ECLI:CZ:US:2006:1.US.13.05
sp. zn. I. ÚS 13/05
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Františka Duchoně a soudců Vojena Güttlera a Ivany Janů ve věci ústavní stížnosti stěžovatele Povodí Moravy, s. p., se sídlem Brno, Dřevařská 11, zastoupeného doc. JUDr. Milanem Pekárkem, CSc., advokátem se sídlem Brno, Stamicova 18, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2004, čj. 7 A 136/2002 - 67, za účasti Ministerstva životního prostředí ČR, se sídlem Praha 10, Vršovická 65, Rybnikářství Pohořelice, a. s., se sídlem Pohořelice, Vídeňská 717, Unie pro řeku Moravu, se sídlem Brno, Panská 9, Občanského sdružení Poradní sbor Pálava, se sídlem Brno, Panská 9, Yachtklubu Dyje, se sídlem Břeclav, Zámecké nám. 8, Moravského rybářského svazu, se sídlem Brno, Soběšická 83, Občanského sdružení Ekologický právní servis, se sídlem Brno, Bratislavská 31, jako vedlejších účastníků, takto:
I. Ústavní stížnost se odmítá .
II. Návrh na zrušení ustanovení §80 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, se odmítá .
Odůvodnění:
Včasnou ústavní stížností stěžovatel navrhl zrušení usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 10. 2004, čj. 7 A 136/2002 - 67, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 12. 8. 2002, čj. 560/1045/02. Tímto ministerským rozhodnutím byl změněn výrok rozhodnutí České inspekce životního prostředí ze dne 28. 2. 2002, čj. 90/OP/1799/02/Pra, tak, že stěžovateli bylo nařízeno omezení manipulace s výškou hladiny na území přírodní rezervace Věstonická nádrž tak, aby zde mimo období povodňových situací nedocházelo ke zvýšení maximální zásobní hladiny nádrže nad kótu 169,50 metrů n. m.
V odůvodnění ústavní stížnosti stěžovatel uvedl přehled skutkového a právního stavu dané věci, z něhož vyplývá, že druhá stavba vodního díla na Dyji u Nových Mlýnů byla kolaudována rozhodnutím OkÚ Břeclav ze dne 27. 5. 1991, čj. Vod 501/91-235/Va, který stanovil kótu hladiny 170,35 metrů n. m. V období let 1996 - 2000 byla hladina dočasně snížena na kótu 169,50 metrů n. m. na základě rozhodnutí OkÚ Břeclav ze dne 21. 12. 1995, čj. Vod 3634/95-231.2/Va. Toto snížení bylo povoleno jako dočasné pro účely a na dobu výstavby umělých ostrovů v nádrži. Česká inspekce životního prostředí (dále též "ČIŽP") rozhodnutím ze dne 28. 2. 2002, čj. 90/09/1799/Pra, uložila stěžovateli omezit manipulaci s vodou v nádrži tak, aby mimo období povodňových situací nezpůsobila zvýšení maximální hladiny nad kótu 169,50 metrů n. m. a v období od 15. 7. do 1. 10. kalendářního roku nad kótu 170,00 m. Ministerstvo životního prostředí (dále též "MŽP") rozhodnutím ze dne 12. 8. 2002, čj. 560/1045/02, v odvolacím řízení změnilo rozhodnutí ČIŽP a nařídilo omezení manipulace s výškou hladiny tak, aby mimo období povodňových situací nedocházelo ke zvýšení maximální hladiny nádrže nad kótu 169,50 m. do doby právní moci příslušných vodoprávních rozhodnutí stanovících nově účel jednotlivých nádrží VDNM. Stěžovatel napadl uvedené rozhodnutí MŽP správní žalobou, o níž rozhodl Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 8. 10. 2004, čj. 7 A 136/2002 - 67, tak, že žalobu odmítl.
