ECLI:CZ:US:2006:2.US.300.06
sp. zn. II. ÚS 300/06
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudkyň Dagmar Lastovecké a Elišky Wagnerové (soudkyně zpravodajka) - ze dne 26. července 2006 sp. zn. II. ÚS 300/06 ve věci ústavní stížnosti V. Š. proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2006 č. j. 28 Co 86/2006-29 a proti usnesení Okresního soudu v Mladé Boleslavi ze dne 18. 1. 2006 č. j. 18 C 387/2005-15, jimiž byla pro opožděnost odmítnuta stěžovatelova žaloba.
I. Postupem nerespektujícím čl. 4 odst. 4 Listiny základních práv a svobod bylo usnesením Krajského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2006 č. j. 28 Co 86/2006-29 a usnesením Okresního soudu v Mladé Boleslavi ze dne 18. 1. 2006 č. j. 18 C 387/2005-15 porušeno základní právo stěžovatele na soudní ochranu garantované čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.
II. Proto se tato usnesení ruší.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností podanou dne 15. 5. 2006 se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, kterými byla pro opožděnost odmítnuta jeho žaloba napadající správní rozhodnutí o nepovolení obnovy řízení v jeho restituční věci. Stěžovatel tvrdil, že vydáním napadených usnesení mu bylo odepřeno právo na soudní ochranu, garantované čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále "Listina"), jakož i čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále "Úmluva"). Ústavní stížnost byla podána včas (§72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, dále jen "zákon o Ústavním soudu") a splňovala i další formální náležitosti a podmínky projednání předepsané zákonem o Ústavním soudu.
Podle ústavní stížnosti odůvodnily obecné soudy odmítnutí žaloby tím, že žaloba okresnímu soudu "nedošla" v zákonné lhůtě, když lhůtu uvedenou v ustanovení §247 odst. 1 občanského soudního řádu (zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění, dále též jen "o. s. ř.") považovaly za lhůtu hmotněprávní. Stěžovatel však žalobu podal k poštovní přepravě dne 15. 11. 2005, a tedy včas, neboť zmíněná lhůta je lhůtou procesní - je obsažena v procesním předpisu v části, která je nazvána "Řízení ve věcech, o nichž bylo rozhodnuto jiným orgánem". V §245 o. s. ř. je navíc stanoveno přiměřené užití částí první až čtvrté o. s. ř. tam, kde část pátá nějakou otázku neupravuje. V části páté není počítání lhůt přímo upraveno, a proto se ustanovení §57 o. s. ř. použije i pro posuzování lhůty uvedené v ustanovení §247 odst. 1 o. s. ř. - opačný výklad je v rozporu s ústavním pořádkem, což stěžovatel doprovodil citacemi z rozhodnutí Ústavního soudu [sp. zn. II. ÚS 684/2000 (správně IV. ÚS 684/2000), sp. zn. II. ÚS 8/96 a sp. zn. III. ÚS 138/2000, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález č. 54, svazek 6, usn. č. 34, svazek 21, nález č. 53]. Ustanovení §57 o. s. ř. výslovně stanoví, že lhůta je zachována, je-li posledního dne lhůty podání odevzdáno orgánu, který má povinnost je doručit.
Ústavní soud požádal o vyjádření předsedu senátu Okresního soudu v Mladé Boleslavi Mgr. Pavla Rozsypala, který uvedl, že názor stěžovatele o procesní povaze lhůty vychází z nepochopení podstaty komplexní změny právní úpravy správního soudnictví účinné od 1. 1. 2003, která byla provedena v souvislosti s přijetím soudního řádu správního. Z kontextu této změny nelze vytrhávat pouze jedno ustanovení týkající se lhůty k podání žaloby. Po uvedené změně část pátá již neupravuje přezkum zákonnosti správních rozhodnutí - správní žaloba podle části páté o. s. ř. je nyní návrhem, aby soud projednal a rozhodl stejnou věc, kterou již projednal a rozhodl správní orgán - nejde tedy o přezkum, ale o meritorní rozhodnutí. Za této situace není podání správní žaloby podáním opravného prostředku, ale uplatněním práva. Proto jde o lhůtu hmotněprávní. Předseda senátu zdůraznil, že za hmotněprávní předmětnou lhůtu považuje i Nejvyšší soud a takto je přijímána i právní doktrínou (zde Mgr. Rozsypal odkázal na komentář k občanskému soudnímu řádu). Ke konkrétní judikatuře Ústavního soudu vztahující se k možné kolizi posouzení povahy lhůty (procesní vs. hmotněprávní) s čl. 4 odst. 4 Listiny, se předseda senátu přes výslovnou výzvu nevyjádřil.
