ECLI:CZ:US:2005:2.US.459.04
sp. zn. II. ÚS 459/04
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka - ze dne 18. srpna 2005 sp. zn. II. ÚS 459/04 ve věci ústavní stížnosti občanského sdružení O. ž. p., o. s., proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. května 2004 sp. zn. 7 A 3/2001, jímž byla pro nedostatek procesní legitimace zamítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru památkové péče, o uložení povinnosti Národní kulturní památce Vyšehrad zajistit uzavření jejího areálu pro veřejnost v době od 21. 9. 2000 do 27. 9. 2000.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ČR ze dne 26. 5. 2004 sp. zn. 7 A 3/2001 se zrušuje.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky stanovené zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatel domáhá zrušení shora označeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, a to s odkazem na údajné porušení čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 19 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 21 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt"), čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 1 a čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal spis Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7 A 3/2001, z něhož zjistil následující:
Napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2004 č. j. 7 A 3/2001-48, byla zamítnuta žaloba stěžovatele, jíž se domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva kultury (dále též "ministerstvo") ze dne 29. 11. 2000 č. j. 13084/2000-OPP/P, kterým bylo jako nepřípustné zamítnuto jeho odvolání proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru památkové péče (dále též "magistrát"), o uložení opatření č. j. OPP-66.737/00 ze dne 18. 9. 2000, neboť stěžovatel nebyl účastníkem řízení, a neměl tedy právo podat odvolání. Rozhodnutím magistrátu bylo uloženo Národní kulturní památce Vyšehrad (dále též "NKP Vyšehrad") zajistit uzavření jejího areálu pro veřejnost v době od 21. 9. 2000 do 27. 9. 2000. Nejvyšší správní soud se podle odůvodnění svého rozhodnutí zaměřil nejdříve na posouzení toho, zda správní orgán správně uvážil otázku účastenství stěžovatele ve správním řízením podle §14 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád). Konstatoval, že rozhodnutí magistrátu mělo "povinnostní" povahu. Jeho smyslem a cílem bylo uložit zcela konkrétní povinnost. Její splnění mohlo příslušet jen tomu, kdo disponuje s provozem NKP Vyšehrad. V tomto směru bylo nesporné, že při zvoleném řešení byla jako účastník řízení označena organizace Národní kulturní památka Vyšehrad. To, zda u tohoto řízení mohly nebo měly vystupovat i další osoby jako účastníci řízení, souvisí podle Nejvyššího správního soudu s tím, zda lze individualizovat subjekty, jejichž práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohly být daným rozhodnutím dotčeny. Námitku stěžovatele, že právě on je takovým subjektem, když v rozhodné době hodlá uskutečnit shromáždění právě v areálu NKP Vyšehrad, soud odmítl s ohledem na povahu předmětného správního řízení: "Podstata toho, zda v tomto řízení přicházejí v úvahu vedle adresáta uložené povinnosti další účastníci, tkví v povaze předmětného správního řízení." Mají-li být ve správním řízení účastníci individualizováni, musí být individualizovatelní, a to ve spojení s jejich subjektivními právy, právem chráněnými zájmy a povinnostmi. Za takto individualizované subjekty nelze považovat "každého". V daném případě jde o situaci, kdy přichází v úvahu vedle adresáta povinností jen takové dotčení jiných subjektů, kteří nejsou individualizovatelní, dotčení, které se tedy může týkat "každého". To však nezakládá důvod k tomu, aby tyto subjekty měly vystupovat v postavení účastníků předmětného správního řízení. To platí i pro případ postavení subjektů, jež mohou vystupovat jako oznamovatelé shromáždění. V úvahu přichází jejich blíže neurčený okruh, a proto nepřicházelo v úvahu o potencionálních oznamovatelích konání shromáždění uvažovat jako o účastnících předmětného správního řízení. Fakt, že stěžovatel svůj úmysl konat shromáždění oznámil, ještě jeho postavení účastníka řízení podle zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, nezaložilo. I tak zůstal v postavení "jednoho" z množiny "všech", jimiž musí být dané rozhodnutí (vzhledem k jeho "povinnostní" povaze) respektováno. S ohledem na uvedené skutečnosti tedy Nejvyšší správní soud shledal na straně stěžovatele nedostatek jeho žalobní legitimace (§65 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní) a nezabýval se již dalšími žalobními námitkami.