Proti tomuto usnesení podal stěžovatel ústavní stížnost s odůvodněním, že došlo k porušení čl. 36 odst. 1, 2 a čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatel tvrdí, že Nejvyšší správní soud mu svým postupem i vydaným usnesením odepřel soudní ochranu. Především vyhodnotil rozhodnutí MŽP jako rozhodnutí předběžné povahy. Ani rozhodnutí předběžné povahy nemůže být vyloučeno ze soudního přezkumu, protože i proti rozhodnutí o uložení předběžného opatření lze podat opravné prostředky a jde o rozhodnutí, kterým se omezuje právo užívání, jakožto jedné ze základních složek vlastnického práva.
Stěžovatel dále navrhl zrušení ustanovení §80 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jako ustanovení, jehož uplatnění vedlo k vydání napadeného rozhodnutí.
Ústavní soud si v souladu s ustanovením §42 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), vyžádal vyjádření účastníků řízení.
Nejvyšší správní soud odkázal na odůvodnění svého rozhodnutí. Dále uvedl, že napadené rozhodnutí je opatřením dočasným, jehož cílem nebylo nahradit rozhodnutí příslušných vodoprávních orgánů. Bylo vydáno při respektování zásady prevence a opatrnosti v souladu s ustanovením §9 zákona č. 71/1991 Sb., o ochraně přírody. Stěžovatel porušil zákonem uložené povinnosti při ochraně přírody, proto mu bylo stanoveno dočasné omezení manipulace s výší hladiny v době, kdy mu bylo rozhodnutím Ministerstva zemědělství ze dne 16. 11. 2001 uloženo, nejpozději do 30. 6. 2004, předložit novou revizi manipulačního řádu vodního díla.
Ministerstvo životního prostředí označilo ústavní stížnost jako nedůvodnou. Stěžovatel nebyl ze soudní ochrany, podle čl. 36 Listiny, vyloučen, neboť Nejvyšší správní soud pouze poukázal na skutečnost, že žalobou napadené rozhodnutí (MŽP a ČIŽP) je rozhodnutím předběžným, které je ze soudního přezkumu, podle zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním, vyloučeno. Stěžovatel se může domáhat přezkumu po vydání rozhodnutí konečného, pokud jím budou dotčena jeho práva v souvislosti s předběžným rozhodnutím. Uplatňování ochrany vlastnických práv podle čl. 11 Listiny se MŽP jeví jako absurdní, když předmětné vodní dílo je ve vlastnictví státu a stěžovatel, jako státní podnik, by měl především ustanovení čl. 11 Listiny důsledně dodržovat. MŽP nesouhlasilo s tvrzením stěžovatele, že Nejvyšší správní soud nepřihlédl k tomu, že žádná vodoprávní řízení ve věci neprobíhají. V odůvodnění usnesení totiž konstatoval, že Ministerstvo zemědělství vydalo rozhodnutí, kterým změnilo výrok rozhodnutí Okresního úřadu v Břeclavi tak, že omezilo platnost manipulačních řádů s tím, že stěžovatelem bude nejpozději do 30. 6. 2004 předložena jejich revize. Soud tedy vycházel z toho, že pravomocným rozhodnutím vodoprávního orgánu bylo stěžovateli uloženo, aby předložil k revizi nové manipulační řády, které již budou vycházet z nového zhodnocení změn jak v oblasti vodního hospodářství, tak i v oblasti ochrany přírody. Nejvyšší správní soud tedy posoudil žalobou napadené rozhodnutí správně jako rozhodnutí předběžné povahy, jehož platnost byla omezena do vydání nových vodoprávních rozhodnutí.
K návrhu na zrušení ustanovení §80 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. MŽP uvedlo, že předmětné ustanovení považuje za klíčové kompetenční ustanovení svědčící ČIŽP a přispívající k ochraně přírody a krajiny. ČIŽP je oprávněna nařídit omezení, popřípadě zastavení činnosti v případě, kdy hrozí škodlivá změna obecně nebo zvláště chráněné části přírody. Děje se tak ve správním řízení, v jehož rámci je dostatečně zajištěna ochrana dotčených subjektů. Ustanovení nelze v žádném případě klasifikovat jako protiústavní. Zrušením tohoto ustanovení by došlo k nežádoucímu vyloučení významného prvku prevence i dozoru v oblasti ochrany přírody, v jehož důsledku by ČIŽP nemohla zasahovat ani v jiných případech hrozící škody, než má na mysli stěžovatel.