Ústavní soud požádal o vyjádření předsedkyni senátu Krajského soudu v Praze JUDr. Václavu Vrecionovou, která uvedla, že názor o hmotněprávní povaze předmětné lhůty je v souladu s judikaturou Nejvyššího soudu, jakož i s výkladem obsaženým v komentářích (Bureš, J., Drápal, L., Krčmář, Z., Mazanec, M., Občanský soudní řád, komentář, II. díl, 6. vydání, Praha, C. H. Beck, str. 1143, nebo Winterová, A., a kolektiv, Občanský soudní řád, II. vydání, Praha, Linde, str. 714). Na hmotněprávní povahu lhůty lze usoudit i z toho, že jde o lhůtu neprominutelnou (na rozdíl od lhůty k podání odvolání - §204 odst. 2 o. s. ř.). Soud si je však vědom, že zákonodárce v aplikovaném ustanovení §247 odst. 1 o. s. ř. nezvolil dovětek "jinak právo zanikne", tak je tomu obvykle v pozitivní právní úpravě institutu prekluze přivozujícího zánik práva. K eventuální kolizi tohoto výkladu s čl. 4 odst. 4 Listiny předsedkyně senátu uvedla, že dvouměsíční lhůta je dostatečně dlouhá k tomu, aby zajistila přístup občana k soudní ochraně jeho práv.
II.
Ústavní soud si vyžádal spis Okresního soudu v Mladé Boleslavi sp. zn. 18 C 387/2005, z něhož zjistil následující skutečnosti.
Usnesením Okresního soudu v Mladé Boleslavi ze dne 18. 1. 2006 č. j. 18 C 387/2005-15 byla odmítnuta stěžovatelova žaloba proti dvěma rozhodnutím Ministerstva zemědělství (Ústředního pozemkového úřadu a Pozemkového úřadu v Mladé Boleslavi) ve věci obnovy správního řízení vedeného stěžovatelem dle zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku. Soud dospěl k závěru, že žaloba soudu došla dne 18. 11. 2005, tedy po uplynutí dvou měsíců od 16. 9. 2005, kdy bylo stěžovateli do vlastních rukou doručeno žalobou napadené rozhodnutí. Soud lhůtu uvedenou v ustanovení §247 odst. 1 o. s. ř. kvalifikoval jako lhůtu hmotněprávní, a to odkazem na komentář k občanskému soudnímu řádu (autoři Bureš a ostatní) a odkazem na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze de 12. 7. 2005 č. j. 30 Cdo 1383/2005-105 (toto usnesení je vystaveno na www.nsoud.cz/rozhod.php), jakož i na rozhodnutí Krajského soudu v Praze č. j. 28 Co 495/2005-17 (zde nebyl uveden zdroj, z něhož lze toto rozhodnutí získat). Proti tomuto usnesení podal stěžovatel odvolání, v němž argumentoval obdobně jako v ústavní stížnosti.
Usnesením Krajského soudu v Praze ze dne 28. 2. 2006 č. j. 28 Co 86/2006-29 bylo usnesení okresního soudu potvrzeno. Krajský soud konstatoval, že stěžovatel podal žalobu k poštovní přepravě dne 15. 11. 2005, avšak soudu došla opožděně dne 18. 11. 2005. Konec lhůty totiž připadl na středu 16. 11. 2005. Krajský soud odkázal na stejný komentář k o. s. ř. jako okresní soud. Ke stěžovatelovým poukazům na judikaturu Ústavního soudu konstatoval, že tato na danou věc nedopadá, neboť se nejedná ani o lhůtu k podání správní žaloby ve správním soudnictví ani o povahu lhůty k podání ústavní stížnosti.
