ECLI:CZ:US:2005:2.US.683.04
sp. zn. II. ÚS 683/04
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké ve věci ústavní stížnosti stěžovatele L.A., zastoupeného advokátem JUDr. J.M., směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. září 2004, čj. 7 A 65/2000-45, a proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, ze dne 17. února 2000, čj. 860/374/2000/Pell, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, a Ministerstva životního prostředí ČR, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá
Odůvodnění:
Včas a řádně podanou ústavní stížností se stěžovatel domáhal zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 23. září 2004, čj. 7 A 65/2000-45, kterým byla zamítnuta žaloba žalobce (stěžovatele) proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, ze dne 17. února 2000, čj. 860/374/2000/Pell. Uvedeným rozhodnutím Ministerstva životního prostředí byla stěžovateli uložena pokuta ve výši 550.000 Kč za ohrožení a poškození životního prostředí v lesích podle §4 písm. d) a §5 odst. 3 zákona č. 282/1991 Sb., o ČI životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa.
Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku uvedl, že se nemohl zabývat částí námitek uplatněných žalobcem, neboť je neuplatnil v předcházejícím řízení před Vrchním soudem v Praze (řízení vedené u Vrchního soudu v Praze pod sp. zn. 7 A 24/97). Vycházel přitom ze skutečnosti, že předmětem nového soudního přezkumu v této právní věci je rozhodnutí správního orgánu, které bylo vydáno poté, co předchozí správní rozhodnutí bylo na základě žaloby správním soudem zrušeno.
S ohledem na zásadu dispoziční a zásadu koncentrace řízení dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že "nová" žaloba do "nového" rozhodnutí (po předchozím zrušujícím rozhodnutí), bude ve většině případů přípustná jen co do námitky, že správní orgán nerespektoval právní názor vyslovený soudem. Vedle toho jsou přípustné i námitky, že v řízení po zrušení předchozího správního rozhodnutí a novým správním rozhodnutím došlo k novému porušení zákona, tj. k porušení, ke kterému v původním správním řízení nedošlo, případně mohou být namítány vady "původního řízení", které se však projevily až v nezákonnosti nového správního řízení nebo které byly podstatné až po zrušení nového rozhodnutí. Úspěšné naopak nemohou být žalobní body, které mohly být uplatněny v zákonné lhůtě již v původní žalobě. Stejně tak nemohou obstát důvody, které byly sice uvedeny již v první žalobě, ale nebyly v prvním řízení soudem akceptovány. Nejvyšší správní soud tedy v daném případě přezkoumával pouze důvodnost námitky, že správní orgán nedodržel závazný právní názor Vrchního soudu v Praze ohledně dodržení zákonnosti při výslechu svědků a že při stanovení výše pokuty nepřihlížel k sociálním poměrům žalobce. Ohledně první námitky dospěl k závěru, že správní orgán postupoval při výslechu svědků v souladu se správním řádem a provedenými výslechy napravil předchozí vady správního řízení. Rovněž při stanovení výše pokuty Nejvyšší správní soud shledal, že se správní orgán vypořádal s kritérii výslovně uvedenými v §5 zákona č. 282/1991 Sb., jakož i se všemi dalšími okolnostmi případu.
Stěžovatel v ústavní stížnosti namítal porušení práva na soudní ochranu a spravedlivý proces, zakotveného v čl. 90 Ústavy ČR a čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Pochybení Nejvyššího správního soudu spatřuje stěžovatel v prvé řadě v tom, že při posuzování žaloby nepřihlédl ke všem žalobním důvodům s odkazem na koncentraci řízení. K tomu stěžovatel uvedl, že řízení o správní žalobě do jeho skončení trvalo takřka 5 let (2000 - 2004). V této době došlo ke změně právní úpravy ve věcech správního soudnictví a to tak, že od 1. ledna 2003 nabyl účinnosti soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."). Tato nová úprava není s původní úpravou zcela identická. Podstatný rozdíl spočívá dle názoru stěžovatele ve vymezení důvodů žaloby, tzv. žalobních bodů. Zatímco podle úpravy před 1. lednem 2003 bylo možno žalobní důvody volně rozšiřovat, doplňovat a měnit, podle úpravy soudního řádu správního byla tato možnost ohledně žalobních bodů omezena lhůtou k podání žaloby. Stěžovatel v této souvislosti zdůraznil, že v případě prvního soudního přezkumu žaloby rozšířil důvody žaloby o námitku nepřípustnosti uložení pokuty v důsledku prekluze. Vrchní soud v Praze ve svém rozsudku ze dne 30. dubna 1999, sp. zn. 7 A 24/97, sice existenci žalobního důvodu konstatoval, avšak do svého hodnotícího závěru jej nepřevzal. Pokud by tedy byla teorie Nejvyššího správního soudu správná, je spisově prokázáno, že tento důvod v předchozím přezkumném řízení byl již uplatněn a Nejvyšší správní soud byl povinen zákonnost této námitky respektovat, námitku vyhodnotit a výsledek vyhodnocení promítnout do svého rozsudku. Stěžovatel dále uvedl, že ve správním řízení soudním, které probíhalo od podání správní žaloby dne 20. dubna 2000 podle §§244 a násl. občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") nejprve u Vrchního soudu v Praze a posléze pokračovalo dle s. ř. s. u Nejvyššího správního soudu, kde bylo ukončeno rozsudkem ze dne 23. září 2004, uplatnil všechny důvody, které svědčily pro nezákonnost správního rozhodnutí, uvedl tedy i důvody, které měly být dle názoru Nejvyššího správního soudu uplatněny již v předchozím přezkumném řízení. Z tehdy platné právní úpravy, jakož ani ze stávající právní úpravy nevyplývá nepřípustnost uplatnění takových důvodů.
