ECLI:CZ:US:2005:3.US.222.05
sp. zn. III. ÚS 222/05
Usnesení
III. ÚS 222/05
Ústavní soud rozhodl dne 29. září 2005 v senátě složeném z předsedy Jiřího Muchy a soudců Pavla Holländera a Jana Musila mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Dřevařské a lesnické společnosti, s. r. o., se sídlem v Mostě, Moskevská 1/14, zastoupené Mgr. Hanou Zahálkovou, advokátkou v Brně, Příkop 4, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2005, čj. 2 Afs 77/2004-85, spolu s návrhem na zrušení ustanovení §105 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností ze dne 12. 4. 2005 napadla stěžovatelka usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 1. 2005, čj. 2 Afs 77/2004-85, jímž byla podle §46 odst. 1 písm. a), §120 s. ř. s. odmítnuta kasační stížnost stěžovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 4. 12. 2003, čj. 15 Ca 171/2003-63, neboť stěžovatelka přes výzvu soudu nedoložila své zastoupení ve smyslu §105 odst. 2 s. ř. s., pouze bylo soudu doručeno podání jejího dosavadního zástupce Ing. R. L., daňového poradce, ve kterém bylo navrženo, aby soud řízení podle ustanovení §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s. přerušil a podal k Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR návrh na zrušení ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. Spolu s ústavní stížností podala stěžovatelka podle §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") návrh, aby Ústavní soud zrušil ustanovení posledně citovaného ustanovení.
V ústavní stížnosti stěžovatelka uvádí, že značnou část agendy Nejvyššího správního soudu tvoří věci daňové, přičemž mezi ustanovením §105 odst. 2 s. ř. s.. a ustanoveními §3 odst. 4 a §6 odst. 1 zákona č. 523/1992 Sb., o daňovém poradenství a Komoře daňových poradců České republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon 523/1992 Sb."), není vztah speciality, nýbrž jde o nesoulad předpisů stejné právní síly, způsobující porušení čl. 26 odst. 1, 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Poukazuje přitom na skutečnost, že shodný názor vyjádřil i IV. senát Ústavního soudu, a to v nálezu č. 276/2001 Sb. Dle názoru stěžovatelky ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s., omezující daňové poradce z dostupných prostředků na ochranu práv jejich klienta, postrádá rozumné důvody a svou podstatou je omezením práva svobodně podnikat dle čl. 26 odst. 1 Listiny. Zákon sice může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností, musí však respektovat zásady stanovené čl. 4 odst. 3 a 4 Listiny, což se v daném případě nestalo, a Nejvyšší správní soud tuto skutečnost nevzal v úvahu. Stěžovatelka argumentuje tím, že v řízení před obecnými soudy ve správním soudnictví, které je složité a kde se namítají vady právní i skutkové, provádí se dokazování a zpravidla je nařízeno jednání, může být zástupcem podle §35 odst. 2 s. ř. s. i daňový poradce. Ten pak musí předat celou věc advokátovi, který má jen krátký čas na to, aby se s věcí seznámil a podal kasační stížnost. Řízení před Nejvyšším správním soudem je přitom dle stěžovatelky jednodušší, protože mohou být namítány jen vady právní, dokazování se provádět nemusí a jednání se zpravidla nenařizuje. V důsledku toho nedůvodně vznikají účastníkovi řízení další náklady. Stěžovatelka dále vyslovuje nesouhlas s názorem Nejvyššího správního soudu, že zákonná úprava stanovuje požadavek kvalifikovaného právního zastoupení fyzických či právnických osob záměrně, s ohledem na "nezbytnost garantované profesní právní erudice zástupce", a poukazuje na to, že daňový poradce a advokát jsou si z hlediska poskytování právní pomoci v daňových věcech rovni, jak plyne z §11 odst. 2 zákona č. 337/1992 Sb., ve znění pozdějších předpisů. Stěžovatelka dále argumentuje tím, že pokud by zákonodárce chtěl z "pravomoci" daňových poradců vyjmout právo jednat před Nejvyšším správním soudem, učinil by tak přímo v zákoně č. 523/1992 Sb. Současně však stěžovatelka tvrdí, že ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. je neústavní, protože postup zákonodárce, jenž opomněl včlenit daňové poradce do výčtu osob oprávněných zastupovat v řízení před Nejvyšším správním soudem, jde-li o věci daňové, vykazuje znaky libovůle, neboť ze skupiny kvalifikovaných osob ve smyslu čl. 37 odst. 2 Listiny je nedůvodně vyčleněna určitá skupina osob. V důsledku toho byla stěžovatelka - dle svého vyjádření - zkrácena na svém právu na právní pomoc v řízení před soudy, bylo jí odepřeno obrátit se na soud, aby přezkoumal zákonnost rozhodnutí, kterým byla zkrácena na svých právech, vznikají jí další výdaje za právní pomoc poskytnutou advokátem, je omezen předmět podnikání daňových poradců stanovených zákonem č. 523/1992 Sb. a jejich povinnost chránit práva a oprávněné zájmy klienta a důsledně přitom využívat všech zákonných prostředků k ochraně jeho práv, uložená ustanovením §6 odst. 1 cit. zákona. Dle názoru stěžovatelky Nejvyšší správní soud postupoval v rozporu s čl. 36 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny, a tak navrhuje, aby Ústavní soud napadené rozhodnutí zrušil.
Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny předpoklady meritorního projednání ústavní stížnosti (§42 odst. 1, 2 zákona o Ústavním soudu), přičemž dospěl k závěru, že jde o návrh podaný včas, splňující i všechny další formální náležitosti a podmínky stanovené zákonem o Ústavním soudu. Proto přistoupil k posouzení, zda se nejedná o zjevně neopodstatněný návrh.
Jak lze z obsahu ústavní stížnosti vyvodit, stěžovatelka v ústavní stížnosti vytýká Nejvyššímu správnímu soudu, že nesprávně interpretoval ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s., a to vzhledem k ustanovení §3 odst. 4 a §6 odst. 1 zákona č. 523/1992 Sb., v důsledku čehož nedošlo k projednání její kasační stížnosti; in eventum namítá, že aplikované ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. je v rozporu s ústavním pořádkem, avšak Nejvyšší správní soud nedostál své povinnosti postupovat dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR.
Dle čl. 36 odst. 2 Listiny, na který stěžovatelka v ústavní stížnosti poukazuje, se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Uvedené ustanovení (ani žádné jiné) však nelze chápat tak, že zakládá existenci nějakého ústavně zaručeného práva na opravný prostředek proti rozhodnutí soudu, jenž přezkoumával zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy. Vzhledem k tomu, že rozhodnutí finančního orgánu bylo přezkoumáno Krajským soudem v Ústí nad Labem, který žalobu stěžovatelky proti nečinnosti Finančního ředitelství v Ústí nad Labem shora označeným rozsudkem zamítlo, a stěžovatelka v tomto ohledu žádné námitky neuplatňuje, bezprostřední aplikace uvedeného ustanovení v úvahu nepřipadá.
Je-li namítáno porušení čl. 26 odst. 1, 2 Listiny, není tak ve skutečnosti činěno ve vztahu ke stěžovatelce, nýbrž k osobě daňového poradce, jenž stěžovatelku v řízení před soudem prvního stupně zastupoval. Jak Ústavní soud opakovaně konstatuje, ústavní stížnost nemá povahu actio popularis [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu], a tak se touto otázkou nezabýval.
V úvahu by však mohlo přicházet porušení čl. 36 odst. 1 Listiny, který zakotvuje, že každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu, to ovšem za předpokladu, že by stěžovatelka při uplatňování svých práv dodržela "stanovený postup", tedy příslušná procesní pravidla, jimiž v daném případě je soudní řád správní (pozn.: o této otázce bude pojednáno níže), příp. pokud by "stanovený postup" byl v rozporu s podstatou a smyslem tohoto ústavně zaručeného základního práva. Jde-li o ustanovení čl. 37 odst. 2 Listiny, jehož se stěžovatelka rovněž dovolává, jeho smyslem a účelem je zajistit, aby každý mohl účinně hájit svá práva před orgány veřejné moci, tedy aby se v důsledku různých okolností nedostal do "nespravedlivě" nevýhodné pozice. Lze tedy shrnout, že o porušení ústavně zaručených základních práv stěžovatelky by mohlo jít v případě, že by se nemohla efektivně domáhat svých práv soudní cestou či jiným způsobem.
