ECLI:CZ:US:2006:4.US.337.06
sp. zn. IV. ÚS 337/06
Usnesení
IV. ÚS 337/06
Ústavní soud rozhodl dne 6. září 2006 v senátě složeném z předsedkyně Vlasty Formánkové, soudce Miloslava Výborného a soudkyně Michaely Židlické ve věci ústavní stížnosti AHOLD Czech Republic, a.s., se sídlem v Brně, Slavíčkova 1a, zastoupené JUDr. Sášou Navrátilovou, advokátkou, Advokátní kancelář se sídlem v Brně, Zatloukalova 35, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 3. 2006, čj. 2 As 21/2005-72, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 3. 3. 2005, čj. 11 Ca 22/2004-46, rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, stavebního odboru, ze dne 21. 11. 2003, čj. MHMP-28518/2003/OST/Kš, a rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části Praha 5 ze dne 16. 1. 2003, čj. Výs.ob.sankce-5995/02-Ky-R, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 8. 6. 2006 se společnost AHOLD Czech Republic, a.s., se sídlem v Brně (dále jen "stěžovatelka"), domáhala, aby Ústavní soud nálezem zrušil v záhlaví uvedená rozhodnutí orgánů veřejné moci ve věci uložení pokuty za přestupek podle stavebního zákona č. 50/1976 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen "stavební zákon").
II.
Z napadených rozhodnutí vyplývá, že Úřad městské části Praha 5, odbor výstavby, (dále jen "stavební úřad") dne 16. 1. 2003 uložil stěžovatelce podle §106 odst. 3 písm. c) a §107 odst. 1 písm. a) stavebního zákona pokutu 1 300 000 Kč za užívání stavby (tj. strojovny chlazení v domě na ul. Högerova čp. 1098, Praha 5) bez kolaudačního rozhodnutí. Za totéž jednání již byla stěžovatelce dříve uložena podle §106 odst. 3 písm. c) stavebního zákona pokuta 600 000 Kč, a to rozhodnutím ze dne 30. 9. 2002, jež nabylo právní moci 17. 10. 2002. Z odůvodnění napadeného rozhodnutí vyplývá, že odbor výstavby jako orgán státního stavebního dohledu požadoval zastavení provozu strojovny chlazení výzvou ze dne 11. 7. 2002 a následným rozhodnutím ze dne 21. 11. 2002 podle §102 stavebního zákona.
K odvolání stěžovatelky stavební odbor Magistrátu hlavního města Prahy rozhodnutím ze dne 21. 11. 2003 výrok prvostupňového rozhodnutí ze dne 16. 1. 2003 změnil a přeformuloval tak, že stěžovatelka se dopustila správního deliktu uvedeného v §106 odst. 1 písm. c) stavebního zákona tím, že od 18. 10. 2002 dosud užívá strojovnu chlazení bez kolaudačního rozhodnutí, za což se jí ukládá pokuta podle §106 odst. 3 a §107 odst. 1 písm. a) stavebního zákona ve výši 1 300 000 Kč. V odůvodnění uvedl, že stavební úřad při formulaci výroku napadeného rozhodnutí pochybil, protože právní předpisy, podle nichž pokutu uložil, uvedl až v odůvodnění rozhodnutí. Odvolací orgán toto pochybení napravil změnou výroku. Dále uvedl, že v daném případě se jedná o správní delikt trvající, jehož podstatným znakem je to, že pachatel způsobil určitý protiprávní stav a po určitou dobu jej udržuje. Pokud je tento protiprávní stav udržován i poté, kdy byla za takový správní delikt uložena pokuta, jedná se o správní delikt nový, který může být postižen znovu.
Městský soud v Praze správní žalobu stěžovatelky proti výše uvedenému rozhodnutí odvolacího orgánu ze dne 21. 11. 2003 rozsudkem ze dne 3. 5. 2003 zamítl.
Nejvyšší správní soud kasační stížnost stěžovatelky jako nedůvodnou zamítl rozsudkem ze dne 1. 3. 2006.
III.