Ústavní soud z vyžádaného spisu dále zjistil (č. l. 25), že stěžovatel podal žalobu k poštovní přepravě dne 15. 11. 2005, což vyplývá z odesílací knihy právního zástupce stěžovatele. (K žalobě založené na č. l. 1 spisu Okresního soudu v Mladé Boleslavi nebyla připojena obálka, z níž by bylo možno zjistit datový údaj na otisku podacího razítka, což není v souladu s ustanovením §139 odst. 2 vnitřního kancelářského řádu pro okresní, krajské a vrchní soudy, č. 505/2001-Org.).
Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání očekávat další objasnění věci. Účastníci souhlas poskytli a od ústního jednání bylo upuštěno.
III.
Ústavní soud dospěl k závěru, že ústavní stížnost je důvodná.
Podstatou ústavní stížnosti byla námitka odepření přístupu k soudům v důsledku vadného posouzení lhůty uvedené v ustanovení §247 odst. 1 občanského soudního řádu jako lhůty hmotněprávní, resp. v důsledku nepřihlédnutí k ustanovení §57 a §245 o. s. ř.
Aplikované ustanovení zní: "§247 (1) Žaloba musí být podána ve lhůtě dvou měsíců od doručení rozhodnutí správního orgánu. Zmeškání této lhůty nelze prominout.". Pátá část občanského soudního řádu (§244 - §250l) ustanovení o počítání lhůt neobsahuje a pro tento případ výslovně stanoví "§245 Není-li v této části uvedeno jinak, užijí se přiměřeně ustanovení části první až čtvrté tohoto zákona.". Obecné ustanovení o počítání lhůt je obsaženo v první části o. s. ř. (§1 - §58), kde se výslovně stanoví "§57 (3) Lhůta je zachována, je-li posledního dne lhůty učiněn úkon u soudu nebo podání odevzdáno orgánu, který má povinnost je doručit.".
Obecné soudy argumentovaly odkazy na komentářovou literaturu a na rozhodnutí Nejvyššího soudu. (Rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 30 Cdo 1383/2005, www.nsoud.cz/rozhod.php, odůvodňuje závěr o povaze předmětné lhůty obdobně jako níže citované komentáře.) Komentář autorů J. Bureše, L. Drápala, Z. Krčmáře a M. Mazance uvádí, že lhůta obsažená v ustanovení §247 odst. 1 o. s. ř. je lhůtou k uplatnění práva, a proto jde o lhůtu prekluzivní (srov. Bureš, J., a ostatní, Občanský soudní řád, komentář, 6. vydání, C. H. Beck, Praha, 2003, str. 1143). Tento komentář dále uvádí, že prominout lze jen lhůtu procesněprávní, což má plynout z ustanovení §58 o. s. ř. ["§58 (1) Soud promine zmeškání lhůty, jestliže účastník nebo jeho zástupce ji zmeškal z omluvitelného důvodu, a byl proto vyloučen z úkonu, který mu přísluší."]. Citovaný komentář ovšem nevysvětluje, jak se závěr o povaze lhůty stanovené v této části o. s. ř. srovnává s příkazem (§245 o. s. ř.) k přiměřenému užití předchozích částí o. s. ř. - jen konstatuje, co by měl vysvětlit - postup dle ustanovení §57 odst. 1 prý nepostačuje, neboť stanovená lhůta je lhůtou hmotněprávní. Podle citovaného komentáře totiž žaloba podaná na základě ustanovení §244 není pokračováním správního řízení. Z toho má plynout, že se nejedná o soudní přezkum správního rozhodnutí, na což má ukazovat i skutečnost, že správní orgán není účastníkem řízení.
Takový výklad považuje Ústavní soud za absurdní již jen proto, že domáhá-li se žalobce v těchto případech ochrany, pak je tomu nepochybně proto, že se cítí být dotčen tím, jak správní orgán jeho věc rozhodl (dle ustanovení §244 o. s. ř. je zde předmětem řízení projednání soukromoprávní věci, o níž předtím autoritativně rozhodly orgány veřejné moci).
