ECLI:CZ:US:2006:4.US.208.04
sp. zn. IV. ÚS 208/04
Nález
Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedkyně senátu Vlasty Formánkové a soudců Miloslava Výborného a Michaely Židlické - ze dne 12. července 2006 sp. zn. IV. ÚS 208/04 ve věci ústavní stížnosti Sdružení Jihočeské matky proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 68/2000-53 ze dne 25. 3. 2004, kterým byla zamítnuta žaloba stěžovatele proti rozhodnutí vedlejšího účastníka - Státního úřadu pro jadernou bezpečnost, a jeho postupu v dané věci, která na něj přešla z Vrchního soudu v Praze.
I. Postupem Vrchního soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu v Brně spočívajícím v průtazích ve věci vedené u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 6 A 68/2000 bylo zasaženo do základního práva stěžovatele zaručeného v čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
II. Návrh na zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 68/2000-53 ze dne 25. 3. 2004 se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Stěžovatel se svou ústavní stížností domáhá s odvoláním na porušení jeho základního práva na spravedlivý proces a práva na projednání věci v přiměřené době, zaručených v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a v čl. 36 odst. 1, 2 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a dále na porušení jeho práva na účinné opravné prostředky, zaručeného čl. 13 Úmluvy, zrušení shora označeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatel v ústavní stížnosti uvádí, že je občanským sdružením ve smyslu zákona č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, řádně registrovaným Ministerstvem vnitra pod č. j. VSC/1-10382/92-R, ve znění poslední změny stanov ze dne 30. 1. 2003. Je nevládní neziskovou organizací (NGO) sdružující organizovanou veřejnost žijící v blízkosti stavby Jaderné elektrárny Temelín. Jeho hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny a rovněž ochrana práv a oprávněných zájmů svých členů a dalších fyzických osob ve vztahu k negativním dopadům a rizikům provozu Jaderné elektrárny Temelín (dále jen "JETE").
Stěžovatel se přinejmenším od roku 1996 domáhá, aby ho Státní úřad pro jadernou bezpečnost (dále též jen "SÚJB") informoval o všech zahajovaných správních řízeních ve věcech spojených s JETE, jejichž důsledky by se mohly projevit navenek a dotknout se zájmů, života, zdraví či majetku jeho členů nebo zájmů ochrany přírody a krajiny, a aby s ním jednal jako s účastníkem řízení. V srpnu 1997 se stěžovatel z hromadných sdělovacích prostředků dověděl, že SÚJB, aniž ho jakkoliv informoval, vydal rozhodnutí č. j. 4715/4.0/97/Prz ze dne 5. 8. 1997, jímž podstatně zredukoval územní rozsah zóny havarijního plánování kolem JETE. Rozhodnutí bylo vydáno na návrh společnosti ČEZ, a. s. Stěžovatel 25. 8. 1997 napadl toto rozhodnutí SÚJB rozkladem, který však předseda SÚJB rozhodnutím č. j. 8332/2.1/Pa/97 ze dne 26. 11. 1997 s odůvodněním, že plná moc udělená právnímu zástupci stěžovatele je neplatná kvůli uvedení staré adresy zmocnitele na otisku jeho razítka. Podané správní žalobě proti tomuto rozhodnutí předsedy SÚJB Vrchní soud v Praze vyhověl až po více než dvou letech a rozsudkem č. j. 3 A 4/98-28 ze dne 17. 12. 1999 napadené rozhodnutí zrušil. Předseda SÚJB opakovaně zamítl rozklad stěžovatele až po více než půl roce rozhodnutím č. j. 10363/2.1/00 ze dne 17. 7. 2000, a to opět z procesních důvodů, tentokrát s argumentací, že stěžovatel není účastníkem řízení a jím podaný rozklad je proto nepřípustný. V řízení o opakované žalobě ze dne 27. 7. 2000 Vrchní soud v Praze během téměř dvou a půl let nerozhodl a nenařídil ani jediné jednání. Dnem 1. 1. 2003 přešla žaloba v souladu s reformou správního soudnictví na Nejvyšší správní soud, který rozhodl teprve dne 25. 3. 2004, když žalobu v zásadě ze stejných procesních důvodů zamítl.