Nejvyšší správní soud nepostupoval dle názoru stěžovatele správně, protože neposoudil a do rozsudku nepromítl všechny důvody uvedené v žalobě. Nejvyšší správní soud měl také vycházet z ustanovení §130 odst. 1, věta druhá s. ř. s. Nejvyšší správní soud dále pochybil ohledně posouzení dvou důvodů, které byly posuzovány v předchozím přezkumném řízení. Výslechy svědků J.B., L.V. a Ing. H.V. nebyly ani po zrušení správního rozhodnutí Vrchním soudem v Praze v dalším správním řízení provedeny v souladu s procesními předpisy (konkrétně §22 a §35 správního řádu). Svědci sice byli poučeni podle zákona, ale jejich věcný výslech byl proveden tak, že tyto osoby pouze poukázaly na svá tvrzení dle předchozích protokolů, v nichž vypovídaly bez poučení a tedy bez existence zákonných podmínek pro jejich výslech. Dle názoru stěžovatele nebyla postupem správního orgánu tato vada odstraněna, neboť je možné ji napravit pouze postupem zákonným, tedy poučením svědků s jejich následným věcným výslechem. Nejvyšší správní soud dále pochybil, když nepřihlédl a nehodnotil argumentaci stěžovatele o porušení zásady přiměřenosti. Stěžovatel v této souvislosti poukázal na okolnost, že předmětné řízení se vede v různé procesní podobě již od roku 1994. Problém kůrovce s jeho výrazně negativním dopadem na životní prostředí již pominul a v důsledku toho odpadl i společenský zájem na ukládání represivních pokut. Závěrem ústavní stížnosti navrhl, aby náklady jeho zastoupení uhradil stát v souladu s ustanovením §83 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších přepisů (dále jen "zákon").
Nejvyšší správní soud jako účastník řízení ve vyjádření k ústavní stížnosti vyjádřil přesvědčení, že jeho rozhodnutím, nebyla porušena práva stěžovatele na soudní ochranu a spravedlivý proces v řízení před soudem. Při opětovném soudním přezkumu na základě nové žaloby ve stejné správní věci vycházel Nejvyšší správní soud především ze zásady vázanosti správního orgánu právním názorem soudu, a dále z koncentrační a dispoziční zásady soudního řízení správního a ze zásady procesní ekonomie. Z hlediska zásady koncentrační byl významný §250h o. s. ř., ve znění účinném do 31. prosince 2002, podle kterého bylo možné rozšířit rozsah napadení správního rozhodnutí jen ve lhůtě podle §250b o. s. ř. Jak právní věda, tak i právní praxe se v té době shodovaly, že není právního důvodu, aby limitace pro rozšíření rozsahu napadení správního rozhodnutí ve vztahu k této lhůtě platila jen pro hledisko kvantitativní, nýbrž i pro hledisko kvalitativní, tzn. žalobce je vázán stejnou lhůtou pro pojmenování důvodů, pro které má zato, že je rozhodnutí nezákonné. Stejný princip je zakotven v ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s. Podle názoru Nejvyššího správního soudu by došlo k popření principu koncentrace řízení, pokud by bylo možno uplatňovat při nezměněném skutkovém stavu a nezměněné právní úpravě nové žalobní body, které měl uplatnit v předchozím soudním řízení. Tento závěr je možné také podpořit principem procesní ekonomie. Z principu vázanosti správního orgánu názorem soudu obsaženého v jeho zrušujícím rozhodnutí vyplývá, že i správní soud posuzující novou žalobu ve stejné právní věci, je vázán tímto stanoviskem v tom směru, že jej již nemůže věcně přezkoumat, nýbrž jen posuzuje, zda správní orgán postupoval v souladu s ním.V dané věci to konkrétně znamená, že Nejvyšší správní soud byl oprávněn posoudit jen dva žalobní body, a to zda správní orgán dodržel závazný právní názor ohledně dodržení zákonnosti při výslechu svědků a při stanovení výše pokuty stěžovateli.