Rovněž stěžovatel u obecných soudů napadl rozhodnutí správních orgánů, která podle něj zasáhla do jeho majetkových práv, jež jsou dle ustálené judikatury Ústavního soudu chráněna Listinou, resp. spadají pod institut ochrany legitimního očekávání, který vyplývá z čl. 1 odst. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě a jako takový je integrální součástí ochrany majetkových práv (srov. v oficiální databázi Evropského soudu pro lidská práva HUDOC na http://www.echr.coe.int, např. rozhodnutí velkého senátu ze dne 22. 6. 2004, Broniowski proti Polsku, 31443/96: §129; stejně jako např. nález pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 2/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 32, nález č. 35, str. 331, vyhlášen pod č. 278/2004 Sb.). Rozhodovací postup obecných soudů dle ustanovení §244 a násl. o. s. ř. je přezkumem rozhodnutí správního orgánu ve smyslu ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny, dle kterého nelze z pravomoci soudu vyloučit přezkum rozhodnutí (orgánů veřejné správy) týkajících se základních práv.
Ani další komentář, na nějž odkázal ve svém vyjádření krajský soud (Winterová, A., a kolektiv, Občanský soudní řád s vysvětlivkami a judikaturou, Praha, Linde, 2005, str. 714), názor o hmotněprávní povaze předmětné lhůty nedokládá přesvědčivými argumenty. Závěr, že žaloba musí ve stanovené lhůtě dojít soudu, doprovodili tito autoři odkazem na §82 odst. 3 o. s. ř. ("Odmítl-li žalobu ... soud, který rozhoduje podle zvláštního zákona věci správního soudnictví, protože šlo o věc, kterou soudy projednávají a rozhodují v občanském soudním řízení, a došla-li soudu příslušnému k občanskému soudnímu řízení do jednoho měsíce od právní moci usnesení žaloba ... platí, že řízení o ní je u soudu zahájeno dnem, kdy soudu došla odmítnutá žaloba."). Tento odkaz však svědčí v neprospěch výkladu zastávaného obecnými soudy, neboť §82 odst. 3 o. s. ř. stanoví výslovně, že žaloba musí ve lhůtě soudu dojít (obdobně jako ustanovení §72 odst. 3 soudního řádu správního). Kromě toho u lhůty dle ustanovení §82 odst. 3 o. s. ř. Ústavní soud konstatoval, že soudy mají povinnost o jejím propadném charakteru účastníka srozumitelně poučit - srov. nález ze dne 5. 10. 2005 sp. zn. I. ÚS 117/05, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 39, nález č. 190).
Lze shrnout, že závěry citovaných komentářů nejsou použitelné, aniž by zároveň nebyly narušeny ústavní limity pro interpretaci ustanovení §247 odst. 1 o. s. ř. Komentářová literatura volí z několika interpretačních alternativ tu, která ve svém důsledku vede k odepření spravedlnosti. Normy stanovící lhůty musí být jasné a určité. Plénum Ústavního soudu v nálezu ze dne 20. 6. 2006 připomnělo, že "Jsou-li nejisté hranice zákonných požadavků, tj. nejsou-li respektována legitimní očekávání založená na zákonu, je nejistá i svoboda. Proto je ochrana legitimního očekávání integrální součástí vlády práva... Přihlížení k legitimním očekáváním je nepominutelnou dimenzí zákonnosti." (srov. odstavec 45 nálezu ve věci sp. zn. Pl. ÚS 38/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 41, nález č. 125, vyhlášen pod č. 409/2006 Sb.). Ústavní soud konstatuje, že není zřejmé, na základě jakých zjevných skutečností mají účastníci po přečtení textu ustanovení §247 odst. 1 o. s. ř. ("...žaloba musí být podána ve lhůtě") dospět k nepochybnému závěru, že byť jde o lhůtu stanovenou v procesním předpisu, jde o lhůtu hmotněprávní (výklad jazykový, jinak obecnými soudy hojně užívaný, zde zůstal stranou).