Unie pro řeku Moravu zdůraznila, že v řízení se jedná pouze o rozhodnutí předběžné povahy a upozornila, že po řadu let probíhá tzv. revize manipulačních řádů s tím, že současné manipulační řády mají platnost do roku 2005 a od roku 2006 mají platit manipulační řády zcela nové. Přímá vazba manipulačních řádů na funkce nádrží, jež mají zabezpečovat, usvědčuje stěžovatele z toho, že jeho odpovědnost za řádné a kvalitní zpracování těchto řádů je nedělitelná. Stěžovatel je rovněž odpovědný za formulaci a plnění nové celospolečenské objednávky na využití nádrží.
Rybnikářství Pohořelice, a. s., jako další vedlejší účastník, plně podpořilo postup a argumentaci stěžovatele, uvedenou v ústavní stížnosti.
Uvedená vyjádření byla zaslána k replice stěžovateli, který setrval na svých argumentech uvedených v ústavní stížnosti, zejména na tom, že rozhodnutí, které se stalo předmětem žaloby, nemá předběžnou povahu, a dále rozvedl některé své námitky uplatněné v ústavní stížnosti.
Ústavní stížností napadenému rozhodnutí Nejvyššího správního soudu předcházelo řízení, z jehož průběhu Ústavní soud zjistil, že rozhodnutím ČIŽP ze dne 28. 2. 2002, čj. 90/OP/1799/02/Pra, bylo stěžovateli, podle §80 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., nařízeno omezení manipulace s výškou hladiny na území přírodní rezervace Věstonická nádrž tak, aby nedocházelo k devastování nově vznikajících ekosystémů mokřadu a lužního lesa na přirozených i uměle zbudovaných ostrovech a poloostrovech, které jsou biotopy zvláště chráněných druhů živočichů, jejichž výskyt je závislý na výši hladiny 169,5 m. Stěžovateli bylo uloženo omezit manipulaci s vodou na střední a dolní nádrži VDNM tak, aby mimo období povodňových situací nezpůsobila zvýšení maximální zásobní hladiny nad kótu 169,50 m. a v období od 15. 7. do 1. 10. kalendářního roku nad kótu 170,00 m. Z odůvodnění vyplývá, že ČIŽP shromáždila řadu podkladů pro objektivní posouzení negativních dopadů zvýšené hladiny v nádrži, zejména expertní posudky Agentury ochrany přírody a krajiny ČR v Brně a Moravského zemského muzea v Brně. Oba posudky se shodly v tom, že výška 169,50 m. je jednoznačně pozitivní pro rozvoj nově vznikajících ekosystémů a potvrdily negativní dopady dlouhodobého zaplavení. Manipulace s vodní hladinou a držení její výše na střední nádrži VDNM na kótě 170,00 m., mimo období 15. 7. - 1. 10., je škodlivou činností ve smyslu §80 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. Je tedy nutno snížit výšku hladiny na 169,50 m. a bezpodmínečně ji udržet na této výši.