Závěry vyslovené v uvedeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu napadá stěžovatel v projednávané ústavní stížnosti. Tvrdí, že rozhodnutím magistrátu bylo správě NKP Vyšehrad uloženo bránit veřejnosti ve vstupu na veřejné prostranství bez toho, že by tento vstup byl veřejnosti zakázán. Toto rozhodnutí se tak týká práva svobodného pohybu každého a v případě stěžovatele i jeho práva shromažďovacího, neboť oznámil shromáždění na veřejně přístupné pozemní komunikaci nacházející se v areálu NKP Vyšehrad a toto shromáždění mu nebylo zakázáno. Vymezení účastníka podle §14 správního řádu stěžovatel splňuje. Úvaha soudu, dle níž musí být účastníci řízení individualizováni a že dotčení na právech, které se může týkat "každého", není dostatečným dotčením na právech, se neopírá o zákonné ustanovení. Naopak jej popírá, neboť účastníkem je každý, kdo může být dotčen ve svých právech, a to bez ohledu na to, jestli je správnímu orgánu individuálně znám. Argumentuje též ustanovením §18 odst. 3 správního řádu, dle něhož se účastníkům řízení, kteří nejsou správnímu orgánu známi, doručuje veřejnou vyhláškou (pozn. uvědomují se o zahájení řízení). V důsledku popření práva stěžovatele na účast ve správním řízení se účastník nezabýval všemi žalobními body včetně namítané nicotnosti rozhodnutí, čímž mu upřel právo na soudní ochranu.
Další argumenty se již netýkají bezprostředně účastenství stěžovatele v předmětném řízení. Stěžovatel připomíná postoj výkonné moci k opozičním názorům v době zasedání Mezinárodního měnového fondu s tím, že je třeba přísná ochrana proti tomu, aby nedocházelo ke zneužití moci k potlačení názorů a kritiky jiných, k čemuž slouží i ochrana shromažďovacího práva. S odkazem na znění §11 odst. 2 zákona o státní památkové péči dovozuje, že byla uložena jiná povinnost, než umožňuje zákon, a to jiné osobě, než která je jejím možným adresátem. Tuto cestu zvolila výkonná moc k zastření přímého omezení svobody pohybu a práva shromažďovacího rozhodnutím o omezení činnosti poškozující kulturní památku. Podle stěžovatele jde o obcházení zákona. Rozhodnutím magistrátu bylo znemožněno konat řádně ohlášené shromáždění, a to přesto, že nebylo zakázáno, jak chybně uvedl soud ve svém rozhodnutí.
Podle ustanovení §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud účastníka řízení, Nejvyšší správní soud, a vedlejšího účastníka řízení, Ministerstvo kultury, aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření s odkazem na odůvodnění napadeného rozhodnutí navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost jako nedůvodnou odmítl. Domnívá se, že stěžovateli jeho práva neupřel, poskytl mu ochranu stanovenou zákonem a své rozhodnutí pokládá za ústavně konformní, i když nevyznělo ve prospěch ústavní stížnosti. Dále pak zčásti opakuje argumenty, jež byly obsahem napadeného rozhodnutí. K námitce stěžovatele, že se soud mýlí, když tvrdí, že mu bylo předmětné shromáždění zakázáno, neboť mu bylo zakázáno shromáždění jiné, soud uvádí, že od této otázky v odůvodnění svého rozhodnutí výslovně abstrahuje a v rekapitulační části, kde o této věci soud hovoří, vychází z výslovné dikce žaloby, vyjádření žalovaného i repliky žalobce k vyjádření žalovaného.
Ministerstvo kultury ve svém vyjádření uvádí, že napadeným rozsudkem byl potvrzen zákonný postup ústředního orgánu státní správy na úseku státní památkové péče, který zastupuje veřejný zájem na ochraně kulturního dědictví. Odkazuje na ustanovení §11 odst. 2 zákona o státní památkové péči, jímž je dle něj, byť nevýslovně, dán okruh účastníků řízení. V projednávaném případě magistrát rozhodoval o žádosti správce NKP Vyšehrad. I když se ve svých důsledcích dotýká kvantitativně neohraničeného okruhu subjektů, ukládá konkrétní povinnost pouze konkrétnímu subjektu, a jedině jej je tak možno pokládat za účastníka řízení. Navrhuje proto, aby ústavní stížnost byla zamítnuta.
Ústavní soud dále z vyjádření Úřadu Městské části Praha 2, jež si vyžádal podle ustanovení §48 odst. 2 zákona o Ústavním soudu, zjistil, že shromáždění, oznámené stěžovatelem dne 5. 9. 2000, které se mělo konat ve dnech 23. až 28. 9. 2000 v ulici V Rotundě a parkových cestách uvnitř hradeb Areálu Vyšehrad, nebylo zakázáno.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud mnohokrát v minulosti zdůraznil, že není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů a že není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81, čl. 90 Ústavy). Proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností za předpokladu, že soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud na druhé straně opakovaně připustil, že aplikace a interpretace právních předpisů obecnými soudy mohou být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Ústavy, a zasáhnou tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Ústavní soud shledal, že právě k takovému zásahu do ústavně garantovaného práva v projednávaném případě došlo.