Stěžovatel v ústavní stížnosti tvrdí, že zmenšením zóny havarijního plánování dojde ke snížení úrovně ochrany obyvatel a životního prostředí v území kolem JETE, kde vyvíjí svou činnost, vlastní nemovitosti a bydlí jeho členové, což se akcesoricky může dotknout i základních práv jeho členů, a to zejména práva na ochranu zdraví a příznivého životního prostředí. Z tohoto důvodu měl být stěžovatel rovnoprávným účastníkem předmětného správního řízení podle §14 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, (dále jen "správní řád") a stěžovatel měl mít možnost rozhodnutí SÚJB podrobit meritornímu přezkumu ze strany soudu. Nejvyšší správní soud přitom potvrdil, že na předmětné správní řízení o stanovení zóny havarijního plánování se nevztahuje restriktivní definice účastenství podle §14 odst. 1 zákona č. 18/1997 Sb., o mírovém využívání jaderné energie a ionizujícího záření (dále jen "atomový zákon"), ale obecné právní předpisy, tedy již výše uvedený §14 odst. 1 správního řádu, přitom se ale nezabýval právem účasti stěžovatele v řízení podle ustanovení §14 odst. 1 správního řádu. Stěžovatel i jakékoliv jiné osoby jsou přitom ve všech typech řízení spojených s JETE systematicky vytěsňovány. Stěžovatel v této souvislosti zmiňuje rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Athanassoglou a další v. Švýcarsko k účastenství v řízení o prodloužení provozu jaderné elektrárny Beznau II ve Švýcarsku a poznamenává, že vyloučení všech osob odlišných od provozovatele jaderné elektrárny v řízeních spojených s rozhodováním o provozu jaderné elektrárny nemůže již dlouho obstát. Stěžovatel se dále domnívá, že měl být účastníkem uvedeného řízení před SÚJB také podle §14 odst. 2 správního řádu a §70 odst. 3 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, neboť je právnickou osobou, které citované ustanovení za podmínek §70 odst. 2 tohoto zákona poskytuje právo účastnit se správních řízení, v nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Nejvyšší správní soud tento důvod účasti v řízení popřel tvrzením, že v předmětném správním řízení se nejednalo o žádných zájmech dotýkajících se ochrany přírody a krajiny. Z §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny však jasně vyplývá, že právo občanských sdružení účastnit se správního řízení podle odstavce 3 není vázáno na to, zda v konečném správním aktu skutečně k zásahu do zájmů ochrany přírody a krajiny dojde, ale zda může dojít, a že může k takovému zásahu při změně rozsahu zóny havarijního plánování dojít, je podle stěžovatele zcela evidentní. Druhý důvod vyplývající z předchozího pak spočívá v tom, že pokud atomový zákon ukládá zpracovávat zónu havarijního plánování, pak havarijní plán obsahuje soubor opatření k likvidaci a omezení následků nehod vyžadující naléhavá opatření na ochranu obyvatelstva a životního prostředí a SÚJB v rozhodnutí neuvedl žádné zvláštní požadavky ani podmínky na ochranu životního prostředí. Porušení práva na účinné opravné prostředky pak stěžovatel spatřuje v tom, že v řízení před správním soudem se vždy řešily podmínky účastenství a stěžovatel neměl možnost napadnout meritorní rozhodnutí SÚJB. Porušení stěžovatelova práva na projednání věci v přiměřené době pak spočívá ve skutečnosti, že SÚJB nikdy neplnil lhůty pro rozhodnutí stanovené mu správním řádem a správní soudy překročily přiměřenost doby pro rozhodnutí. Od podání rozkladu dne 25. 8. 1997 probíhalo správní a soudní řízení více než šest a půl roku a nikdy nebylo nařízeno ani jediné ústní jednání. Stěžovatel si uvědomuje, že průtahy nemohou být samy o sobě důvodem kasačního nálezu, ale alespoň z důvodů satisfakčních se stěžovatel domáhá vyslovení jejich existence ve výroku rozhodnutí. Z důvodů výše uvedených proto stěžovatel navrhuje, aby Ústavní soud zrušil napadené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu a vyslovil, že postupem Vrchního soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu v Brně bylo porušeno jeho základní právo na projednání věci bez zbytečných průtahů.