Vedlejší účastník řízení ve svém vyjádření k ústavní stížnosti nesouhlasil se závěry obsaženými v ústavní stížnosti ohledně posouzení srovnání právní úpravy správního soudnictví v průběhu řízení před soudy. Vedlejší účastník vychází ze skutečnosti, že právní úprava je ovládána dvěma základními zásadami a to zásadou dispoziční a zásadou koncentrace řízení. V dispozici žalobce byl a je rozsah přezkumu správního rozhodnutí i rozsah přezkumu důvodů dokládajících nezákonnost rozhodnutí. Koncentrační zásada spočívá ve vymezení prekluzívní doby pro provedení určitých procesních úkonů, zejména pro podání žaloby a její rozšíření. Jak dřívější (§250h odst. 1 o. s. ř.), tak i stávající právní úprava (§71 odst. 2 s. ř. s.) stanoví pro rozšíření žaloby, že se tak může stát jen ve lhůtě pro podání žaloby. Pokud se tak nestane, nelze zmeškání lhůty prominout. Dle názoru vedlejšího účastníka postupoval Nejvyšší správní soud v souladu se zákonem, když v řízení pokračoval ve smyslu §130 odst. 1 s. ř. s., přičemž vycházel z toho, že účinky procesních úkonů učiněných před Vrchním soudem v Praze zůstaly sice zachovány, ale soud je posoudil přiměřeně podle s. ř. s. Za nedůvodnou považoval rovněž námitku stěžovatele, že mohl v druhé žalobě ze dne 6. dubna 2000 proti rozhodnutí Ministerstva uplatnit bez dalšího znovu všechny důvody, které již uplatnil v žalobě proti dřívějšímu rozhodnutí ministerstva.
Pro posouzení věci si Ústavní soud vyžádal od Nejvyššího správního soudu příslušné spisy. Námitky stěžovatele se v první řadě týkaly otázky koncentrace řízení v rámci řízení před správním soudem. Uváděl, že v době před nabytím účinnosti soudního řádu správního (tj. před 1. lednem 2003) bylo možné žalobní důvody volně rozšiřovat i po dvouměsíční lhůtě stanovené k podání žaloby. S těmito závěry se ovšem Ústavní soud neztotožňuje a v tomto směru přisvědčuje názoru Nejvyššího správního soudu. Ostatně sám Ústavní soud se touto problematikou zabýval v řadě svých rozhodnutí (např. rozhodnutí pod sp. zn. I. ÚS 164/97, III. ÚS 631/99, II. ÚS 392/01). V těchto rozhodnutích se zdůrazňuje, že žalobce při podání správní žaloby sice může měnit rozsah, v němž rozhodnutí správního orgánu napadá, a uvádět příslušné důvody, rozšiřovat je však může pouze do konce lhůty stanovené zákonem pro podání žaloby. Po jejím uplynutí není možné vznášet v průběhu řízení další výhrady proti správnímu rozhodnutí. K žalobním bodům, uplatněným později, soud nemůže přihlížet. Vzhledem k tomu, že řízení ve správním soudnictví podle části páté o. s. ř. je ovládáno dispoziční zásadou, nemůže soud přezkoumávat správní rozhodnutí nad rámec vymezený žalobcem v žalobě, z vlastní iniciativy jeho projev nahrazovat a sám vyhledávat právní vady napadeného aktu. Ústavní soud neshledává ani v projednávaném případě důvod se od své ustálené judikatury odchýlit a setrvává na svém názoru, dle něhož bylo nezbytné případné žalobní důvody doplnit ještě ve lhůtě stanovené v ustanovení §250b odst. 1 o. s. ř. Z uvedeného pohledu je tedy výhrada stěžovatele, že Nejvyšší správní soud pochybil, když nevzal do úvahy námitku nepřípustnosti uložení pokuty, neopodstatněná.