Nejvyšší správní soud posuzoval účastenství stěžovatele v předmětném řízení dle §14 správního řádu, dle něhož je účastníkem řízení ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny, a dále i ten, kdo tvrdí, že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Podle výkladu, k němuž Nejvyšší správní soud v projednávaném případě dospěl, stěžovatel účastníkem řízení v projednávaném případě nemohl být, neboť nebyl s ohledem na povahu správního řízení dostatečně individualizovaným subjektem. Účastníky řízení nemůže být blíže neurčený okruh oznamovatelů shromáždění, z nichž se stěžovatel nevyčlenil.
Uvedenou interpretaci soudu v projednávaném případě nelze považovat za ústavně konformní. Stěžovatele lze totiž jen stěží označit za subjekt, který zůstal v postavení "jednoho" z množiny "všech" (oznamovatelů), kteří musí rozhodnutí magistrátu (pouze) respektovat, aniž by tedy měl možnost se proti němu jakkoli bránit. Uvedené rozhodnutí není z pohledu ústavnosti udržitelné. Nelze pominout, že stěžovatel oznámením zamýšleného shromáždění realizoval své shromažďovací právo, garantované mu čl. 19 Listiny spolu se zákonem č. 84/1990 Sb., o právu shromažďovacím. Dle stávající úpravy není výkon tohoto práva vázán na povolení orgánu veřejné správy, ale lze jej realizovat na podkladě řádného a úplného oznámení. To stěžovatel učinil, jak potvrzuje i Úřad Městské části Praha 2. Právě postupem dle tohoto zákona se stěžovatel vyčlenil ze skupiny osob, jejichž práva mohou být napadeným rozhodnutím dotčena pouze hypoteticky, aniž by tyto subjekty byly jakkoli specifikovány. Po příslušném oznámení je totiž stěžovatel jasně konkretizován, "ve hře" je ohrožení jeho konkrétních práv a tato situace je známa orgánům veřejné moci. Za dané situace tak nelze takový subjekt a jeho práva přehlížet, a to i když jde o specifické řízení. Ačkoli totiž bylo formálně rozhodnutím magistrátu jen uložena určitá povinnost NKP Vyšehrad, via facti jím bylo též zabráněno konat řádně ohlášené shromáždění plánované stěžovatelem. V projednávaném případě tak právě touto cestou byl zjevně obcházen zákon o právu shromažďovacím, který zcela jasně vymezuje, za jakých okolností a jakým způsobem lze ohlášené shromáždění zakázat. Tyto okolnosti zjevně nebyly naplněny a shromáždění ohlášené stěžovatelem zakázáno - způsobem stanoveným zákonem - nebylo. Rozhodnutí magistrátu tedy vzešlo z řízení, v němž ve skutečnosti bylo jednáno a rozhodováno o právech stěžovatele a tímto rozhodnutím byla práva stěžovatele také přímo dotčena. Opačný výklad, jejž zastává Nejvyšší správní soud, proto nemůže Ústavní soud akceptovat a je nucen konstatovat, že jím bylo primárně upřeno stěžovateli právo na spravedlivý proces a ve svém důsledku i právo shromažďovací, garantované čl. 19 a čl. 36 Listiny, čl. 21 Paktu a čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Za daných okolností se Ústavní soud již nezabýval namítaným porušením dalších ustanovení Listiny a Ústavy, neboť to by bylo zjevně nadbytečné.
Ústavní soud vzal při posuzování projednávaného případu v úvahu i skutečnost, že doba ohlášeného (a zmařeného shromáždění) již uplynula. Nemohl však pominout skutečnost, že stěžovatel má možnost postupu dle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), pokud by nezákonným rozhodnutím byla způsobena škoda, což Ústavní soud nemůže v dané fázi řízení hodnotit. Podmínkou pro postup dle tohoto zákona je zrušení nezákonného rozhodnutí. Proto, ačkoli samotným zrušením rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a případným dalším řízením zjevně již nedojde k nápravě porušení ústavně garantovaných práv stěžovatele, rozhodl, že je třeba napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2004 sp. zn. 7 A 3/2001, po provedeném řízení bez nařízení ústního jednání se souhlasem účastníků (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) zrušit [§82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].