II.
K posouzení ústavní stížnosti si Ústavní soud připojil spis Nejvyššího správního soudu v Brně sp. zn. 6 A 68/2000 a rozhodnutí SÚJB č. 311 ze dne 5. 8. 1997 a č. 86/94 ze dne 1. 6. 1994 a vyžádal si k ústavní stížnosti vyjádření Nejvyššího správního soudu a Státního úřadu pro jadernou bezpečnost.
Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření odkazuje, pokud jde o námitky stěžovatele k jeho rozhodnutí, na odůvodnění tohoto jeho rozhodnutí. Má za to, že jeho rozhodnutí není v rozporu se stěžovatelem citovanými ustanoveními Listiny a Úmluvy, a navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost zamítl. Pokud pak stěžovatel tvrdí porušení práva na projednání věci bez zbytečných průtahů, nelze nic namítat proti tomu, co uvedl v posledním odstavci stížnosti před konečným stížnostním návrhem.
Státní úřad pro jadernou bezpečnost ve vyjádření poukazuje na konstantní judikaturu správních soudů považující právo na účastenství stěžovatelky ve správních řízeních za speciální k obecné úpravě účastenství ve správním řízení, plynoucí z §14 odst. 1 správního řádu. Takovou speciální úpravou pak je zákon č. 114/1992 Sb. a jeho ustanovení §70 odst. 2, kdy pouze v případech, kdy mohou být, byť i potenciálně, dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny, je možné předpokládat účast stěžovatele ve správních řízeních, což je třeba posuzovat s ohledem na konkrétní správní řízení. Předmětné správní řízení bylo zahájeno na základě předloženého návrhu ČEZ, a. s., na stanovení zóny havarijního plánování JETE pro ukrytí a jodovou profylaxi a pro evakuaci obyvatelstva. Již ze samotného předmětu řízení, který vyplynul z návrhu vedlejšího účastníka, je zřejmé, že stanovení zóny havarijního plánování vylučuje dotčení zájmů ochrany přírody a krajiny ve smyslu §2 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. Dle názoru SÚJB nedošlo ze strany Nejvyššího správního soudu k porušení práv stěžovatele zaručených v čl. 36 odst. 1, 2 Listiny, neboť neúčast stěžovatele v uvedeném správním řízení vyplývá přímo z §70 odst. 2, 3 zákona č. 114/1992 Sb. Ke tvrzenému porušení práva na spravedlivý proces zaručeného čl. 6 odst. 1 Úmluvy SÚJB připomíná, že ve stěžovatelem uváděném rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Athanassoglou a další v. Švýcarsko k účastenství v řízení o prodloužení provozu jaderné elektrárny Beznau II ve Švýcarsku Evropský soud pro lidská práva neshledal existenci vážné, konkrétní a bezprostřední hrozby pro stěžovatele z provozu jaderné elektrárny a rozhodl, že k porušení práva na spravedlivý proces nedošlo. Ve věci nyní posuzované pak nebyl stěžovatelem nikdy prokázán přímý a bezprostřední vztah mezi stanovením zóny havarijního plánování a domněle porušeným právem na příznivé životní prostředí, kterého se dovolává. Pokud pak jde o tvrzené porušení čl. 38 odst. 2 Listiny, pak SÚJB uvádí, že byli stěžovatel i vedlejší účastník Nejvyšším správním soudem vyzváni k vyjádření svého souhlasu s projednáváním věci bez nařízení ústního jednání a Nejvyšší správní soud akceptoval fikci uděleného souhlasu ze strany obou účastníků v souladu s §51 odst. 1 soudního řádu správního. Na problém případných průtahů v řízení pak je nezbytné nahlížet v souvislosti s množstvím nápadu agendy v průběhu reformy správního soudnictví.