V dané věci šlo o typickou situaci konkurence interpretačních alternativ normy jednoduchého práva (srov. např. nález ze dne 30. 6. 2004 sp. zn. III. ÚS 321/03, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 33, nález č. 90, str. 371). Ústavní soud již několikrát posuzoval situace, v nichž obecné soudy upřednostnily výklad považující lhůtu stanovenou procesním předpisem za lhůtu hmotněprávní (za všechny srov. nálezy ze dne 22. 11. 2004 sp. zn. I. ÚS 287/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 35, nález č. 174, str. 331, a ze dne 26. 4. 2005 sp. zn. IV. ÚS 167/05, uveřejněn tamtéž, svazek 37, nález č. 94, str. 277). Závažnost následků prekluze práva podle ustáleného výkladu Ústavního soudu vyžaduje, aby sankce zániku práva byla v příslušné právní normě výslovně vyjádřena. Platí-li tato zásada pro normy obsažené v hmotněprávních předpisech, tím spíše musí platit pro právní normy obsažené v předpisech procesněprávních. Tyto závěry plně dopadají i na nyní projednávanou věc.
Stěžovatel přitom v odvolacím řízení poukázal na konkrétní nálezy Ústavního soudu, v nichž byly ústavní limity posuzování lhůt vyloženy, tedy domáhal se posouzení věci z hlediska výše uvedených principů, avšak krajský soud tyto poukazy oslyšel. Přitom v nálezu ze dne 2. 4. 2001 sp. zn. IV. ÚS 684/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález č. 54, str. 3) Ústavní soud konstatoval, že vadným posouzením povahy lhůty k podání žaloby dochází k ústavně nepřípustnému odepření spravedlnosti. V nálezu ze dne 29. 3. 2001 sp. zn. III. ÚS 138/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 21, nález č. 53, str. 451) Ústavní soud připomněl, že "smyslem právního institutu lhůty obecně je ... časové omezení stavu nejistoty v právních vztazích, urychlení procesu rozhodování s cílem reálného dosažení zamýšlených cílů. ...Vymezení času pro uplatnění procesního prostředku k ochraně práva (v daném případě pro podání žaloby proti rozhodnutí správních orgánů dle hlavy druhé části páté o. s. ř.) je tudíž spjato s realizací procesního subjektivního práva, pročež lhůta dle §250b odst. 1 o. s. ř. je lhůtou procesněprávní, a nikoli hmotněprávní". A koneckonců i usnesení ze dne 5. 12. 1996 sp. zn. II. ÚS 8/96 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 6, usn. č. 34, str. 611) výslovně vychází z nálezu ze dne 22. 3. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 37/93, v němž většina pléna Ústavního soudu vycházela z principu, že lhůty stanovené procesním předpisem je nutno považovat za lhůty procesní ("lhůtu považuje Ústavní soud za lhůtu procesní, neboť zákon - jenž ji upravuje - je procesním předpisem" (srov. Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 1, nález č. 9, str. 61 a 63, vyhlášen pod č. 86/1994 Sb.).
Chtěl-li by zákonodárce v procesním předpisu stanovit hmotněprávní lhůtu, musel by tento svůj úmysl vyjádřit výslovně. Cestou doktrinální interpretace právní normy nelze nalezením jiného účelu, resp. záměnou účelu (lhůta k uplatnění sui generis opravného prostředku proti správnímu rozhodnutí versus lhůta k uplatnění práva) zmenšit rozsah ochrany základního práva, v daném případě práva na spravedlivý proces. Výkladová alternativa zvolená obecnými soudy znemožnila stěžovateli výkon práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny), což však odporuje čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého "Při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena.". Ústavní nepřípustnost odmítnutí spravedlnosti přikazovala obecným soudům posoudit lhůtu stanovenou §247 odst. 1 o. s. ř. jako lhůtu procesněprávní.
Posouzení lhůty stanovené §247 odst. 1 o. s. ř. jako lhůty hmotněprávní je pro adresáty této normy nečekané, ať už je tato právní norma interpretována jazykovým či systematickým výkladem (viz výše). Rovněž teleologický výklad zohledňující účel procesního institutu svědčí z důvodů uvedených svrchu (z hlediska zákazu denegationis iustitiae) pro přitakání procesněprávnímu charakteru této lhůty. Na těchto závěrech nic nemění ani délka lhůty, na níž poukázal krajský soud.
Ústavní soud proto ústavní stížnosti vyhověl podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu a napadená usnesení Krajského soudu v Praze a Okresního soudu v Mladé Boleslavi podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) citovaného zákona zrušil.