V odůvodnění ústavní stížnosti stěžovatelka tvrdila, že napadenými rozhodnutími orgánů veřejné moci byl porušen čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava ČR") a čl. 2 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatelka uvedla stejné důvody, jaké již uplatnila v odvolání, resp. kasační stížnosti. Dle jejího názoru ve správním řízení i v řízení před správními soudy nebylo dostatečně zjištěno, zda vůbec a za jakých okolností k přestupku podle stavebního zákona došlo; skutečný stav věci tak nebyl zjištěn přesně a spolehlivě. Pouhé vyjádření pracovníka stěžovatelky nemohlo být pro závěr o spáchání přestupku dostačující. Správní orgán rozhodující v prvním stupni porušil čl. 3 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny tím, že v rozporu s §47 odst. 6 správního řádu provedl opravu výroku rozhodnutí ze dne 16. 1. 2003. K zásahu do základních práv došlo dále tím, že odvolací správní orgán za správní delikt podle §106 odst. 1 písm. c) stavebního zákona uložil pokutu 1 300 000 Kč, ačkoliv citované ustanovení umožňovalo uložit pokutu pouze do výše 200 000 Kč. Opětovným uložením pokuty za totéž jednání, analogicky jako u trestného činu trvajícího, byl porušen čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny; současně se jednalo o opakovaný postih a nerespektování překážky věci rozsouzené. Právo na spravedlivý proces dle čl. 37 bylo porušeno vadným doručováním rozhodnutí správního odvolacího orgánu ze dne 21. 11. 2003.
IV.
Ústavní soud se seznámil s obsahem ústavní stížnosti a napadených rozhodnutí a dospěl k závěru, že ústavní stížnost je třeba odmítnout z následujících důvodů.
Ústavní soud předně shledal zjevně neopodstatněným tvrzení stěžovatelky o porušení základních práv zakotvených v čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, a to zejména z toho důvodu, že uvedená ustanovení sama o sobě subjektivní veřejné ústavně zaručené základní právo neobsahují a tudíž je nelze aplikovat samostatně.
Podle názoru Ústavního soudu je podstatou ústavní stížnosti především tvrzení stěžovatelky, že řízení před správními orgány a správními soudy nebylo spravedlivé ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny, resp. čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Dále stěžovatelka namítla porušení základního práva na právní pomoc dle čl. 37 odst. 2 Listiny. Z obsahu ústavní stížnosti lze dovodit, že stěžovatelka namítla i porušení zásady ne bis in idem ústavně zakotvené v čl. 40 odst. 5 Listiny, resp. čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě a čl. 14 Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen "Pakt").
Před vlastním ústavněprávním posouzení se Ústavní soud zabýval povahou stěžovatelce uložené sankce za přestupek proti stavebnímu zákonu, přičemž dospěl k závěru, že tato sankce byla s ohledem na svoji povahu (finanční postih) a závažnost následku (pokuta 1 300 000 Kč) rozhodnutím o trestním obvinění ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, byť skutková podstata přestupku nespadá do oblasti trestního práva hmotného (viz např. nález ze dne 30. 11. 2004, sp. zn. Pl. ÚS 15/04, uveřejněný pod č. 45/2005 Sb.). Z toho pak vyplývají další závěry, že totiž stěžovatelka měla v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny a čl. 6 odst. 1 a čl. 13 Úmluvy ústavně zaručené základní právo na to, aby oprávněnost jí uložené pokuty byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným tribunálem, zřízeným zákonem. Ve smyslu čl. 40 odst. 5 Listiny, resp. čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě, případně čl. 14 Paktu, pak stěžovatelka za totéž jednání nemohla být postižena dvakrát.
Tvrzenou "nespravedlivost" stěžovatelka spatřuje v nedostatečném zjištění skutkového stavu věci a v právních názorech obecných soudů, s nimiž nesouhlasí. Pro zjištění opodstatněnosti uvedeného tvrzení je dle názoru Ústavního soudu postačující posouzení z pohledu čl. 6 odst. 1 Úmluvy, jehož relevantní ustanovení zní:
"Článek 6
Právo na spravedlivý proces
1. Každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o ... oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu. ....".
Ústavní soud připomíná, že právo na spravedlivý proces zakotvené v čl. 6 odst. 1 Úmluvy zahrnuje více samostatných základních práv, jež jsou formulována buď konkrétně (např. právo na veřejnost a rychlost řízení, či právo na nezávislý a nestranný soud), nebo obecně, jako např. "právo na spravedlivé projednání věci". Ze znění čl. 6 odst. 1 Úmluvy, stejně jako čl. 36 a násl. Listiny, však nevyplývá jakékoliv konkrétně formulované "právo na posouzení věci obecnými soudy v souladu s právním názorem jedné ze stran". V tomto směru je Ústavní soud nucen znovu opakovat, že záruka spravedlivosti řízení zakotvená v čl. 6 odst. 1 Úmluvy je procesní povahy a neznamená záruku žádného materiálního subjektivního práva, ani to, že výsledek řízení (rozhodnutí soudu) bude pro jednu ze stran příznivý - viz. např. rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva (dále jen "Evropský soud") ve věci Alžběty Pezoldové proti České republice, 1996 (stížnost č. 28390/75).