Povinné právní zastoupení obecně takovou překážku nezakládá. V této souvislosti je třeba připomenout nález Ústavního soudu ze dne 27. 6. 2001, publ. pod č. 276/2001 Sb., jímž byla zrušena ke dni 31. 12. 2002 celá část pátá občanského soudního řádu, obsahující právní úpravu správního soudnictví. V tomto nálezu se k otázce povinného právního zastoupení, zakotveného v ustanovení §250a o. s. ř., konstatuje, že platné koncepci nelze vytknout rozpor s ústavním pořádkem, což Ústavní soud zdůvodnil tím, že "proti možné námitce omezení přístupu k soudu lze argumentovat snahou zajistit rovnost účastníků v řízení před správním soudem, tedy aby žalobce nebyl znevýhodněn proti žalovanému správnímu orgánu, který zpravidla zastupuje kvalifikovaný státní úředník" a že "povinné právní zastoupení má obecně sloužit k realizaci zásady rovnosti zbraní, jako znaku spravedlivého procesu", přičemž uvedl, že řešení této otázky je věcí zákonodárce. Z uvedeného rozhodnutí je přitom zřejmé, že se plénum Ústavního soudu s názorem IV. senátu, na nějž stěžovatelka poukazuje, neztotožnilo.
Tím méně lze uvažovat o porušení ústavnosti, jestliže zákonodárce v nové právní úpravě správního soudnictví od daného omezení obecně upustil (§35 s. ř. s.), takže stěžovatelka nebyla nijak omezena ani co do přístupu k soudu, ani co do volby svého zástupce; takové omezení bylo zvoleno jen pro určitou část řízení před "správními" soudy, a to o mimořádném opravném prostředku, představující určitou "nadstandardní" možnost právní ochrany (viz výše). V této souvislosti nutno přihlédnout rovněž k usnesení Ústavního soudu ze dne 14. 9. 2000, sp. zn. Pl. 43/2000 (publ. in: Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 19, usn. č. 32), v němž se k povinnému právnímu zastoupení v dovolacím řízení dle §241 odst. 2 věta druhá o. s. ř. uvádí: "V některých vymezených případech v zájmu efektivního a koncentrovaného průběhu řízení však zákon stanoví povinnost právního zastoupení účastníka řízení. Děje se tak konkrétně i v souvislosti s čerpáním mimořádného opravného prostředku, dovolání, kdy musí být dovolatel, který sám nemá právnické vzdělání nebo za něho nejedná zaměstnanec, resp. člen s právnickým vzděláním, zastoupen advokátem. Není pochyb o tom, že smyslem a účelem povinného zastoupení je poskytnout dovolateli kvalifikovanou právní pomoc na profesionální úrovni především proto, aby dovolání koncipované jako opravný prostředek, jehož čerpání je připuštěno jen mimořádně, vyhovovalo všem formálním požadavkům, a dovolací soud o něm mohl rozhodnout bez zbytečných průtahů." Kasační stížnost a řízení o ní se v mnohém shodují s uvedeným opravným prostředkem a řízením o něm, a tak uvedené závěry lze vztáhnout i na danou věc. Poukazuje-li stěžovatelka na dostatečnou erudici daňových poradců i ve vztahu k řízení o kasační stížnosti v daňových věcech, resp. libovůli zákonodárce, jenž tyto osoby nedůvodně vyloučil, tuto argumentaci s odkazem na výše uvedené Ústavní soud odmítá, k čemuž třeba dodat, že osoba s vysokoškolským právnickým vzděláním, u níž lze předpokládat obecné znalosti práva v celé šíři, a nikoliv jen některé jeho oblasti, jak je tomu u daňových poradců, zejména pak advokát skýtá určitou záruku toho, že na straně jedné budou řádně chráněna práva stěžovatelů, na straně druhé že Nejvyšší správní soud nebude nadbytečně zatěžován. (Zkušenosti s řízením o dovolání jak podle trestního, tak občanského soudního řádu, ukazují např., že ani advokáti správně neodliší právní a skutkové vady.) Ukáže-li se však, že daňoví poradci jsou přesto dostatečně erudovanými zástupci v řízeních před soudem prvního stupně, de lege ferenda by zákonodárce měl takovéto zastoupení umožnit i pro řízení před Nejvyšším správním soudem.
Vzhledem k výše uvedené judikatuře Ústavního soudu je zjevné, že požadavek povinného právního zastoupení nelze v dané věci považovat za skutečnost zakládající porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky. Následně proto Ústavní soud posuzoval, zda Nejvyšší správní soud postupoval v souladu se "stanoveným postupem" ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovatelka přitom tvrdila, že tomu tak nebylo, neboť uvedený soud nesprávně vyložil a použil jím zmiňované právní normy. V tomto ohledu je však ústavní stížnost pouhou polemikou s názory obecného soudu, k čemuž Ústavní soud opakovaně ve svých rozhodnutích konstatuje, že vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad "jednoduchého" práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů a Ústavní soud, jakožto soudní orgán ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy ČR), stojící mimo soustavu obecných soudů (čl. 91 Ústavy ČR), není možno považovat za nějakou "superrevizní" instanci v systému všeobecného soudnictví, jejímž úkolem je přezkum celkové zákonnosti (či věcné správnosti) vydaných rozhodnutí. Ingerence Ústavního soudu do této činnosti, konkrétně pokud jde o interpretaci a aplikaci "jednoduchého" práva, připadá v úvahu, jestliže obecné soudy v daném hodnotícím procesu vycházely ze zásadně nesprávného posouzení dopadu ústavně zaručených práv, jichž se stěžovatel dovolává, na posuzovaný případ, eventuálně pokud by v něm byl obsažen prvek libovůle či dokonce svévole, a to např. ve formě nerespektování jednoznačné kogentní normy či přepjatého formalizmu (srov. nález ze dne 9. 7. 1999, sp. zn. III. ÚS 224/98; publ. in: Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 15, č. 98).