Shora uvedená vyjádření Nejvyššího správního soudu a SÚJB k ústavní stížnosti byla dopisem ze dne 30. 1. 2006 zaslána stěžovateli k možnosti vyjádřit se k nim. Stěžovatel možnosti vyjádřit se nevyužil a v odpovědi sdělil, že nesouhlasí s upuštěním od ústního jednání a naopak žádá, aby Ústavní soud ústní jednání nařídil.
III.
Ústavní soud nejprve připomíná, že není součástí ani vrcholem soustavy obecných soudů (čl. 81, čl. 90 Ústavy České republiky) a nemůže proto na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností. To ovšem jen potud, pokud obecné soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny a pokud napadeným rozhodnutím nebyla porušena ústavně zaručená základní práva a svobody.
Ústavní soud ve své dosavadní judikatuře opakovaně připustil, že za neexistence Ústavou předpokládaného Nejvyššího správního soudu byl sám nucen ve věcech projednávaných ve správním soudnictví provádět v nezbytných případech korekci právních názorů. Započetím činnosti Nejvyššího správního soudu však výjimečné suplování této jeho kompetence pominulo a Ústavní soud není již primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, ale toliko k ochraně ústavně zaručených základních práv a svobod. Právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší interpretovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v prvé řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod a zachovávat kautely ústavně souladného výkladu právních předpisů (čl. 4 Ústavy České republiky).
Meritum ústavní stížnosti představuje otázka účastenství v řízení, ve kterém SÚJB rozhodl o zmenšení zóny havarijního plánování. Pro posouzení dané věci se proto Ústavní soud zabýval nejprve konkurencí vymezení účastníků řízení v obecných ustanoveních správního řádu a ve speciálních ustanoveních správních předpisů, a to z pohledu, že ústavní stížnost podalo občanské sdružení jako zástupce občanů. Ústavní soud se předmětnou otázkou konkurence vymezení účastníků řízení zabýval již ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 17, nález č. 42, str. 300, vyhlášen pod č. 95/2000 Sb.), přičemž k otázce, zda specifická definice okruhu účastníků určitého veřejnoprávního řízení vylučuje obecné vymezení účastníků správního řízení podle §14 odst. 1 správního řádu, zaujal kladnou odpověď, neboť jiný výklad by činil správní řízení nepřehlednými.
Účastenství v daném správním řízení o stanovení zóny havarijního plánování mohlo být tedy založeno jednak obecnou úpravou §14 odst. 1 správního řádu, na níž poukazuje i atomový zákon, a nebo úpravou speciální, stanovenou v §70 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, jenž výslovně upravuje účastenství občanského sdružení nebo jeho organizační jednotky, jehož hlavním posláním podle stanov je ochrana přírody a krajiny, ve správních řízeních, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny chráněné podle uvedeného zákona. S ohledem na existenci zmíněné speciální úpravy, vztahující se na občanské sdružení charakteru představovaného stěžovatelem, je třeba v posuzovaném případě na účastenství stěžovatele uplatnit danou speciální úpravu.