Pokud stěžovatelka v daném případě tvrdila, že neakceptuje právní závěry obecných soudů, jedná se v této části o stížnost zjevně neopodstatněnou. Nejvyšší správní soud i městský soud dle přesvědčení Ústavního soudu dostatečně posoudily jednotlivé žalobní body obsažené ve správní žalobě stěžovatelky a svá rozhodnutí řádně zdůvodnily. Tato rozhodnutí byla přijata v rámci kontradiktorních řízení, během nichž byla stěžovatelka právně zastoupena, mohla předkládat stanoviska a navrhovat důkazy, které považovala za nutné, jakož i argumenty na podporu svých tvrzení. Ústavní soud ovšem není další soudní instancí, která by meritorně měla znovu podrobit předmětnou spornou věc dalšímu zkoumání. Odlišuje-li se právní názor stěžovatelky od názoru vysloveného obecnými soudy rozhodujícími o její správní žalobě, neznamená to ještě porušení základního práva na soudní ochranu, resp. na spravedlivý proces.
Ústavní soud se ztotožňuje s tvrzením stěžovatelky, že odvolací správní orgán v nové formulaci výroku rozhodnutí o pokutě poukázal na skutkovou podstatu správního přestupku zakotvenou v §106 odst. 1 písm. c) stavebního zákona, za který lze uložit pokutu pouze do výše 200 000 Kč. Tímto tvrzením se však s ohledem na princip subsidiarity ústavní stížnosti zakotvený v §75 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), nemohl zabývat, neboť tuto námitku stěžovatelka v žalobě ani kasační stížnosti neuplatnila .
Z hlediska obecného práva na spravedlivé projednání věci by mohlo mít ústavněprávní relevanci tvrzení stěžovatelky o nedostatečném zjištění skutkového stavu věci, pokud by ovšem také tvrdila, že ve věci rozhodující orgány opomněly přihlédnout k jí nabízeným argumentům a důkazům, resp. v odůvodnění svých rozhodnutí dostatečně nevyložily, proč stěžovatelkou předložené důkazy nevzaly za základ svého rozhodnutí. V tomto směru ovšem ústavní stížnost nic konkrétního neuvádí, neboť stejně jako v žalobě pouze konstatuje, že správní orgány vycházely pouze z ústního vyjádření pracovníka žalobce.
Ústavní soud neshledal opodstatněným ani tvrzení o porušení základního práva na právní pomoc dle čl. 37 odst. 2 Listiny. Ze samotné skutečnosti, že rozhodnutí Magistrátu hl. města Prahy ze dne 21. 11. 2003 bylo právní zástupkyni stěžovatelky doručeno "obyčejně", nelze bez dalšího takový závěr jakkoliv dovodit.
S námitkami stěžovatelky týkajícími se údajného nezákonného postupu stavebního úřadu, který opatřením ze dne 24. 2. 2003 doplnil výrok svého rozhodnutí ze dne 16. 1. 2003 o uložení pokuty, se dle přesvědčení Ústavního soudu již dostatečně vyrovnal odvolací správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí ze dne 21. 11. 2003. K tvrzení stěžovatelky o zásahu do jejích základních práv nutno dodat, že působnost článku 6 odst. 1 Úmluvy (stejně jako čl. 36 a násl. Listiny) je omezena a - jak zřejmě vyplývá z jeho slovního znění - nevztahuje se na správní řízení samotné, vedoucí k vydání správního rozhodnutí. Jinak řečeno, na zásady a pravidla ovládající správní řízení nemá Úmluva bezprostřední vliv. Článek 6 odst. 1 Úmluvy se aplikuje až na řízení před obecnými soudy, případně nesoudními orgány, splňujícími požadavky nezávislosti, nestrannosti a vybavenými tzv. plnou jurisdikcí, jejichž předmětem je přezkum již vydaných správních rozhodnutí. Tato skutečnost byla také jedním z důvodů, proč Výbor ministrů Rady Evropy přijal Usnesení (77) 31, o ochraně jednotlivců před akty správních úřadů, a Doporučení č. R (80) 2, o výkonu práva uvážení správními úřady. Je tedy úkolem především obecných soudů, nikoliv Ústavního soudu, posuzovat zákonnost rozhodnutí ve věcech, jež jsou předmětem této ústavní stížnosti, tedy rozhodnutí o uložení pokuty za přestupky proti stavebnímu zákonu. Ústavní soud vstupuje do systému přezkumu až následně a posuzuje spravedlivost řízení před soudem, nikoliv tedy řízení mu předcházejících. Navíc Ústavnímu soudu ani nepřísluší, aby se zabýval omyly v posouzení skutků a právními omyly, jichž se údajně dopustily obecné soudy, snad kromě případů, kdy je prima facie zřejmé, že tyto omyly by mohly vést k porušení práv a svobod chráněných Úmluvou či Listinou. V daném případě však omyly tohoto druhu nezjistil.