Rozhodnutím MŽP ze dne 8. 12. 2002, čj. 560/1045/02, byl, k odvolání stěžovatele, výrok shora označeného rozhodnutí ČIŽP změněn. Stěžovateli bylo nařízeno omezení manipulace s výškou hladiny na území přírodní rezervace Věstonická nádrž tak, aby zde, mimo období povodňových situací, nebyla zvýšena maximální hladina nádrže nad kótu 169,50 m. a nedocházelo tak k ohrožování a poškozování obnovených a nově vznikajících lužních biotopů a lužních společenstev na přirozených i uměle zbudovaných ostrovech, poloostrovech a podél břehů nádrže. Toto omezení bylo nařízeno do doby právní moci příslušných vodoprávních rozhodnutí, stanovících nově účel jednotlivých nádrží VDNM, povolení nakládání s vodami a schvalujících revizi manipulačního řádu VDNM v zájmu odstranění ohrožení a poškozování přírody a krajiny. Jako odvolací orgán MŽP vycházelo z toho, že rozhodnutí ČIŽP, vydané podle §80 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., má především preventivní charakter. ČIŽP je oprávněna omezit, případně zastavit činnost, která je pro ochranu přírody a krajiny škodlivá. Jestliže je v daném případě příčinou ohrožení nebo poškozování ochrany přírody činnost, která byla povolena rozhodnutím jiného správního úřadu, ČIŽP svým rozhodnutím nemůže takové rozhodnutí zrušit, ale její rozhodnutí vytváří zákonnou překážku pro jeho realizaci, což je zcela v intencích zákona č. 114/1992 Sb. Jestliže ČIŽP zjistila, že stěžovatel se při manipulaci s vodou na střední nádrži VDNM řídí pravomocnými vodohospodářskými rozhodnutími a takováto činnost, byť povolená, je pro ochranu přírody a krajiny škodlivá, pak bylo její povinností ze zákona takovou činnost omezit nebo zastavit až do doby odstranění nedostatků a příčin, tj. do doby, než budou platná vodohospodářská rozhodnutí změněna.
Ministerstvo životního prostředí konstatovalo, že v průběhu řízení vydalo Ministerstvo zemědělství (dále jen "MZ") rozhodnutí čj. 24257/2001-6010, ze dne 16. 10. 2001, kterým rozhodlo o odvoláních proti vodoprávnímu rozhodnutí Okresního úřadu Břeclav, čj. 1166/01-231.2/Ka, ve věci revize manipulačních řádů jednotlivých nádrží VDNM. Ministerstvo zemědělství omezilo platnost manipulačních řádů VDNM s tím, že nejpozději do 30. 6. 2004 bude předložena věcně a místně příslušnému vodohospodářskému orgánu jejich revize. Jako důvod tohoto omezení uvedlo, že je reálný předpoklad budoucích změn, které ovlivní účinky jednotlivých nádrží. Je totiž třeba, aby následující revize vycházela z komplexního zhodnocení nových skutečností z širších hledisek vodohospodářských, ochrany přírody a krajiny, i hledisek ochrany veřejného zdraví. Vzhledem k tomu, že revize manipulačního řádu má být předložena nejpozději do 30. 6. 2004, bude nutno do této doby přehodnotit účel jednotlivých nádrží VDNM a změnit původní vodohospodářská rozhodnutí. Uvedené změny by měly odpovídat současným zájmům ochrany přírody a krajiny. Pokud tomu tak bude, účinnost rozhodnutí ČIŽP skončí dnem právní moci vodohospodářského rozhodnutí schvalujícího revizi manipulačních řádů.
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 8. 10. 2004, čj. 7 A 136/2002 - 67, žalobu stěžovatele proti rozhodnutí MŽP, ze dne 12. 8. 2002, odmítl. Zabýval se procesními podmínkami, za nichž může ve věci rozhodnout. Konstatoval mimo jiné, že podle §70 písm. b) SŘS jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu předběžné povahy. Podle §46 odst. 1 písm. d) SŘS soud usnesením odmítne návrh, jestliže je podle tohoto zákona nepřípustný. Nejvyšší správní soud dovodil, že věc spadá pod kompetenční výluku uvedenou v §70 písm. b) SŘS. Rozhodnutí, které bylo předmětem žaloby, je z hlediska obsahu úkonem předběžné povahy, jež si neklade za cíl s konečnou platností rozhodnout.