O žádný z výše uvedených případů se však v posuzované věci nejedná. Dopad ústavně zaručených základních práv a svobod zohlednil Nejvyšší správní soud v souvislosti s úvahami o postupu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy ČR a §48 odst. 1 písm. a) s. ř. s., přičemž jeho závěry jsou plně v intencích závěrů vyslovených Ústavním soudem shora. Jde-li o vlastní proces interpretace "jednoduchého" práva, jak patrno z výše uvedeného, k nesprávnému zohlednění ústavně zaručených práv a svobod nedošlo, nemohlo dojít ani k nerespektování jednoznačné kogentní normy, neboť Nejvyšší správní soud musel řešit namítanou kolizi dvou právních předpisů, konkrétně ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. a §3 odst. 4 zákona č. 523/1992 Sb., přičemž jeho úvahám, popsaným v odůvodnění napadeného rozhodnutí, nelze z hlediska formálního (tj. z hlediska srozumitelnosti a logické správnosti) ani obsahového cokoliv vytknout, takže libovůle v soudním rozhodování rovněž tak zjištěna nebyla. Ostatně i Ústavní soud je toho názoru, že §105 odst. 2 s. ř. s. je ve vztahu k §3 odst. 4 zákona č. 523/1992 Sb. ustanovením zvláštním, neboť upravuje otázku zastupování jen pro určité řízení, resp. jeho část, nehledě na to, že posledně uvedené ustanovení samo odkazuje na zvláštní zákon; stejně tak lze vyloučit "náhodné" opomenutí zákonodárce zahrnout daňové poradce mezi osoby uvedené v §105 odst. 2 s. ř. s., a to s ohledem na ustanovení §35 odst. 2 s. ř. s.
Závěrem možno dodat, že lhůtu pro podání kasační stížnosti nelze považovat za nepřiměřeně krátkou, a to ani v případech, které stěžovatelka zmiňuje; byť může na účastníka řízení klást určité nároky, nutno vzít v úvahu, že se jedná o mimořádný opravný prostředek a je na žalobci, aby učinil taková opatření, aby jej mohl využít (např. zajištění právní pomoci předem), především pak v dané věci stěžovatelka měla možnost toto zastoupení obstarat navíc v jednoměsíční lhůtě, jíž jí stanovil Krajský soud v Ústí nad Labem usnesením ze dne 6. 5. 2004, čj. 15 Ca 171/2003-78. Pokud stěžovatelka argumentuje vyššími náklady na zastoupení, jistě toto nebude platit v každém případě; především pak, jde-li o nyní posuzovanou věc, z ústavní stížnosti není patrné, že by v důsledku této okolnosti ztratila stěžovatelka možnost domáhat se svých práv cestou kasační stížnosti (resp. že by tím bylo podstatně omezeno její právo obrátit se se svou věcí na soud).
S ohledem na výše uvedené nezbývá Ústavnímu soudu než konstatovat, že napadené rozhodnutí nemohlo zasáhnout do ústavně zaručených práv stěžovatelky, neboť postupu Nejvyššího správního soudu nelze nic vytknout. Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný, a to (také) vzhledem k tomu, že obdobná problematika již byla Ústavním soudem řešena.
Protože Ústavní soud ústavní stížnost odmítl, musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu podaného podle ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu, tzn. do návrhu na zrušení ustanovení §105 odst. 2 s. ř. s. Návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení totiž představuje ve vztahu k ústavní stížnosti návrh akcesorický, takže za situace, kdy Ústavní soud odmítl ústavní stížnost, osud dané ústavní stížnosti sdílí rovněž návrh na zrušení citovaného ustanovení zákona (viz např. usnesení ze dne 3. 10. 1995, sp. zn. III. ÚS 101/95, publ. in: Ústavní soud ČR: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, usn. č. 22).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. září 2005