ustanovení provádějí.
Stavba dálnice svým způsobem vždy představuje zásah do životního prostředí i do práv řady občanů. Konkrétní řešení otázek souvisejících s dopadem rozsáhlé liniové stavby na životní prostředí pak v každém případě vyvolává řadu rozporů a připomínek, jejichž řešení však není úkolem Ústavního soudu. Stěžovatelé v podstatě vyjadřují obecné obavy ohledně budoucího dopadu stavby dálnice na životní prostředí a předpokládají, že zamýšlenou stavbou by mohlo být zasaženo do tohoto jejich základního práva. Výše rozvedená povinnost státu, vztahující se k ochraně životního prostředí je, pokud jde o územní rozhodnutí, upravena v cit. ust. §39 zák. č. 50/1976 Sb., přičemž nezávislým soudem bylo přezkoumáno a posléze kladně vyhodnoceno, zda byly zákonem stanovené podmínky dodrženy. Uvedená problematika ochrany životního prostředí však bude konkrétně řešena v souvislosti s dalším stavebním řízením, jehož výsledkem budou rozhodnutí, přezkoumatelná v rámci správního soudnictví, a to i případně Nejvyšším správním soudem, tedy orgány k takovému přezkumu oprávněnými. V rámci těchto stavebních řízení stěžovatel může uplatnit své subjektivní právo na ochranu životního prostředí.
K námitce stěžovatele, ve které vyjadřuje nesouhlas s názorem soudu, že ve věci vystupoval jako veřejný žalobce, Ústavní soud uvádí, že krajský soud se námitkami stěžovatele přes toto stanovisko zabýval. V této souvislosti Ústavní soud dodává, že stěžovatel má z titulu vlastnictví nemovitosti dotčené stavbou dálnice právo být účastníkem řízení o územním rozhodnutí a právo na přezkoumání zákonnosti územního rozhodnutí z hlediska dodržení zákonných podmínek pro jeho vydání a toto právo mu nebylo upřeno. Právo na příznivé životní prostředí však ani nelze vykládat natolik extenzivním způsobem, že by vlastníkům nemovitostí v trase stavby v případě rozsáhlých liniových staveb svědčilo více práv, než subjektům které by byly event. porušením práva na ochranu životního prostředí v příslušném úseku stavby skutečně dotčeni ve svých základních právech, avšak nemohli být účastníky správního řízení o umístění staveb.
Pokud jde o návrh stěžovatele na zrušení vl. nař. 64/1997 Sb. a sdělení č. 113/2001 Sb.a námitky vztahující se ke schválení změn a doplňků územního plánu, Ústavní soud uvádí, že uvedená problematika nebyla předmětem řízení o napadeném územním rozhodnutí. Územně plánovací dokumentace je vyhlašována obecně závaznými právními předpisy, v daném případě vládním nařízením č. 64/1997 Sb., kterým byla vyhlášena změna a doplněk závazné části územního plánu velkého územního celku hradecko-pardubické sídelní regionální aglomerace podle §29 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon) a sdělením č.113/2001 Sb., kterým byla vyhlášena 2. změna a doplněk závazné části územního plánu velkého územního celku hradecko-pardubické sídelní regionální aglomerace. Dle §28 zákona č. 50/1976 Sb., se na projednávání a schvalování územně plánovací dokumentace a územně plánovacích podkladů nevztahují obecné předpisy o správním řízení. Vzhledem k tomu, že dle §74 zák.č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení může být podán spolu s ústavní stížností, jen jestliže jejich uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti a jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem, popřípadě se zákonem, byl návrh stěžovatele v této části odmítnut jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným, neboť se o situaci předpokládanou v ust. §74 zák.č. 182/1993 Sb. ve znění pozdějších předpisů, nejedná.
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal stěžovateli namítané porušení základních práv a svobod a ověřil, že krajský soud postupoval ústavně konformním způsobem a rozhodoval v souladu s principy hlavy páté Listiny, jeho rozhodnutí, které je výrazem nezávislého soudního rozhodování, nevybočilo z mezí ústavnosti a sama skutečnost, že se stěžovatelé neztotožňují se závěry soudu, nemůže zakládat odůvodněnost ústavní stížnosti, byl návrh mimo ústní jednání, bez přítomnosti účastníků, odmítnut dle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) a b) zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, jako návrh zjevně neopodstatněný a návrh podaný subjektem zjevně neoprávněným.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 24. března 2005
JUDr. Jiří Nykodým
předseda senátu
Za správnost vyhotovení:
E. Kameníková