Vznik účastenství občanského sdružení v předmětné věci je vázán na posouzení hmotněprávní podmínky, jejíž splnění se promítá v rovině procesní tak, že občanskému sdružení vzniká nárok na to, aby bylo informováno ve smyslu §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, a pokud oznámí svůj zájem na účast v těchto řízeních, pak má postavení účastníka. Vznik účastenství je tedy odvislý od posouzení, zda dané rozhodnutí SÚJB má, jak vyžaduje předmětné ustanovení §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, takový charakter, že jím mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny. Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí zdůraznil, že účastenství stěžovatele v tomto směru vzniknout nemohlo, protože uvedený charakter předmětné rozhodnutí SÚJB o stanovení zóny havarijního plánování nemá, neboť, jak ve svém rozhodnutí zdůraznil Nejvyšší správní soud a Ústavní soud si potvrdil z obsahu uvedeného rozhodnutí, upravuje pouze oblast opatření na ochranu obyvatelstva. V této souvislosti proto Ústavní soud neshledal ve vztahu ke stěžovatelem namítanému dotčení jeho práva na spravedlivý proces důvod pro svůj zásah. Z výše uvedeného je rovněž zřejmé, že taktéž nedošlo ke stěžovatelem tvrzenému zásahu do jeho práva na účinné opravné prostředky, neboť s ohledem na skutečnost, že Nejvyšší správní soud neshledal splnění hmotněprávní podmínky pro účastenství stěžovatele v předmětném správním řízení, nemohl se ani v rámci opravného prostředku meritorně zabývat Vrchním soudem v Praze mu postoupenou žalobou stěžovatele směřující proti rozhodnutí SÚJB o stěžovatelem podaném rozkladu.
Ke stěžovatelem namítanému porušení jeho práva na projednání věci v přiměřené době, jehož vyslovení se stěžovatel domáhá z důvodů satisfakčních, Ústavní soud uvádí, že nepovažuje více než tříletou dobu pro rozhodnutí o správní žalobě za přiměřenou, a nikterak přitom nehodnotí, zda průtahy v řízení spočívaly na straně soudů v subjektivních či objektivních faktorech, neboť tato otázka není z hlediska posouzení zásahu státní moci do práva stěžovatele na vyřízení jeho věci bez zbytečných průtahů a v přiměřené lhůtě rozhodující (viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 296/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 107). Jak Ústavní soud konstatoval již v nálezu sp. zn. III. ÚS 70/97 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 8, nález č. 96), pokud ústavní stížnost napadá pravomocné rozhodnutí orgánu veřejné moci pro porušení základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny), má důvodnost takové argumentace za následek kasaci pouze tehdy, jestliže průtahy v řízení ovlivnily nedodržení dalších ústavních principů řádného procesu nebo aplikaci hmotných ústavních práv. Jestliže však je úkolem státní moci garantovat ochranu práv a jejich vymahatelnost bez zbytečných průtahů, pak je na Ústavním soudu, aby i v těchto případech, shledá-li závažné nedostatky v tomto směru, které nemohou jít k tíži stěžovatele, vyhověl návrhu stěžovatele a ve výrokové části nálezu jednoznačně vyslovil, jak to učinil již v několika svých nálezech (např. sp. zn. I. ÚS 296/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 107 nebo sp. zn. IV. ÚS 392/05, uveřejněn tamtéž, svazek 39, nález č. 218), porušení ústavně zaručeného základního práva na projednání věci bez zbytečných průtahů (čl. 38 odst. 2 Listiny). I když samotné průtahy v řízení, jejichž existenci Ústavní soud v souladu s ustanovením §82 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, vyslovuje ve výroku tohoto nálezu, nejsou samy o sobě důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí, poskytuje Ústavní soud tímto výrokem nejen určitou satisfakci, ale vyjadřuje i přihlášení se k mezinárodněprávní odpovědnosti České republiky za závazky vyplývající z Úmluvy.
Pokud jde o stěžovatelovu námitku, že rozhodnutí v řízení byla vydána bez nařízení jednání, pak Ústavní soud musí poznamenat, že Nejvyšší správní soud rozhodl ve věci bez jednání s přihlédnutím k tomu, jak uvádí i v napadeném rozsudku, že žalovaný s tímto vyslovil souhlas a stěžovatel k jeho výzvě ze dne 17. 7. 2003 nevyjádřil nesouhlas s takovým projednáním věci (§51 odst. 1 soudního řádu správního).
Ústavní soud s ohledem na shora uvedené skutečnosti ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu dílem vyhověl, neboť shledal v postupu Vrchního soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu v Brně porušení čl. 38 odst. 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy, a dílem ji jako nedůvodnou zamítl podle §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.