Ústavní relevanci má tvrzení stěžovatelky, že opětovným uložením pokuty za totéž jednání, analogicky jako u trestného činu trvajícího, představuje opakovaný postih za totéž jednání a nerespektování překážky věci rozsouzené.
Princip ne bis in idem je na úrovni ústavní zakotven v následujících ustanoveních:
* Mezinárodní pakt o občanských a politických právech
"Článek 1 4
7. Trestní stíhání nelze zahájit proti tomu, proti němuž dřívější stíhání pro týž čin skončilo pravomocným rozhodnutím soudu, jímž byl obžalovaný uznán vinným nebo jímž byl obžaloby zproštěn."
* Úmluva o ochraně lidských práv a základních svobod , Protokol č. 7, článek 4, odst. 1
"Článek 4
Právo nebýt souzen nebo trestán dvakrát
1. Nikdo nemůže být stíhán nebo potrestán v trestním řízení podléhajícím pravomoci téhož státu za trestný čin, za který již byl osvobozen nebo odsouzen konečným rozhodnutím podle zákona a trestního řádu tohoto státu."
* Listina základních práv a svobod
"Čl. 40
"(5) Nikdo nemůže být trestně stíhán za čin, pro který již byl pravomocně odsouzen nebo zproštěn obžaloby. Tato zásada nevylučuje uplatnění mimořádných opravných prostředků v souladu se zákonem."
Účelem výše uvedených článků je zakázat opakování trestních řízení již skončených pravomocným rozhodnutím. Jde o závazek státu uznávat vlastní pravomocná trestní rozhodnutí za res iudicata a za překážku nového trestního stíhání. Podle usnesení Ústavního soudu ve věci Pl. ÚS 6/03 (in Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, Svazek č. 30, usnesení č. 18) "Zásada "ne bis in idem", vyjadřující zákaz někoho stíhat nebo potrestat dvakrát za stejnou věc, je neodmyslitelnou a nezpochybnitelnou součástí spravedlivého trestního procesu a jako taková byla v ústavní rovině výslovně vyjádřena v Listině.".
V daném případě stavební úřad rozhodnutím ze dne 30. 9. 2002, jež nabylo právní moci 17. 10. 2002, uložil stěžovatelce pokutu 600 000 Kč za užívání stavby bez stavebního povolení. Vedle toho požadoval zastavení provozu strojovny chlazení výzvou ze dne 11. 7. 2002 a následným rozhodnutím ze dne 21. 11. 2002. Vzhledem k tomu, že protiprávní jednání trvalo i po výzvě stavebního úřadu, byla pokuta uložena opětovně rozhodnutím ze dne 16. 1. 2003.
Správní rozhodnutí byla akceptována správními soudy obou stupňů. Otázkou je, zda v důsledku opětovného uložení pokuty za trvající protiprávní stav, tj. užívání provozovny bez stavebního povolení, stěžovatelka může být považována za subjekt, který byl ve smyslu čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě "stíhán a potrestán znovu v trestním řízení ... za trestný čin, za který již byl ... odsouzen konečným rozsudkem podle zákona a trestního řádu tohoto státu".
Ústavní soud je toho názoru, že opětovné uložení pokuty bylo - s ohledem na ustanovení §107 odst. 2 stavebního zákona, jež zní
"§107
...
(2) Horní hranice výše pokut se zvyšuje na dvojnásobek v případech, kdy protiprávní jednání podle §105 a 106 trvá i po výzvě orgánu státního stavebního dohledu nebo po rozhodnutí stavebního úřadu, jímž bylo takové jednání zakázáno.",
- v daném případě přímým a předvídatelným důsledkem skutečnosti, že po právní moci prvního rozhodnutí o přestupku stěžovatelka namítaný protiprávní stav, tj. užívání provozovny bez kolaudačního rozhodnutí, i nadále udržovala. Úvahy v tomto směru učiněné Nejvyšším správním soudem v odůvodnění jeho rozhodnutí, stejně jako městským soudem a správními orgány v odůvodnění jejich předcházejících rozhodnutí, Ústavní soud považuje za ústavně akceptovatelné. Z těchto důvodů se Ústavní soud domnívá, že v případě stěžovatelky k porušení zásady ne bis in idem nedošlo.
Na základě výše uvedených skutečností proto Ústavnímu soudu nezbylo, než návrh podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, v platném znění, jako zjevně neopodstatněný odmítnout, a to mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu odvolání není přípustné.
V Brně dne 6. září 2006
Vlasta Formánková, v. r.
předsedkyně senátu