Dále se Ústavní soud vypořádal s otázkou, zda lze v novém řízení před Nejvyšším správním soudem (po předchozím zrušujícím rozhodnutí) uplatňovat nové žalobní důvody či žalobní body, které mohly být, ale nebyly, uplatněny v předchozím řízení, které probíhalo u Vrchního soudu v Praze, resp. ty důvody, které sice uplatněny byly, ale soud se jimi nezabýval. Při odpovědi na danou otázku je třeba vzít do úvahy, že se zde střetávají dva odlišné okruhy právních principů ovlivňujících soudní řízení správní. Na jedné straně existuje právo žalobce na spravedlivý proces, které mu umožňuje uplatňovat v řízení, které je v podstatě řízením zcela novým, další námitky, které neuplatňoval v řízení předcházejícím, případně ty námitky, které sice uplatňoval dříve, ale první rozhodnutí na nich nebylo postaveno.
Na druhé straně působí obecný princip právní jistoty, zásada koncentrační a dispoziční ve správním soudním řízení, jakož i zásada procesní ekonomie, s níž souvisí zásada rozhodování bez zbytečných průtahů. Pro zvláštní povahu správního soudnictví a způsob rozhodování v něm neplatí obecná zásada (§79 o. s. ř.), že k zákonem stanoveným obsahovým náležitostem návrhu (žaloby) nepatří právní zdůvodnění žalobního návrhu. Pokud bychom tedy přijali závěr prezentovaný stěžovatelem o přípustnosti uplatnění i těch důvodů, které mohly být uplatněny v předchozí žalobě, představoval by tento závěr neúměrné rozšíření možností žalobce pro doplňování žaloby v rámci správního soudnictví a znamenal by zásah do výše uvedených zásad. Za situace, kdy bylo jednoznačně judikaturou vyřešeno (pro právní úpravu před 1. lednem 2003), resp. kdy zákon jednoznačně stanovuje a omezuje možnosti doplnění rozsahu a důvodů správní žaloby na prekluzívní dvouměsíční lhůtu od doručení správního rozhodnutí (dle stávající úpravy), nelze v závěrech Nejvyššího správního soudu spatřovat nic protiústavního. Lze mu tedy přisvědčit v názoru, že pokud měl žalobce možnost uplatnit žalobní důvody už během první žaloby, měl tak učinit a nemůže se jich dovolávat v žalobě nové. Rovněž tak nemohou být uplatněny důvody, které sice již byly uvedeny v první žalobě, ale v řízení nebyly soudem akceptovány. I v této části tedy Ústavní soud posoudil námitky stěžovatele jako neopodstatněné.
Stěžovatel dále polemizoval se závěry Nejvyššího správního soudu ohledně žalobních důvodů, jimiž se zabýval věcně. K postupu správního orgánu po prvním zrušujícím rozhodnutí Vrchního soudu v Praze v souvislosti s novým výslechem svědků a jejich odkazem na předchozí výslech, který nesplňoval procesní náležitosti, Ústavní soud konstatuje, že jej lze považovat za rozporný se zákonem, nicméně stěžovatel byl při výslechu svědků, jemuž byl přítomen, seznámen se všemi skutečnostmi (tedy i s protokolem, na nějž svědkové při výslechu odkázali) a byla mu dána možnost se k těmto skutečnostem vyjádřit, takže podstata ústavně zaručených práv stěžovatele nebyla porušena.
Stěžovatel konečně namítal, že Nejvyšší správní soud nepřihlédl k jeho tvrzení o porušení ústavní zásady přiměřenosti, která vyplývá z čl. 1 Ústavy ČR. Mezi pravidla právního státu patří zajisté zásada přiměřenosti zásahu, jakož i dále zákaz svévole a zákaz nadbytečného použití jinak racionálně zvolených nástrojů regulace. Na uloženou pokutu je třeba nahlížet právě z pohledu výše uvedených zásad. I když se pokuta ve výši 550.000 Kč jeví zejména z ohledem na dobu, která uplynula od spáchání deliktu, jako vysoká, nelze bez dalšího usuzovat na porušení ústavní zásady přiměřenosti. Lze mít sice v konkrétním případě výhrady proti výši pokuty, ale pokud bylo prokázáno, že se delikt stal, stěžovatel je za něj odpovědný a jedná se o případ odůvodňující sankci až do výše 2 miliónů Kč, nejedná se o natolik excesivní rozhodnutí, v němž by Ústavní soud mohl spatřovat porušení ústavně zaručených práv stěžovatele.
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Ústavní soud neshledal, že by rozhodnutím obecných soudů došlo v daném případě k porušení ústavně zaručených lidských práv a svobod, a na základě toho mu nezbylo, než ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako zjevně neopodstatněnou odmítnout.
Vzhledem k tomu, že ústavní stížnost byla odmítnuta, nemohl Ústavní soud přiznat stěžovateli ani náhradu nákladů právního zastoupení (§83 odst. 1 zákona).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 6. října 2005
JUDr. Jiří Nykodým
předseda senátu