Právo fyzické i právnické osoby na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že z pravomoci soudu není vyňato přezkoumání rozhodnutí správního orgánu, které má povahu rozhodnutí konečného. V dané věci jím bude rozhodnutí vodoprávního orgánu, kterým bude stanoven příslušný manipulační řád. Napadené rozhodnutí upravuje předmět svého zájmu pouze dočasně, takže nebylo rozhodnuto o nakládání s vodami, resp. o změně manipulačního řádu předmětného vodního díla. Vydáním rozhodnutí podle §80 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb. nebylo nahrazeno rozhodování příslušného vodoprávního úřadu. Ze zákonem stanovených důvodů byla pouze, do doby vydání rozhodnutí ve věci samé, pozastavena realizace dosud platného rozhodnutí. Právo stěžovatele na soudní ochranu je dostatečně zajištěno pravomocí soudů přezkoumávat konečná rozhodnutí správních orgánů. Není proto důvod k tomu, aby soudnímu přezkumu bylo podrobeno již rozhodnutí správního orgánu předběžné povahy, je-li zákonem zajištěn soudní přezkum konečného meritorního rozhodnutí.
Po přezkoumání věci dospěl Ústavní soud k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. Stěžovatel polemizuje s právními závěry Nejvyššího správního soudu, napadá jeho rozhodnutí, jímž odmítl jeho žalobu, a vytýká mu nesprávnou právní argumentaci. Jedná se ale o námitky, jimiž zcela ignoruje skutkový i právní stav věci, zjištěný v průběhu řízení. Jak Ústavní soud opakovaně uvedl, není vrcholem soustavy obecných soudů, a proto nemůže vykonávat přezkumný dohled nad jejich činností, pokud postupují v souladu s Ústavou ČR, Listinou základních práv a svobod a mezinárodními smlouvami podle čl. 10 Ústavy ČR. Z těchto důvodů ani skutečnost, že soud vyslovil právní názor, s nímž se stěžovatel neztotožňuje, nezakládá sama o sobě důvod k ústavní stížnosti (viz nález sp. zn. IV. ÚS 188/94).
Ústavní soud se zabýval ústavností postupu v řízení před Nejvyšším správním soudem a dospěl k závěru, že k žádnému porušení základních práv stěžovatele nedošlo. Zásadní námitka stěžovatele spočívala v tom, že Nejvyšší správní soud jeho žalobu nesprávně odmítl z procesních důvodů, aniž se jí meritorně zabýval. Z průběhu celého řízení ovšem jednoznačně vyplývá, že rozhodnutí ČIŽP i MŽP jsou předběžné povahy. Nejvyšší správní soud proto správně aplikoval ustanovení §70 písm. b) SŘS a v odůvodnění svého usnesení výstižně zdůvodnil, že aplikací tohoto ustanovení nebylo porušeno právo účastníka řízení na soudní ochranu. Ústavní soud nemá, co by k tomuto odůvodnění dodal a v postupu uvedeného soudu neshledal nic, co by tuto věc posouvalo do ústavněprávní roviny. MŽP i Nejvyšší správní soud jako orgány státu rozhodly o omezení výkonu vlastnických práv vlastníka, kterým je opět stát, a navíc se jedná o omezení dočasného rázu, na základě zákonem stanovených důvodů, jak to vyplývá z napadeného usnesení.
Podle §74 zákona o Ústavním soudu, spolu s ústavní stížností může být podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle názoru stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem, popřípadě zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis. Stěžovatel využil tohoto práva a podal návrh na zrušení ustanovení §80 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny.
Z ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu vyplývá, že návrh na zrušení zákona i jiného právního předpisu má akcesorickou povahu, protože jej lze podat pouze s ústavní stížností proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, vydaného na základě aplikace napadeného právního předpisu či jeho části. Z toho důvodu je-li ústavní stížnost sama zjevně neopodstatněná, je zjevně neopodstatněný i akcesorický návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení. Nelze totiž požadovat zrušení zákona nebo jeho jednotlivého ustanovení jen proto, že jeho aplikace byla v neprospěch stěžovatele, aniž by zasáhla do jeho základních práv a svobod.
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěl I. senát Ústavního soudu k závěru, že jsou splněny podmínky ustanovení §43 odst. 2 písm. a) a b) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, a proto, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení, ústavní stížnost odmítl, stejně jako návrh na zrušení ustanovení §80 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., neboť se jedná o návrhy zjevně neopodstatněné.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 12. září 2006
František Duchoň, v. r.
předseda I. senátu Ústavního soudu